Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_213/2025
Urteil vom 4. Juni 2026
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Müller, Merz,
Gerichtsschreiber Vonlanthen.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
Beschwerdeführende,
gegen
Swisscom (Schweiz) AG,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Rita Kalisch,
c/o Swisscom (Schweiz) AG, Konzernrechtsdienst,
Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern,
Gemeinderat Unteriberg,
Waagtalstrasse 27, 8842 Unteriberg,
vertreten durch Rechtsanwalt Richard Kälin,
Amt für Raumentwicklung des Kantons Schwyz,
Bahnhofstrasse 14, 6430 Schwyz,
Regierungsrat des Kantons Schwyz,
Bahnhofstrasse 9, 6430 Schwyz.
Gegenstand
Planungs- und Baurecht (Baubewilligung Mobilfunkanlage),
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz,
Kammer III, vom 28. März 2025 (III 2024 154).
Sachverhalt
A.
Die Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend: Swisscom) stellte am 14. Februar 2023 bei der Gemeinde Unteriberg ein Baugesuch für den Neubau einer Mobilfunkanlage mit Mast und sechs neuen Antennen auf dem Garagengebäude Nr. 927 an der U.________strasse in Unteriberg. Gemäss Standortdatenblatt vom 8. August 2022 sind je zwei Antennen auf den Frequenzbändern 700-900 MHz, 1'400-2'600 MHz sowie 3'600 MHz geplant. Bei Letzteren handelt es sich um adaptive Antennen, welche jedoch ohne Anwendung eines Korrekturfaktors K AA gemäss Ziff. 63 Anhang 1 der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) betrieben werden sollen.
B.
Gegen das Bauvorhaben erhoben unter anderem A.________, B.________ sowie C.________ Einsprache.
Das Amt für Raumentwicklung des Kantons Schwyz erteilte für das Bauvorhaben am 10. November 2023 die kantonale Bewilligung und wies die Einsprachen aus kantonaler Sicht ab, soweit es darauf eintrat. Mit Beschluss vom 16. Januar 2024 trat die Gemeinde Unteriberg auf die Einsprache von A.________ mangels Legitimation nicht ein, wies die Einsprachen von B.________ und C.________ ab und erteilte die kommunale Baubewilligung unter Auflagen.
Die gegen den Gemeinderatsbeschluss erhobenen Beschwerden von A.________ einerseits sowie von B.________, C.________ und weiteren Personen andererseits hiess der Regierungsrat des Kantons Schwyz am 3. September 2024 hinsichtlich des Erstgenannten insoweit teilweise gut, als die Gemeinde Unteriberg zu Unrecht auf seine Einsprache nicht eingetreten sei. Im Übrigen wurden die Beschwerden abgewiesen.
Gegen den Beschluss des Regierungsrats gelangten A.________, B.________ und C.________ mit gemeinsamer Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, welches das Rechtsmittel mit Entscheid vom 28. März 2025 abwies.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 28. April 2025 erheben A.________, B.________ und C.________ Beschwerde beim Bundesgericht und beantragen, den angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 28. März 2025 aufzuheben und die Baubewilligung für die streitgegenständlichen Antennen nicht zu erteilen. Eventualiter sei das Verfahren an die Vorinstanz zur Neubeurteilung und Verbesserung der Baugesuchsunterlagen und Prüfberichte zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht beantragen sie, es sei bei der Antennenherstellerfirma eine Beglaubigung einzuholen, welche bestätige, dass die betreffenden Antennen mit den genannten Sendeleistungen adaptiv funktionieren würden. Weiter seien ihm die für die Hochrechnung erforderlichen Original-Antennendiagramme auszuhändigen.
Die Swisscom und das Amt für Raumentwicklung schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht verzichten auf eine Stellungnahme. Das zur Vernehmlassung eingeladene Bundesamt für Umwelt (BAFU) erachtet den angefochtenen Entscheid als konform mit der Umweltgesetzgebung des Bundes. A.________, B.________ und C.________ halten in einer Replik an ihren Anträgen fest. Überdies beantragen sie, das Verfahren bis zum Entscheid im bundesgerichtlichen Verfahren 1C_411/2025 zu sistieren.
