Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_402/2024
Urteil vom 10. September 2024
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Gerichtsschreiberin Ivanov.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch
B.________
gegen
Kantonale Heilmittelkontrolle Zürich,
Gegenstand
Berufsausübungsverbot (vorsorgliche Massnahme),
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, vom 11. Juli 2024 (VB.2023.00349).
Erwägungen
1.
1.1. A.________ (geb. 1963) verfügt seit November 2010 über eine Bewilligung zur fachlich eigenverantwortlichen Berufsausübung als Apotheker im Kanton Bern. Seit Mai 2011 verfügt er auch über eine entsprechende Bewilligung des Kantons Zürich, die im Mai 2021 erneuert wurde. Die im Februar 2020 vom Kanton Aargau erteilte entsprechende Bewilligung wurde im Januar 2021 deaktiviert. Zuletzt war A.________ vom 31. Mai 2021 bis am 22. Juli 2022 als fachlich gesamtverantwortliche Person in einer Apotheke in U.________ tätig.
Aufgrund einer Mitteilung führte die Kantonale Heilmittelkontrolle Zürich (nachfolgend: Heilmittelkontrolle) am 6. Juli 2022 eine Inspektion in der Apotheke durch und hielt im Inspektionsbericht vom 22. Juli 2022 fest, A.________ habe als fachlich gesamtverantwortliche Person der Apotheke mehrfach Arzneimittel aller Abgabekategorien an die Betreiberin einer Hundeschule abgegeben, obwohl diese weder zum Bezug noch zu Abgabe von Arzneimitteln berechtigt gewesen sei, was eine mehrfache gravierende Sorgfaltspflichtverletzung darstelle.
Aufgrund einer Strafanzeige wurde A.________ am 21. Juli 2022 verhaftet. Gegen ihn wurde ein Strafverfahren wegen Vergehen gegen das Betäubungsmittelgesetz (BetmG; SR 812.121) und das Heilmittelgesetz (HMG; SR 812.21) eingeleitet.
1.2. Mit Zwischenverfügung vom 27. Januar 2023 verbot die Heilmittelkontrolle A.________ vorsorglich, fachlich eigenverantwortlich als Apotheker im Kanton Zürich tätig zu sein. Diese Anordnung bleibe in Kraft, bis der endgültige Entscheid in der Hauptsache in Rechtskraft erwachse, sofern nicht vorher eine anderslautende Verfügung ergehe.
Mit Verfügung vom 22. Mai 2023 wies die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich einen gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs ab und entzog einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung. Dagegen gelangte A.________ mit Beschwerde vom 21. Juni 2023 an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Mit Präsidialverfügung vom 7. August 2023 wies dieses das in diesem Rahmen gestellte Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab. Auf eine gegen diese Verfügung gerichtete Beschwerde von A.________ trat das Bundesgericht mit Urteil 2C_493/2023 vom 26. September 2023 nicht ein.
1.3. Mit Urteil vom 11. Juli 2024 wies das Verwaltungsgericht, Abteilung 3, die Beschwerde vom 21. Juni 2023 gegen die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 22. Mai 2023 ab.
1.4. A.________, vertreten durch seine Ehefrau, B.________ gelangt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 23. August 2024 (Postaufgabe) an das Bundesgericht und beantragt "die sofortige Aufhebung der vorsorglichen Massnahme oder - hilfsweise - die Änderung der vorsorglichen Massnahme in eine mildere". Weiter beantragt er dem Bundesgericht, die Heilmittelkontrolle dazu zu verpflichten, mit geeigneten Massnahmen seine Reputation bei den kantonalen Heilmittelkontrollen der Kantone Bern und Aargau nachhaltig wiederherzustellen. Prozessual ersucht er um Einräumung einer angemessenen Frist zur Ergänzung der Beschwerdebegründung sowie um Verzicht auf die Erhebung eines Kostenvorschusses. Schliesslich beantragt er eine angemessene Entschädigung für den ihm entstandenen finanziellen Schaden.
