Raumplanung und öffentliches Baurecht

 

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

 

 

 

1C_397/2024  

 

 

Urteil vom 29. Juni 2026  

 

I. öffentlich-rechtliche Abteilung  

 

Besetzung 

Bundesrichter Haag, Präsident, 

Bundesrichter Kneubühler, 

nebenamtlicher Bundesrichter Mecca, 

Gerichtsschreiber Dold. 

 

Verfahrensbeteiligte 

Politische Gemeinde Uitikon, vertreten durch den Gemeinderat, Zürcherstrasse 59, 8142 Uitikon Waldegg, 

Beschwerdeführerin, 

vertreten durch Rechtsanwältin Susanne Bereuter, 

 

gegen  

 

Baudirektion des Kantons Zürich, 

Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich. 

 

Gegenstand 

Baubewilligung, 

 

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 16. Mai 2024 (VB.2023.00322). 

 

 

 

A.  

 

A.a. Die Gemeinde Uitikon verfügt auf der ihr gehörenden Parzelle Kat.-Nr. 1453 "Sürenloh" in der Erholungszone (Eh) über eine Sportanlage. Ihr Baugesuch für den Neubau eines zusätzlichen Fussballfelds in Form eines Kunstrasenplatzes mit Garderobengebäude auf dem Areal dieser Anlage wurde am 23. Oktober 2015 veröffentlicht. Die Gemeindeverwaltung leitete das Baugesuch zudem der kantonalen Baudirektion weiter. Diese (bzw. das ihr zugehörige kantonale Amt für Landschaft und Natur [ALN/ZH]) teilte der Gemeinde am 30. November 2015 schriftlich mit, die eingereichten Unterlagen reichten für eine Beurteilung der Bodeneingriffe beim Bauprojekt nicht aus, und verlangte eine Aktenergänzung. Dessen ungeachtet erteilte der Gemeinderat am 14. Dezember 2015 die Baubewilligung. Der neue Kunstrasenplatz wurde in der Folge erstellt.  

Am 8. Juli 2016 hakte die Baudirektion nach. Mit Eingabe vom 8. September 2016 antwortete die Gemeinde, sie sei der Ansicht, ihr Projekt bedürfe keiner kantonalen Bewilligung. Die Baudirektion verlangte von der Gemeinde erneut zusätzliche Unterlagen zur Beurteilung der bereits erfolgten Bodeneingriffe, zunächst mit Schreiben vom 10. Dezember 2018, später mit Verfügung vom 6. Februar 2019. Dagegen erhob die Gemeinde Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und verlangte nebst der Aufhebung der erwähnten Verfügung die Feststellung, dass sie im Zusammenhang mit dem Bau des Kunstrasenplatzes keine Kompensation für Fruchtfolgeflächen zu leisten habe. Mit Entscheid vom 30. August 2019 wies das Baurekursgericht den Rekurs ab, soweit es darauf eintrat. 

In der Folge gelangte die Gemeinde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. In ihrer Beschwerde machte sie unter anderem geltend, es handle sich ihrer Ansicht nach nicht um einen Fall von Bauen ausserhalb der Bauzone. Sie wies unter anderem auf die Bestimmungen von Art. 25 Abs. 2 RPG (SR 700) betreffend kantonale Zuständigkeiten und Art. 92 BGG betreffend die Anfechtbarkeit von Vor- und Zwischenentscheiden über die Zuständigkeit hin. Mit Urteil vom 13. Mai 2020 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde im Sinne der Erwägungen ab, und hob den Entscheid des Baurekursgerichts auf, soweit dieses auf den Rekurs eingetreten war. In den Erwägungen hielt es fest, das Baurekursgericht hätte auf den Rekurs gar nicht eintreten dürfen. Die Verfügung vom 6. Februar 2019 sei als Zwischenentscheid zu qualifizieren. Dessen Anfechtbarkeit richte sich laut § 41 Abs. 1 i.V.m. § 19a Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) sinngemäss nach Art. 91-93 BGG. Die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 lit. a und b BGG seien jedoch nicht erfüllt. Eine sofortige Erledigung des Verfahrens im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG erschiene u.a. dann möglich, wenn die Beschwerdegegnerin gar nicht zuständig wäre, in der Sache tätig zu werden, was aber nicht zutreffe. Es sei nicht offensichtlich, dass die Freihaltezone der Bauzone zuzurechnen sei, weshalb die Baudirektion durchaus zuständig erscheine, die in Frage stehenden Unterlagen einzuholen. Auch drohe der Gemeinde kein nicht wieder gutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG. Die Gemeinde erhob gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts keine Beschwerde an das Bundesgericht. 