Erwägungen
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid im Bereich des Bau- und Umweltschutzrechts. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a,
2.
2.1. Gemäss Art. 42 Abs. 1 BGG haben Rechtsschriften unter anderem die Begehren und deren Begründung zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt (Art. 42 Abs. 2 BGG). Die Beschwerde muss sich wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzen (vgl. BGE 146 IV 297 E. 1.2; 143 II 283 E. 1.2.2; 138 I 171 E. 1.4; je mit Hinweisen). Die Verletzung von Grundrechten prüft das Bundesgericht nicht frei, sondern nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet wird (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 150 II 346 E. 1.5.3; 147 II 44 E. 1.2; je mit Hinweisen). Gleiches gilt für die Frage, ob die Vorinstanz den Sachverhalt offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich (BGE 148 IV E. 2.3.5), festgestellt hat (Art. 97 Abs. 1 BGG). Mit ungenügend begründeten Rügen und allgemein gehaltener, rein appellatorischer Kritik am angefochtenen Entscheid setzt sich das Bundesgericht nicht auseinander (vgl. BGE 148 I 104 E. 1.5; 145 I 26 E. 1.3; je mit Hinweisen). Ist ein Begehren nicht hinreichend begründet, so ist darauf nicht einzutreten (BGE 143 II 283 E. 1.2.2).
Vorliegend beantragen die Beschwerdeführenden in der Hauptsache die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Ihre Ausführungen erschöpfen sich dabei grossmehrheitlich in allgemeiner bzw. grundsätzlicher Kritik an der Bewilligungs- und Vollzugspraxis im Zusammenhang mit dem Mobilfunkstandard 5G. Wo sie konkret auf Erwägungen Bezug nimmt, handelt es sich grösstenteils um solche aus anderen Entscheiden des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern oder von kantonalen Verwaltungsbehörden, sodass der Eindruck entsteht, die Begründung sei aus Inhalten diverser früherer Eingaben zusammengetragen worden. Im Weiteren deckt sich die Beschwerde weitgehend mit anderen Beschwerden, welche in früheren Verfahren beim Bundesgericht eingereicht wurden und die unterdessen behandelt, jedoch allesamt abgewiesen wurden (siehe Urteile 1C_411/2025 vom 21. Mai 2026, 1C_187/2024 vom 1. Juli 2025 und 1C_190/2024 vom 13. Mai 2025). Insofern erübrigt sich auch eine Auseinandersetzung mit dem von den Beschwerdeführenden in der Replik gestellten Gesuch um Sistierung des Verfahrens, das mit dem in der Zwischenzeit ergangenen Urteil 1C_411/2025 vom 21. Mai 2026 gegenstandslos geworden ist.
Immerhin ist in der Beschwerde zumindest ansatzweise auch eine Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Entscheid zu erkennen. Soweit allerdings hinsichtlich der erhobenen Rügen eine gefestigte bundesgerichtliche Rechtsprechung besteht, welche die Beschwerdeführenden als falsch erachten und sie sinngemäss eine Praxisänderung fordern, stellt sich weiter die Frage, inwiefern sie sich hinreichend mit dieser Rechtsprechung auseinandersetzen. Ob die Beschwerde den obigen Begründungsanforderungen genügt, kann letztlich offenbleiben, weil sie in der Sache ohnehin abzuweisen ist.
3.
Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren war die geplante Installation zweier adaptiver Antennen umstritten. Die Vorinstanz hält fest, das strittige Bauprojekt umfasse den Betrieb adaptiver Antennen unter Anwendung eines Korrekturfaktors nicht. Sie hat das Vorhaben daher ausschliesslich nach der sogenannten Worst-Case-Betrachtung beurteilt und wie ihre Unterinstanzen für bewilligungsfähig befunden.
4.