Mit Schreiben vom 27. August 2024 forderte das Bundesgericht den Beschwerdeführer, der lediglich eine Adresse in Deutschland angegeben hatte, auf, bis spätestens am 11. September 2024 ein Zustelldomizil in der Schweiz zu bezeichnen, ansonsten das zu ergehende Urteil durch Publikation des Dispositivs im Bundesblatt eröffnet werde (Art. 39 Abs. 3 BGG). Zudem wurde der Beschwerdeführer darauf hingewiesen, dass die Beschwerdefrist eine gesetzliche Frist darstelle, die nicht verlängert werden könne (Art. 47 Abs. 1 BGG). Mit Schreiben vom 2. September 2024 (Postaufgabe) teilte der Beschwerdeführer dem Bundesgericht ein Zustelldomizil in der Schweiz mit, ergänzte seine Beschwerde und beantragte, dass "die Besetzung der Bundesrichterinnen und Bundesrichter im Spruchkörper" im vorliegenden Verfahren anders aufzustellen sei als im Verfahren 2C_493/2023.
Es wurden keine weiteren Instruktionsmassnahmen angeordnet.
2.
Der Beschwerdeführer beantragt, der Spruchkörper sei mit anderen Bundesrichterinnen und Bundesrichtern zu besetzen als im Verfahren 2C_493/2023. Der Antrag wird als Ausstandsgesuch gegen die im Verfahren 2C_493/2023 als Einzelrichterin mitwirkende Präsidentin der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung Aubry Girardin entgegengenommen.
Der Beschwerdeführer beruft sich nicht ausdrücklich auf einen Ausstandsgrund gemäss Art. 34 BGG, sondern bringt lediglich vor, eine andere Besetzung solle die "Ausführung ohne Voreingenommenheit" gewährleisten und "die Unabhängigkeit im Innenverhältnis der Abteilung" wahren. Folglich wird das Ausstandsgesuch (sinngemäss) lediglich mit der Mitwirkung der Abteilungspräsidentin in einem früheren, den Beschwerdeführer betreffenden Verfahren begründet.
Gemäss Art. 34 Abs. 2 BGG bildet die Mitwirkung in einem früheren Verfahren des Bundesgerichts für sich allein indessen keinen Ausstandsgrund. Anders verhält es sich nur, wenn Umstände vorliegen, die darauf schliessen lassen, dass ein Ausstandsgrund gemäss Art. 34 Abs. 1 erfüllt ist (vgl. Urteile 9F_14/2024 vom 23. August 2024 E. 2.2.1; 2F_28/2023 vom 6. Februar 2024 E. 2.2; 2F_34/2022 vom 13. Dezember 2022 E. 2.2; 6F_28/2015 vom 15. Oktober 2015 E. 1.3), wobei die den Ausstand begründenden Tatsachen glaubhaft zu machen sind (Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BGG). Solche Umstände werden nicht ansatzweise geltend gemacht. Auf das Gesuch ist deshalb - unter Mitwirkung der Abteilungspräsidentin - nicht einzutreten, ohne dass das Verfahren nach Art. 37 BGG durchgeführt werden müsste (vgl. Urteile 5F_21/2024 vom 23. Juli 2024 E. 2.3; 4F_9/2024 vom 19. März 2024 E. 2).
3.
Bei der Zwischenverfügung der Heilmittelkontrolle vom 27. Januar 2023, mit welcher dem Beschwerdeführer die Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung im Kanton Zürich vorsorglich verboten wurde, handelt es sich um einen Zwischenentscheid über vorsorgliche Massnahmen. Rechtsmittelentscheide betreffend Zwischenentscheide stellen in der Regel ihrerseits Zwischenentscheide dar (BGE 139 V 600 E. 2.1; Urteile 4A_309/2023 vom 15. Juni 2023 E. 2; 2C_910/2022 vom 8. Januar 2024 E. 1.2.1). Nach dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens folgt der Rechtsweg bei Zwischenentscheiden demjenigen der Hauptsache (vgl. BGE 137 III 380 E. 1.1; Urteile 2C_477/2021 vom 24. Juni 2021 E. 1.2; 2C_1062/2020 vom 25. März 2021 E. 1.1).
