Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_493/2022
Urteil vom 19. September 2023
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Haag, Merz,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK),
Bundeshaus Nord, 3003 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
1. Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), handelnd durch Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), Sektion Glarus,
2. A.________,
beide vertreten durch B.________,
3. B.________,
Beschwerdegegnerschaft,
Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL,
Mühlestrasse 2, Postfach, 3003 Ittigen.
C.________ AG,
Gegenstand
Luftfahrtanlagen; Betriebsreglement Flugfeld Mollis,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I,
vom 5. August 2022 (A-4968/2022).
Sachverhalt
A.
Der Flugplatz Mollis, ein ehemaliger Militärflugplatz, wird seit 2008 als ziviles Flugfeld genutzt, gestützt auf das Betriebsreglement vom 3. April 2007 (genehmigt am 10. Mai 2007).
Am 28. Juni 2017 verabschiedete der Bundesrat das Objektblatt Flugplatz Mollis als Bestandteil des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL). Danach ist der Flugplatz Mollis ein privates Flugfeld mit Helikopterbasis; für die Umwandlung in ein ziviles Flugfeld muss ein Umnutzungsverfahren nach den Bestimmungen des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 (LFG; SR 748.0) durchgeführt werden.
B.
Am 21. November 2017 reichte die C.________ AG als zukünftige Flugplatzhalterin ein entsprechendes Umnutzungsgesuch beim Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) ein. Darin ersuchte sie um Erteilung der Betriebsbewilligung sowie der Plangenehmigung für verschiedene bauliche Massnahmen und die Umnutzung vormaliger militärischer Bauten und Anlagen. Überdies unterbreitete sie dem BAZL ein neues Betriebsreglement zur Genehmigung.
Gegen die geplante Umnutzung erhoben u.a. der Verkehrsclub der Schweiz (VCS), A.________ und B.________ Einsprache (nachfolgend: die Einsprechenden). Sie verlangten insbesondere die Beschränkung der maximal zulässigen Anzahl Flugbewegungen und die Einschränkung der Betriebszeiten, insbesondere an Sonn- und Feiertagen. Auch das Bundesamt für Umwelt (BAFU) beantragte, es seien Einschränkungen des Flugbetriebs gestützt auf das Vorsorgeprinzip zu prüfen.
Daraufhin reichte die C.________ AG ein überarbeitetes Betriebsreglement ein. Die Überprüfung durch das BAZL ergab, dass die An- und Abflugverfahren für Helikopter aus Sicherheitsgründen modifiziert werden mussten; dies machte eine Neuberechnung der Fluglärmbelastung erforderlich. Das SIL-Objektblatt wurde entsprechend angepasst und am 2. September 2020 vom Bundesrat genehmigt.
Mit Verfügung vom 3. September 2020 erteilte das BAZL die nachgesuchte Betriebsbewilligung und die Plangenehmigung (Disp.-Ziff. I und III). Zudem genehmigte es das Betriebsreglement (Ausgabe 1. Dezember 2019) unter Auflagen (Disp.-Ziff. II) und legte die zulässigen Lärmimmissionen fest (Disp.-Ziff. V). Die Einsprachen wurden abgewiesen, soweit sie im überarbeiteten Betriebsreglement und den Auflagen nicht berücksichtigt worden waren.
C.
Gegen die Genehmigung des Betriebsreglements erhoben der Verkehrsclub der Schweiz (VCS), A.________ und B.________ am 5. Oktober 2020 gemeinsam Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie verlangten, das neue Betriebsreglement sei dahin anzupassen, dass Starts von Flächenflugzeugen, Schulflügen und Flügen zu touristischen oder sportlichen Zwecken mit Helikoptern an Sonn- sowie an Feiertagen erst ab 11.00 Uhr (statt ab 10.00 Uhr) zulässig seien. Zudem seien an Sonn- und Feiertagen keine Starts für Arbeitsflüge mit Helikoptern zuzulassen; eventualiter seien solche Flüge erst ab 10.00 Uhr und unter Beachtung einer eineinhalbstündigen Mittagsruhe zu erlauben.