 

A.b. Nachdem die verlangten Unterlagen eingegangen waren, erteilte die Baudirektion der Gemeinde mit Gesamtverfügung vom 19. September 2022 unter Nebenbestimmungen die nachträgliche Bewilligung hinsichtlich Bodenrekultivierungen für den Kunstrasenplatz. Die Nebenbestimmungen betreffen die Pflicht zur Kompensation von Fruchtfolgeflächen. Die Gemeinde erhob gegen diese Verfügung Rekurs und verlangte ihre vollständige Aufhebung. Das Baurekursgericht hiess das Rechtsmittel mit Entscheid vom 5. Mai 2023 teilweise gut. Es hob die angefochtene Verfügung auf, weil es gemäss Ziff. 1.8 des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung des Kantons Zürich vom 3. Dezember 1997 (BVV; LS 700.6) einer ergänzenden Beurteilung durch das kantonale Amt für Raumentwicklung (ARE/ZH) bedürfe. Es wies die Sache zwecks Durchführung des koordinierten Verfahrens an die kommunale Baubehörde zurück.  

Eine von der Gemeinde dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 16. Mai 2024 ab, soweit es darauf eintrat. Im Rahmen der Prüfung der Sachurteilsvoraussetzungen erwog es, der angefochtene Rückweisungsentscheid des Baurekursgerichts stelle einen Zwischenentscheid dar, der im Wesentlichen die Zuständigkeit betreffe. In diesem Umfang sei er gemäss § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 92 Abs. 1 BGG direkt anfechtbar. Der Gemeinde gereiche es nicht zum Nachteil, dass sie das verwaltungsgerichtliche Urteil vom 13. Mai 2020, in dem lediglich eine Anfechtbarkeit unter dem Blickwinkel von Art. 93 BGG geprüft worden sei, nicht an das Bundesgericht weitergezogen habe. Ausserdem habe das Baurekursgericht eine ergänzende Beurteilung durch das ARE/ZH im Rahmen der nochmals einzuholenden kantonalen Gesamtverfügung vorbehalten und eine ordnungsgemässe Eröffnung durch die kommunale Leitbehörde an alle Verfahrensbeteiligten verlangt. In dieser Hinsicht gehe der angefochtene Rekursentscheid über die Kernfrage der Zuständigkeit der Baudirektion hinaus und hänge die Anfechtbarkeit von Art. 93 Abs. 1 BGG ab. Die Voraussetzungen dieser Bestimmungen seien hier jedoch nicht erfüllt, weshalb insoweit auf die Beschwerde nicht einzutreten sei. Soweit das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde eintrat, pflichtete es dem Baurekursgericht bei, dass hier die Zuständigkeit des ALN/ZH und des ARE/ZH gegeben sei. 

 

B.  

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 1. Juli 2024 beantragt die Gemeinde Uitikon, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 16. Mai 2024 und die Gesamtverfügung des Beschwerdeführers (recte: der Baudirektion) vom 19. September 2022 seien aufzuheben. 

Das Verwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die Baudirektion beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das ebenfalls zur Vernehmlassung eingeladene Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) hat sich zur Qualifizierung der streitbetroffenen Erholungszone und zur Frage der Fruchtfolgeflächen (FFF) geäussert, ohne einen förmlichen Antrag zu stellen. Die Baudirektion hat ein weiteres Mal Stellung genommen. 