In der Sache geht es um ein Disziplinarverfahren gestützt auf das Bundesgesetz über die universitären Medizinalberufe (Medizinalberufegesetz, MedBG; SR 811.11). Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist somit zulässig (vgl. u.a. Urteil 2C_910/2022 vom 8. Januar 2024 E. 1.4).
4.
4.1. Verfahrensgegenstand bildet einzig das gegen den Beschwerdeführer vorsorglich verfügte Verbot der Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung im Kanton Zürich. Soweit der Beschwerdeführer beantragt, es sei die Heilmittelkontrolle dazu zu verpflichten, mit geeigneten Massnahmen seine Reputation bei den kantonalen Heilmittelkontrollen der Kantone Bern und Aargau nachhaltig wiederherzustellen und es sei ihm der entstandene Schaden von (schätzungsweise) Fr. 150'000.-- zu ersetzen, gehen seine Rechtsbegehren über den Verfahrensgegenstand hinaus, sodass darauf nicht eingetreten werden kann. Gleich verhält es sich mit dem in der Beschwerdeergänzung vom 2. September 2024 gestellten Antrag, es sei dem Beschwerdeführer durch die Heilmittelkontrolle für seine Assistenztätigkeit im Kanton Aargau ein "Certificate of good standing" auszustellen.
4.2. Gegen selbständig eröffnete Zwischenentscheide, die weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betreffen (Art. 92 BGG), ist die Beschwerde - abgesehen vom hier nicht massgebenden Fall gemäss Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG - nur zulässig, wenn der angefochtene Entscheid einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (vgl. Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG). Praxisgemäss muss der Nachteil, der dem Beschwerdeführer droht, rechtlicher Natur sein und auch durch einen für den Beschwerdeführer günstigen Entscheid in der Zukunft nicht mehr behoben werden können (BGE 143 III 416 E. 1.3; 141 III 80 E. 1.2; Urteil 2C_310/2024 vom 24. Juni 2024 E. 2.4). Dass im konkreten Fall ein nicht wieder gutzumachender Nachteil droht, ist in der Beschwerdebegründung aufzuzeigen, soweit ein solcher nicht ohne Weiteres ins Auge springt. Andernfalls ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (BGE 144 III 475 E. 1.2; 142 III 798 E. 2.2; 141 III 80 E. 1.2; Urteil 2C_708/2022 vom 26. September 2022 E. 2.2).
Der Beschwerdeführer legt zwar nicht konkret dar, inwiefern diese Voraussetzungen erfüllt sein sollen. Allerdings erscheint unter den konkreten Umständen nicht ausgeschlossen, dass der angefochtene Zwischenentscheid einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann. Die Frage braucht aber nicht abschliessend geklärt zu werden, da auf die Beschwerde bereits aus einem anderen Grund nicht eingetreten werden kann.
4.3. Mit der Beschwerde gegen Entscheide über vorsorgliche Massnahmen kann einzig die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden (Art. 98 BGG; vgl. BGE 147 II 44 E. 1.2; Urteil 2C_490/2020 vom 23. November 2020 E. 1.3). Das Bundesgericht prüft Rügen wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte nur insofern, als sie in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden sind (qualifizierte Rüge- und Substanziierungspflicht; vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 147 I 73 E. 2.1; 146 III 303 E. 2; 142 III 364 E. 2.4; 135 III 232 E. 1.2). In der Beschwerde ist klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, inwiefern verfassungsmässige Individualrechte verletzt worden sein sollen (BGE 143 I 1 E. 1.4; 134 II 349 E. 3; 133 II 396 E. 3.2).