Das Verfahren wurde zur Durchführung von Vergleichsverhandlungen sistiert und am 5. Februar 2021 wieder aufgenommen.
Am 5. August 2022 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde im Sinne der Erwägungen gut. Es änderte Ziff. II des Dispositivs der Verfügung des BAZL vom 3. September 2020 in dem Sinne ab, dass an Sonn- und Feiertagen Starts mit Flächenflugzeugen, für Schulflüge und für touristische Flüge mit Helikoptern erst ab 11.00 Uhr (statt 10.00 Uhr) zulässig sind (Ziff. 1.1). Für Arbeitsflüge von Helikoptern an Sonn- und Feiertagen wurden provisorisch Starts von 11.00 Uhr bis 12.00 Uhr und von 13.00 Uhr bis HRH* (abendliche Tag-/Nachtgrenze) und maximal bis 19.00 Uhr provisorisch bewilligt (Ziff. 1.3), mit folgender Massgabe:
"Die Genehmigung von Ziff. 1.3 des Anhangs II zum Betriebsreglement (Ausgabe 1.12.2019) wird in Bezug auf die Startzeiten an Sonn- und Feiertagen zeitlich bis zum Abschluss der Sachplanung in Bezug auf die betrieblichen Rahmenbedingungen für Starts von Helikoptern an Sonn- und Feiertagen für Arbeitsflüge befristet. Ergibt die Sachplanung, dass Starts von Helikoptern an Sonn- und Feiertagen für Arbeitsflüge nicht zulässig sind, fällt die befristete Genehmigung von Ziff. 1.3 des Anhangs II zum Betriebsreglement (Ausgabe 1.12.2019) in Bezug auf die Startzeiten an Sonn- und Feiertagen dahin. In diesem Fall ist Ziff. 1.5 des Anhangs II zum Betriebsreglement wie folgt zu ergänzen: 'SUN + HOL: Starts von Helikoptern (Homebase LSMF) für Arbeitsflüge sind nicht erlaubt.' "
D.
Gegen den bundesverwaltungsgerichtlichen Entscheid hat das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) am 13. September 2022 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Es beantragt, der angefochtene Entscheid sei betreffend die zeitliche Befristung der Genehmigung von Ziff. 1.3 des Anhangs II zum Betriebsreglement in Bezug auf die betrieblichen Rahmenbedingungen für Starts von Helikoptern an Sonn- und Feiertagen für Arbeitsflüge aufzuheben.
E.
Das BAZL schliesst auf Gutheissung der Beschwerde. Die C.________ AG schliesst sich der Argumentation des UVEK an, ohne einen förmlichen Antrag zu stellen. Das Bundesverwaltungsgericht verweist auf das angefochtene Urteil. Der Verkehrsclub der Schweiz (VCS), A.________ und B.________ haben sich nicht vernehmen lassen. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) erachtet es als stufengerecht, die Starts von Helikoptern an Sonn- und Feiertagen erst im Betriebsreglement des Flugplatzes zu regeln.
Es wurde keine Replik eingereicht.
Erwägungen
1.
Das angefochtene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts betrifft die Genehmigung des Betriebsreglements eines Flugplatzes nach Luftfahrtsrecht und damit eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit; dagegen steht die Beschwerde an das Bundesgericht grundsätzlich offen (Art. 82 lit. a und 86 Abs. 1 lit. a BGG). Das UVEK ist gemäss Art. 89 Abs. 2 BGG zur Beschwerde legitimiert.