 

 

 

1.  

 

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Das Verwaltungsgericht bestätigte den Rückweisungsentscheid des Baurekursgerichts, weshalb das Verfahren noch nicht abgeschlossen ist. Zu prüfen sind deshalb die Voraussetzungen von Art. 92 und 93 BGG. Die Beschwerdeführerin ist gleich wie das Verwaltungsgericht der Auffassung, es liege ein Zwischenentscheid über die Zuständigkeit im Sinne von Art. 92 BGG vor. Zudem geht sie, anders als das Verwaltungsgericht, davon aus, dass auch die Voraussetzungen von Art. 93 BGG erfüllt seien.  

 

1.2. Gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsfragen ist die Beschwerde zulässig (Art. 92 Abs. 1 BGG). Diese Entscheide können später nicht mehr angefochten werden (Art. 92 Abs. 2 BGG). Es entspricht dem Willen des Gesetzgebers, dass solche Fragen unabhängig von einem nicht wieder gutzumachenden Nachteil sofort zu behandeln sind (Urteil 6B_215/2022 vom 25. August 2022 E. 1.4.2). Die Bestimmung dient nicht nur der Prozessökonomie, sondern konkretisiert auch den Grundsatz von Treu und Glauben im Prozessrecht, wonach formelle Mängel so früh wie möglich geltend zu machen sind (BGE 151 II 657 E. 2.6; 144 III 475 E. 1.1.2; Urteil 1C_358/2020 vom 9. Juli 2021 E. 2.2; je mit Hinweisen).  

Es ist nicht nötig, dass sich ein Entscheid, sei es im Dispositiv oder in den Erwägungen, ausdrücklich zur Zuständigkeit äussert; es genügt, dass sich daraus ableiten lässt, die Behörde habe über ihre Zuständigkeit entschieden (Urteil 1C_358/2020 vom 9. Juli 2021 E. 2.2 mit Hinweisen). Immerhin ist jedoch erforderlich, dass endgültig und für die Instanz verbindlich über die Zuständigkeitsfrage entschieden wurde (was etwa bei einem nicht selbständigen Massnahmeverfahren nicht zutrifft, vgl. BGE 144 III 475 E. 1.1.2 mit Hinweisen). 

Wie aus den in den Akten befindlichen Entscheiden des Baurekursgerichts und des Verwaltungsgerichts hervorgeht, bestritt die Beschwerdeführerin die Zuständigkeit der Baudirektion, nachdem sie von dieser zur Einreichung von Unterlagen betreffend die bereits erfolgten Bodeneingriffe aufgefordert worden war. Die Haltung der Gemeinde war der Anlass, aus dem die Baudirektion ihre Aufforderung später in Form einer Verfügung erliess. Damit bejahte sie unmissverständlich ihre Zuständigkeit. Die Zuständigkeitsfrage wurde daraufhin vom Baurekursgericht im Entscheid vom 30. August 2019 eingehend behandelt und im Ergebnis bejaht (a.a.O., E. 3.3.2 i.f.). In ihrer darauffolgenden Beschwerde an das Verwaltungsgericht thematisierte die Beschwerdeführerin die Zuständigkeitsfrage ein weiteres Mal und wies unter anderem auf Art. 92 BGG hin. Dass das Verwaltungsgericht darauf nicht einging, ändert nichts daran, dass sein Urteil unter dem Gesichtspunkt von Art. 92 BGG an das Bundesgericht hätte weitergezogen werden können. Ebenso wenig ist ausschlaggebend, dass die Zuständigkeit mit materiellrechtlichen Streitpunkten (nämlich ob es um Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone geht bzw. ob die Bauten und Anlagen zonenkonform sind) zusammenhängt (vgl. zur Publ. vorgesehenes Urteil 2C_416/2024 vom 29. Juli 2025 E. 5.6, wo sich die Fragen nach der Zuständigkeit und nach dem Haftungssubjekt überlagerten). Der damalige Verzicht der Beschwerdeführerin auf die Erhebung einer Beschwerde an das Bundesgericht ist nach Art. 92 Abs. 2 BGG definitiv, weshalb unter diesem Titel auf die Beschwerde nicht eingetreten werden kann. 