4.4. Der Beschwerdeführer rügt zunächst Verletzungen der persönlichen Freiheit (
Weiter macht er Verletzungen der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) sowie der allgemeinen Verfahrensgarantien gemäss Art. 29 Abs. 1 BV geltend. Dabei beschränkt er sich im Wesentlichen darauf, zu behaupten, er sei gegenüber anderen Personen, insbesondere dem Geschäftsführer der Apotheke und der leitenden Apothekerin, denen er ebenfalls strafrelevantes Verhalten vorwirft, ungleich behandelt worden bzw. darauf, seine eigene Sicht der Dinge darzulegen. Dies reicht indessen nicht aus, um in einer den qualifizierten Anforderungen an die Begründung von Verfassungsrügen genügenden Weise (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. E. 4.3 hiervor) darzutun, dass und inwiefern in seinem Fall eine Ungleichbehandlung vorliegen soll (zum Gebot der rechtsgleichen Behandlung vgl. u.a. BGE 148 I 271 E. 2.2; 144 I 113 E. 5.1.1). Die geltend gemachte Diskriminierung aufgrund seiner deutschen Staatsangehörigkeit (Art. 8 Abs. 2 BV) erschöpft sich in blossen unbelegten Behauptungen bzw. Vermutungen. Zudem genügt die pauschale Kritik an der Objektivität der Vorinstanz nicht, um die behauptete Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV substanziiert darzutun. Nichts zu seinen Gunsten kann er sodann aus der Unschuldsvermutung (Art. 32 Abs. 1 BV) ableiten, zumal diese nur auf Strafverfahren anwendbar ist (vgl. Urteil 2C_83/2023 vom 26. März 2024 E. 7.1). Soweit er ferner einen Verstoss gegen die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) geltend macht, entbehrt die Rüge offensichtlich einer hinreichenden Begründung (Art. 106 Abs. 2 BGG), zumal sich der Beschwerdeführer lediglich darauf beschränkt, zu behaupten, das Verwaltungsgericht verkenne das echte Ausmass der angefochtenen Massnahme.
Schliesslich stellen die von ihm ebenfalls als verletzt gerügten Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns (Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 BV) keine verfassungsmässigen Rechte, sondern lediglich Verfassungsgrundsätze dar (vgl. betreffend das Legalitätsprinzip ausserhalb des Abgaberechts und des Strafrechts Urteil 2C_1032/2019 vom 11. März 2020 E. 2.2 und betreffend das Verhältnismässigkeitsprinzip BGE 140 II 194 E. 5.8.2 mit Hinweis).
4.5. Im Ergebnis entbehrt die Eingabe offensichtlich einer genügenden Begründung (Art. 98 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG).
5.
5.1. Auf die offensichtlich unbegründete Beschwerde ist mit Entscheid der Abteilungspräsidentin als Einzelrichterin im vereinfachten Verfahren nach Art. 108 BGG (Abs. 1 lit. b) nicht einzutreten. Da der Beschwerdeführer seine Eingabe innert Beschwerdefrist ergänzt hat, wird der Antrag um deren Erstreckung, welchem ohnehin nicht hätte entsprochen werden können (vgl. Art. 100 Abs. 1 i.V.m. Art. 47 Abs. 1 BGG), gegenstandslos.
5.2. Auf die Erhebung von Gerichtskosten wird ausnahmsweise verzichtet (Art. 66 Abs. 1 Satz 2 BGG). Damit wird der Antrag um Befreiung von der Leistung des Kostenvorschusses, welches als Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege entgegengenommen wird, gegenstandslos. Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt die Präsidentin:
1.
Auf das Ausstandgesuch gegen Bundesrichterin Aubry Girardin wird nicht eingetreten.
2.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
3.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, und dem Eidgenössischen Departement des Innern EDI mitgeteilt.
Lausanne, 10. September 2024
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Die Gerichtsschreiberin: D. Ivanov