Fraglich ist, ob es sich um einen End- oder einen Zwischenentscheid handelt, da Ziff. 1.3 des Anhangs II zum Betriebsreglement befristet und unter Vorbehalt einer noch durchzuführenden Sachplanung genehmigt wurde. Die Frage kann offenbleiben, weil die Beschwerde auch bei Annahme eines Zwischenentscheids gemäss Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG zulässig wäre: Die Gutheissung der Beschwerde würde einen Endentscheid herbeiführen, mit der Folge, dass ein bedeutender Aufwand an Zeit und Kosten für die Durchführung eines Sachplanverfahrens erspart werden könnte.
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Gemäss Art. 36c LFG muss die Flugplatzhalterin ein Betriebsreglement erlassen (Abs. 1). Darin sind die im SIL, in der Betriebsbewilligung bzw. -konzession sowie in der Plangenehmigung vorgegebenen Rahmenbedingungen konkret auszugestalten (Abs. 2). Das BAZL genehmigt das Betriebsreglement (Art. 36c Abs. 3 LFG) und legt die zulässigen Lärmimmissionen fest (Art. 37a der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV; SR 814.41]).
Die Vorgaben des LFG zum Betriebsreglement werden in der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) konkretisiert. Gemäss Art. 25 VIL ist das Betriebsreglement für einen Flugplatz zu genehmigen, wenn der Inhalt den Zielen und Vorgaben des SIL entspricht (lit. a), die Vorgaben der Betriebsbewilligung und der Plangenehmigung umgesetzt sind (lit. b), die luftfahrtspezifischen Anforderungen sowie die Anforderungen der Raumplanung und des Umwelt-, Natur- und Heimatschutzes erfüllt sind (lit. c), bei Flugfeldern der Hindernisbegrenzungsflächen-Kataster festgesetzt werden kann (lit. e) und die Voraussetzungen gemäss den
3.
Im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht war vor allem die Vereinbarkeit des neuen Betriebsreglements mit dem SIL streitig.
3.1. Im Objektblatt für den Flugplatz Mollis des SIL finden sich u.a. folgende Festsetzungen:
"Zweckbestimmung
Der Flugplatz Mollis ist ein privates Flugfeld mit Helikopterbasis. Er dient in erster Linie Geschäftsreiseflügen, Werk- und Arbeitsflügen der ansässigen Unternehmungen, Rettungsflügen, der fliegerischen Aus- und Weiterbildung sowie Sport- und Freizeitflügen mit Motor- und Segelflugzeugen.
(...)
Rahmenbedingungen zum Betrieb:
Der Betrieb wird im bisherigen Rahmen weitergeführt. Das Betriebsreglement wird im Umnutzungsverfahren überprüft und bei Bedarf angepasst.
Die Start- und Landestelle der Helikopter wird auf die Piste verlegt.
Zur Reduktion der Umweltbelastung trifft der Flugplatzhalter die betrieblich notwendigen Vorkehrungen im Sinne des Vorsorgeprinzips und wacht über die Einhaltung der Vorschriften.
Lärmbelastung
Das Gebiet mit Lärmbelastung begrenzt den Entwicklungsspielraum für den Flugbetrieb (vgl. Anlagekarte). Kanton und Gemeinden berücksichtigen es bei ihrer Richt- und Nutzungsplanung.
Im Umnutzungsverfahren sind die zulässigen Lärmimmissionen festzulegen und anschliessend im Lärmbelastungskataster (LBK) abzubilden."