Hinzu kommt, dass Art. 92 BGG gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht auf Zwischenentscheide anwendbar ist, mit denen die Vorinstanz des Bundesgerichts (wenn auch nicht abschliessend) in der Sache entscheidet (Urteil 2C_17/2024 vom 11. April 2025 E. 1.6 mit Hinweisen). Der Grund für diese Praxis liegt darin, dass im Zeitpunkt des Zwischen- oder Vorentscheids in der Sache das Verfahren schon so weit fortgeschritten ist, dass die Prozessökonomie keine sofortige Beantwortung der Zuständigkeitsfrage durch das Bundesgericht mehr gebietet. Da sich das Verwaltungsgericht im zweiten Verfahrensgang in seinem Rückweisungsentscheid in der Sache geäussert hat, wäre die Beschwerde nach Art. 92 BGG somit selbst dann unzulässig, wenn man davon ausginge, die Beschwerdeführerin habe die Beschwerdemöglichkeit nicht im Sinne von Abs. 2 dieser Bestimmung verwirkt. 

 

1.3. Gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG sind andere (als in Art. 92 BGG geregelte) Vor- und Zwischenentscheide nur anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG sind praxisgemäss restriktiv zu handhaben und es obliegt der beschwerdeführenden Partei darzutun, dass sie erfüllt sind, sofern dies nicht offensichtlich ist (BGE 150 II 566 E. 2.2 mit Hinweisen).  

Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, sie verlöre bei Rechtskraft des Entscheids des Verwaltungsgerichts ihre Zuständigkeit zur Beurteilung von Bauvorhaben in ihrer Erholungszone Sürenloh definitiv an den Kanton und würde damit in einem der wichtigsten Bereiche der Gemeindeautonomie beschnitten. Dies ist unzutreffend: Ist die Beschwerde nach Art. 93 Abs. 1 und 2 BGG nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Vor- und Zwischenentscheide gemäss Abs. 3 durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken. Von einem definitiven Kompetenzverlust kann somit nicht die Rede sein (vgl. in diesem Zusammenhang auch Urteil 6B_215/2022 vom 25. August 2022 1.3.2 mit Hinweisen). 

Weiter behauptet die Beschwerdeführerin, dass durch einen sofortigen Entscheid des Bundesgerichts ein "aufwendiges Hauptverfahren" um die Frage der Kompensation von Fruchtfolgefläche vermieden werden könne. Allerdings bezieht sich Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG auf das Beweisverfahren und nicht auf die Zeit, die das Durchlaufen des kantonalen Instanzenzugs in Anspruch nehmen könnte (Urteil 1C_428/2025 vom 1. April 2026 E. 1.3). Es ist nicht offensichtlich, dass die vom Verwaltungsgericht verlangte Beurteilung der Sache durch das ARE/ZH (in Ergänzung zu derjenigen durch das ALN/ZH) einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Unter diesen Umständen hätte die Beschwerdeführerin darlegen müssen, weshalb sie von einem solchen Aufwand ausgeht. Mit ihrer blossen Behauptung, diese Voraussetzung sei erfüllt, kommt sie ihrer Substanziierungsobliegenheit nicht nach. 

 

2.  

Auf die Beschwerde ist aus diesen Gründen nicht einzutreten. 

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben und ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 66 Abs. 4 und Art. 68 Abs. 1-3 BGG).  

 

 

 

1.  

Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 

 

2.  

Es werden keine Gerichtskosten erhoben. 

 

3.  

Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 

 

4.  

Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Baudirektion des Kantons Zürich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt. 

 

 

Lausanne, 29. Juni 2026 

 

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung 

des Schweizerischen Bundesgerichts 

 

Der Präsident: Haag 

 

Der Gerichtsschreiber: Dold