3.2. In den Erläuterungen dazu (S. 4) wird ausgeführt, Ausgangspunkt für die Zweckbestimmung des Flugplatzes Mollis sei die bestehende Nutzung. Der Flugplatz solle auch als ziviles Flugfeld im bisherigen Rahmen weiterbetrieben werden. Im Betriebsreglement seien die An- und Abflugrouten der Flächenflugzeuge und Helikopter anzupassen; weiter seien keine wesentlichen Änderungen vorgesehen. Die Berechnung der Lärmbelastungskurve beruhe auf der Bewegungszahl (einschl. zeitliche Verteilung), der Zusammensetzung der Flotte und den Flugbewegungen, und basiere auf einem Potenzial von jährlich 18'000 Motorflugbewegungen (Lärmberechnung vom Februar 2020). In der Karte dargestellt sei die Lärmkurve zum Planungswert der Empfindlichkeitsstufe II gemäss LSV; sie stehe stellvertretend für die übrigen Lärmkurven (Planungswerte der ES III und IV). Das festgesetzte Gebiet mit Lärmbelastung begrenze den Entwicklungsspielraum für den Flugbetrieb, d.h. die "zulässigen Lärmimmissionen" gemäss Art. 37a LSV dürften dieses Gebiet nicht überschreiten. Die zulässigen Lärmimmissionen seien bei der Erschliessung und Überbauung von Bauzonen nach den Bestimmungen der LSV zu berücksichtigen und würden herangezogen, um die Einhaltung der Lärmbelastung zu überprüfen.
4.
Das Bundesverwaltungsgericht ging davon aus, das geltende Betriebsreglement setze den rechtlich verbindlichen Rahmen für den Betrieb des Flugplatzes und stelle daher den "bisherigen Rahmen" dar, auf den sich das Objektblatt beziehe. Das Betriebsreglement könne "bei Bedarf" und unter Vorbehalt einer Interessenabwägung gemäss Art. 11 Abs. 2 USG (SR 814.01) und Art. 25 Abs. 1 lit. c VIL angepasst werden. Vorbehalten seien jedoch Änderungen, für die eine übergeordnete Abstimmung der berührten Interessen auf Ebene der Sachplanung erforderlich sei; diese bedürften einer Grundlage im SIL.
4.1. Es gelangte zum Ergebnis, die im neuen Betriebsreglement vorgesehene Ausdehnung der Startzeiten für Flächenflugzeuge, Schulflüge und Helikopterflüge zu touristischen und sportlichen Zwecken an Sonn- und Feiertagen um eine Stunde falle nicht derart ins Gewicht, dass dafür eine Grundlage im SIL erforderlich wäre. Allerdings sei der Bedarf für diese Ausdehnung nicht ausgewiesen. Die Startzeiten in Ziff. 1.1 Anh. 2 seien daher, entsprechend dem geltenden Betriebsreglement, auf 11.00 Uhr anzupassen.
4.2. Während das bisherige Betriebsreglement generelle Betriebszeiten festgelegt habe (Tag- und Nachtgrenze, mit Einschränkungen für Sonn- und Feiertage), ohne nach Luftfahrzeugen zu unterscheiden, differenziere das neue Betriebsreglement u.a. zwischen Helikopterflügen zu touristischen und sportlichen Zwecken (Ziff. 1.1) und Arbeitszwecken (Ziff. 1.3). Es sei fraglich, ob insoweit von einer Fortführung des bisherigen Betriebsreglements gesprochen werden könne. Hinzu komme, dass der Helikopterbetrieb (insgesamt) erheblich erweitert werden solle, mit 5'150 prognostizierten Flugbewegungen (gegenüber 2'900 für das Jahr 2014). Insofern liege eine eigentliche Neuordnung bzw. erstmalige Abbildung des Helikopterbetriebs (für Arbeitsflüge) im neuen Betriebsreglement vor. Hierfür bestehe ein Abstimmungsbedürfnis auf Sachplanebene. Abzuwägen seien einerseits das wirtschaftliche Interesse der Flugplatzhalterin und der auf dem Flugplatz Mollis beheimateten Helikopterunternehmen an möglichst weitgehenden betrieblichen Möglichkeiten innerhalb der den Flugbetrieb einschränkenden Tag- und Nachtgrenzen und andererseits das berechtigte und - an Sonn- und Feiertagen erhöhte - Bedürfnis der Anwohnerinnen und Anwohner am Schutz vor Helikopterlärm. Der Konzeptteil SIL (Erläuterungen zu Festlegungen Ziff. 5 vor Kapitel 3.1) sehe vor, dass Arbeitsflüge Versorgungs- und Arbeitszwecken dienten und vor allem tagsüber an Werktagen stattfänden. Daraus könne entnommen werden, dass die Lärmimmissionen von Arbeitsflügen an Sonn- und Feiertagen nicht ohne Weiteres hinzunehmen seien; es bedürfe vielmehr einer Interessenabwägung. Dabei handle es sich um einen wichtigen Ermessensentscheid, der zudem eine erhebliche regionalpolitische Bedeutung aufweise. Der Entscheid sei daher von der Sachplanbehörde zu treffen und als Rahmenbedingung zum Betrieb als Festlegung in das Objektblatt aufzunehmen. Da eine solche Festlegung bislang fehle, wäre die streitbetroffene Regelung an sich aufzuheben. Nachdem jedoch das geltende Betriebsreglement Arbeitsflüge von Helikoptern an Sonn- und Feiertagen nicht explizit ausschliesse, rechtfertige es sich, die Regelung bis zum Abschluss der erforderlichen Sachplanung zu befristen und in zeitlicher Hinsicht entsprechend dem geltenden Betriebsreglement einzuschränken. Damit könnten Arbeitsflüge mit Helikoptern einstweilen im bisherigen (beschränkten) Rahmen weitergeführt werden. Ergebe die Sachplanung, dass Arbeitsflüge für Helikopter an Sonn- und Feiertagen nicht zulässig seien, falle die befristete Genehmigung dahin.
5.
Das UVEK ficht einzig die zeitliche Befristung der Genehmigung von Ziff. 1.3 Anh. 2 an. Es rügt, die Vorinstanz habe zu Unrecht eine Planungspflicht bejaht und dadurch die raumplanerische Stufenfolge sowie Art. 3a Abs. 2 VIL verletzt. In der Hierarchie der Raumplanungsinstrumente stünden die Sachpläne des Bundes auf gleicher Stufe wie die kantonalen Richtpläne. Sie würden in nachfolgenden (Plan-) Genehmigungsverfahren konkretisiert. Müssten schon für die Erarbeitung des SIL-Objektblatts detaillierte umweltrelevante Untersuchungen für künftige bauliche und betriebliche Vorhaben eines Flugplatzes durchgeführt werden, bliebe für die Interessenabwägung in den nachfolgenden Verfahren kein Raum mehr. Zudem sei eine detaillierte Interessenabwägung im SIL-Verfahren oft nicht möglich, einerseits weil die künftigen Änderungen von Bau und Betrieb noch nicht bekannt seien, andererseits weil auf Sachplanebene keine (formalisierte) Umweltverträglichkeitsprüfung stattfinde.
Das UVEK räumt ein, dass eine Interessenabwägung und Festlegung auf Sachplanebene erforderlich sein könne, wenn sich Interessen von nationaler Bedeutung gegenüberstehen (wie im Fall BGE 128 II 1) oder wenn aufgrund der bedeutenden Auswirkungen auf Raum und Umwelt ein Abstimmungsbedarf mit der kantonalen Richt- und Nutzungsplanung bestehe. Dies sei z.B. zu bejahen, wenn der Betrieb zu wesentlichen Überschreitungen der Lärm-Belastungswerte in einem dicht besiedelten Gebiet führe, wie etwa beim Landesflughafen Zürich (vgl. dazu BGE 137 II 58 E. 3 und 4). Vorliegend halte der Flugplatz Mollis jedoch alle Belastungsgrenzwerte für Lärm, einschliesslich der Planungswerte, ein. In dieser Konstellation genüge es, wenn das SIL-Objektblatt, wie geschehen, die Fortführung des Flugbetriebs "im bisherigen Rahmen" festlege und mit den umhüllenden Lärmbelastungskurven den Entwicklungsspielraum für den Flugbetrieb begrenze. Dagegen müsse sich das Objektblatt nicht im Detail zu den Betriebszeiten des Flugplatzes äussern, noch dazu für gewisse Verkehrssegmente (hier: Arbeitsflüge für Helikopter).
Das UVEK und das ARE befürchten eine unerwünschte Präjudizwirkung für sämtliche bestehenden und noch zu erstellenden SIL-Objektblätter, sollte der angefochtene Entscheid rechtskräftig werden. Daraus könnte der Schluss gezogen werden, dass auch untergeordnete Punkte nicht mehr im Betriebsreglement abgehandelt, sondern im SIL geregelt werden müssten. Dies würde für zahlreiche Flugplätze, bei denen Starts von Helikoptern für Arbeitsflüge bislang ohne sachplanerische Festlegungen zulässig gewesen seien, zu erheblichen Rechtsunsicherheiten führen.
6.
Der SIL ist ein Sachplan des Bundes im Sinne von Art. 13 RPG (SR 700) und Art. 14 ff. der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1). Sachpläne zeigen aus übergeordneter Sicht, wie der Bund von seinem spezialgesetzlich begründeten Planungsermessen Gebrauch machen will (Art. 14 RPV); ihre Festlegungen sind behördenverbindlich (Art. 22 RPV). Funktional können sie als aufgabenspezifische Richtpläne des Bundes bezeichnet werden (PIERRE TSCHANNEN, in: Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, 2019, N. 53 zu Art. 2 RPG N. 19 zu Art. 2 RPG; JEANNERAT/BÜHLMANN, in: Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, 2019, N. 1 zu Art. 13 RPG).
Der SIL legt die Ziele und Vorgaben für die Infrastruktur der Zivilluftfahrt der Schweiz behördenverbindlich fest (Art. 3a Abs. 1 VIL). Er bestimmt insbesondere den Zweck, das beanspruchte Areal, die Grundzüge der Nutzung, die Erschliessung sowie die Rahmenbedingungen zum Betrieb und stellt zudem die Auswirkungen auf Raum und Umwelt dar (Art. 3a Abs. 2 VIL). Er bildet die Grundlage für die Erteilung der Betriebsbewilligung oder -konzession, für die Genehmigung des Betriebsreglements und für die Bewilligung von Bauten und Anlagen im Plangenehmigungsverfahren (Art. 12 Abs. 1 lit. a,
Das Betriebsreglement konkretisiert die im Sachplan, der Betriebsbewilligung und der Plangenehmigung vorgegebenen Rahmenbedingungen (Art. 36c Abs. 1 LFG). Es regelt insbesondere auch die Betriebszeiten (Art. 23 lit. b VIL) sowie andere Verkehrs- und Betriebsvorschriften zur Emissionsbegrenzung nach Art. 12 Abs. 1 lit. c USG wie z.B. Bewegungskontingente und Emissionsplafonds (WALPEN, a.a.O., S. 179; TOBIAS JAAG/JULIA HÄNNI, in: Georg Müller [Hrsg.], Verkehrsrecht, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band IV, Basel 2008, Teil G, Luftverkehrsrecht - Teil I: Infrastruktur der Luftfahrt, Rz. 65).
In der Regel belässt der Sachplan einen erheblichen Beurteilungs- und Ermessensspielraum für die nachgeordneten Entscheide; wichtige Ermessensentscheid sind jedoch bereits von der Sachplanbehörde zu treffen und dürfen nicht in das Plangenehmigungsverfahren verschoben werden (ADRIAN WALPEN, Bau und Betrieb von zivilen Flughäfen, Diss. Freiburg 2005, S. 136). Gemäss Art. 37 Abs. 5 LFG setzt die Plangenehmigung für Vorhaben, die sich erheblich auf Raum und Umwelt auswirken, grundsätzlich einen Sachplan voraus. Dies entspricht der Regelung in anderen Bundesgesetzen (z.B. Art. 18 Abs. 5 Eisenbahngesetz vom 20. Dezember 1957 [EBG; SR 742.101]; Art. 15e des Bundesgesetzes vom 24. Juni 1902 betreffend die elektrischen Schwach- und Starkstromanlagen [Elektrizitätsgesetz, EleG; SR 734.0] i.V.m. Art. 1a der Verordnung vom 2. Februar 2000 über das Plangenehmigungsverfahren für elektrische Anlagen [VPeA; SR 734.25]; vgl. auch Art. 8 Abs. 2 RPG zur Richtplanpflicht). Die Sachplanbehörde verfügt über die erforderliche Distanz und ist befähigt, auf übergeordneter Stufe in einer Gesamtschau die betroffenen Interessen abzuwägen, ohne die Gefahr der Verengung des Blickwinkels auf bestimmte fachspezifische Interessen (BGE 128 II 1 E. 3d S. 11). Durch das Erfordernis der Sachplanung (die auf einem umfassenden Koordinationsprozess beruht) wird zugleich sichergestellt, dass die nach Raumplanungsrecht gebotene Abstimmung mit der Richt- und Raumplanung der betroffenen Kantone erfolgt (BGE 137 II 58 E. 3.3). Eine Sachplangrundlage kann u.U. auch bei erheblichen politischen Auswirkungen eines Vorhabens oder der dadurch bewirkten Präjudizierung späterer Vorhaben geboten sein (JEANNERAT/BÜHLMANN, a.a.O., N. 63 f. zu Art. 13 RPG).
7.
Vorliegend ergibt sich aus dem SIL-Objektblatt für den Flugplatz Mollis (oben E. 3), dass dieser wie bisher als zivile Helikopterbasis, und zwar insbesondere auch für Arbeitsflüge, genutzt werden soll. Vorgesehen ist grundsätzlich, den Betrieb im bisherigen Rahmen fortzuführen; allerdings soll das Betriebsreglement im Umnutzungsverfahren überprüft und bei Bedarf angepasst werden. Der Flugplatzhalter wird insbesondere verpflichtet, die betrieblich notwendigen Vorkehrungen im Sinne des Vorsorgeprinzips zur Reduktion der Umweltbelastung zu treffen. Der Entwicklungsspielraum für den Flugbetrieb wird durch die Festlegung des Gebiets mit Lärmbelastung beschränkt; dieses darf durch Änderungen von Bau und Betrieb des Flugplatzes nicht ausgedehnt werden.
Es ist unstreitig, dass der Flugplatz Mollis im Prognosezustand (d.h. unter Zugrundelegung von max. 18'000 Flugbewegungen, davon 5'150 mit Helikoptern), überall die Immissionsgrenzwerte gemäss Anh. 5 LSV für die ES II und III unterschreitet und (mit Ausnahme eines landwirtschaftlichen Gebäudes) sogar die Planungswerte hält (vgl. Bächtold & Moor, Stellungnahme zur Replik des BAFU vom 25. Februar 2020). Würden Arbeitsflüge an Sonn- und Feiertagen vorsorglich weiter beschränkt oder verboten, würde dies die Lärmimmissionen des Flugplatzes an Tagen mit erhöhtem Ruhebedürfnis vermindern. Die Auswirkungen auf Raum und Umwelt wären auch nicht so erheblich, dass eine Regelung auf Sachplanebene erforderlich wäre; insbesondere entstünde kein neuer Abstimmungsbedarf mit der kantonalen Richt- und Nutzungsplanung.
Da Arbeitsflüge grundsätzlich an Werktagen durchgeführt werden, halten sich auch die regionalpolitischen und wirtschaftlichen Auswirkungen in Grenzen. Die Tragweite der streitigen Massnahmen ist nicht vergleichbar mit derjenigen eines absoluten Flugverbots an Sonn- und Feiertagen. Eine Gesamtschau im Sachplanverfahren erscheint daher auch nicht geboten, um eine Verfälschung der Konkurrenz mit anderen Flugfeldern zu vermeiden (anders als im Fall BGE 128 II 302 E. 7 S. 302 f. betreffend Heliport Gsteigwiler).
Nach dem Gesagten bedarf es keiner ausdrücklichen Regelung auf Sachplanebene für die Starts von Helikoptern für Arbeitsflüge an Sonn- und Feiertagen. Vielmehr genügen die im SIL-Objektblatt enthaltenen Festlegungen zu den Rahmenbedingungen des Betriebs. Diese sind im Betriebsreglement zu konkretisieren.
8.
Es war somit im Genehmigungsverfahren für das neue Betriebsreglement zu prüfen, ob für Arbeitsflüge von Helikoptern an Sonn- und Feiertagen das bisherige Betriebsreglement fortzuführen war, oder ob Bedarf für eine Änderung bestand, sei es durch Ausdehnung der Startzeiten, sei es durch weitergehende Betriebsbeschränkungen, gestützt auf das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip (Art. 11 Abs. 2 USG).
Das BAZL genehmigte Starts für Arbeitsflüge mit Helikoptern an Sonn- und Feiertagen von 10.00 Uhr bis HRH* (max. 19.00 Uhr) mit einer einstündigen Mittagspause und verneinte die Notwendigkeit einer weitergehenden vorsorglichen Beschränkung; dagegen richtete sich die Beschwerde der Einsprechenden vor Bundesverwaltungsgericht. Dieses nahm indessen keine eigene Prüfung vor, weil es - zu Unrecht - annahm, die dafür erforderliche Interessenabwägung obliege der Sachplanbehörde. Es beschränkte sich daher auf eine provisorische Regelung, in Anlehnung an das bisherige Betriebsreglement. In dieser Situation erscheint es geboten, die Sache an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen. Dieses wird prüfen müssen, ob Ziff. 1.3 Anh. II des neuen Betriebsreglements den Vorgaben des SIL und dem umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip genügt oder allenfalls abgeändert werden muss. Dem Antrag des UVEK, lediglich die zeitliche Befristung der Genehmigung von Ziff. 1.3 Anh. II des Betriebsreglements aufzuheben, d.h. diese Regelung definitiv zu genehmigen, kann insoweit nicht gefolgt werden.
9.
Das UVEK obsiegt im Wesentlichen, geht es ihm doch vor allem um die Klarstellung, dass für die umstrittene Regelung keine Sachplanpflicht besteht. Soweit es unterliegt, können ihm keine Kosten auferlegt werden (Art. 64 Abs. 4 BGG). Wie das Bundesverwaltungsgericht in der Sache neu entscheiden wird, lässt sich noch nicht absehen. Insofern ist zurzeit noch nicht feststellbar, zu wessen Gunsten sich die Teilaufhebung des angefochtenen Entscheids und die Rückweisung auswirken wird. Die Einsprechenden haben sich am bundesgerichtlichen Verfahren nicht beteiligt und die C.________ AG hat keinen Antrag gestellt. In dieser speziellen Situation rechtfertigt es sich, keine Kosten für das bundesgerichtliche Verfahren zu erheben.
Das UVEK und die vor Bundesgericht nicht anwaltlich vertretene C.________ AG haben keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 BGG).
Das Bundesverwaltungsgericht wird die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens neu verlegen müssen.
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 5. August 2022 aufgehoben, soweit er Ziff. 1.3 des Anhangs II zum Betriebsreglement des Flugplatzes Mollis (Ausgabe 1.12.2019) betrifft. Die Sache wird zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben und keine Parteientschädigungen zugesprochen.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, dem Bundesamt für Raumentwicklung ARE und dem Bundesamt für Umwelt BAFU schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 19. September 2023
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Die Gerichtsschreiberin: Gerber