Wie bereits in den oben zitierten früheren bundesgerichtlichen Verfahren (zit. Urteile 1C_411/2025, 1C_187/2024 und 1C_190/2024) machen die Beschwerdeführenden im Wesentlichen geltend, die strittigen Antennen könnten mit den im Standortdatenblatt deklarierten Leistungen (max. 300 Watt) überhaupt nicht adaptiv senden. Damit der adaptive Betrieb technisch möglich sei, seien die Mobilfunkbetreiberinnen nämlich darauf angewiesen, ihre Antennen mit höheren Sendeleistungen im Sinne des Korrekturfaktors zu betreiben. Die Beschwerdeführenden machen diesbezüglich eine offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellung geltend. Da die Vorinstanz ihre Beweisanträge abgewiesen habe, sei ihnen zudem das rechtliche Gehör verweigert worden. Werde der Korrekturfaktor in Anspruch genommen, wovon hier auszugehen sei, könne es zeitlich und örtlich zu höheren Feldstärken kommen und würden die Anlagegrenzwerte überschritten. Die Anwendung des Korrekturfaktors sei bundesrechtswidrig.
4.1. Es ist Sache der Mobilfunkbetreiberinnen zu beurteilen, welche Sendeleistungen funktechnisch sinnvoll sind. Für den rechnerischen Nachweis der Einhaltung der Anlagegrenzwerte ist nicht die technisch mögliche maximale Sendeleistung einer Antenne, sondern die im Standortdatenblatt beantragte Sendeleistung massgebend (vgl. zit. Urteile 1C_411/2025 E. 4.1; 1C_187/2024 E. 4.1; 1C_190/2024 E. 4.1; je mit Hinweisen). In jedem Fall darf die Anlage nur aufgrund des bewilligten Standortdatenblatts betrieben werden und der bewilligungskonforme Betrieb wird durch die Vollzugsbehörden überwacht (Urteil 1C_403/2024 vom 6. Oktober 2025 E. 3.1 mit Hinweisen). Der Vorinstanz ist somit entgegen den Beschwerdeführenden keine offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellung und auch keine Gehörsverletzung vorzuwerfen, wenn sie die diesbezüglichen Beweisanträge abwies. Folglich ist dem Verfahrensantrag der Beschwerdeführenden auf Einholung einer "Beglaubigung" bzw. technischen Bestätigung des Antennenherstellers auch im bundesgerichtlichen Verfahren kein Erfolg beschieden.
4.2. Auf die Rügen der Beschwerdeführenden im Zusammenhang mit dem auf die strittigen Antennen nicht angewendeten Korrekturfaktor ist nicht weiter einzugehen, da sie ausserhalb des Streitgegenstands liegen (vorne E. 3; vgl. auch zit. Urteile 1C_411/2025 E. 4.2; 1C_187/2024 E. 4.2; 1C_190/2024 E. 4.2; je mit Hinweisen).
Der guten Ordnung halber werden die Beschwerdeführenden nochmals darauf hingewiesen, dass die Beschwerdegegnerin gemäss BGE 150 II 379 (E. 4) ein ordentliches Baugesuch stellen müsste, wenn sie auf die fragliche Mobilfunkanlage (bzw. deren adaptiven Antennen) einen Korrekturfaktor anwenden wollte. Bis zu diesem höchstrichterlichen Entscheid war nicht abschliessend geklärt, ob die blosse Aufschaltung des Korrekturfaktors auf adaptive Antennen einer Baubewilligung bedarf, wobei sich die dort festgestellte Rechtswidrigkeit auf den Aspekt der Baubewilligungspflicht beschränkte. Daraus kann keinesfalls geschlossen werden, dass die Anwendung des Korrekturfaktors auf adaptive Antennen als solches in Widerspruch zu den Immissions- und Anlagegrenzwerten steht. Dementsprechend hat es das Bundesgericht zwischenzeitlich als mit dem umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip vereinbar beurteilt, bei adaptiven Mobilfunkantennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung auf die maximale Sendeleistung einen Korrekturfaktor anzuwenden, wobei die korrigierte, für die Berechnung des Anlagegrenzwertes massgebliche Sendeleistung nicht durchgehend, sondern lediglich über sechs Minuten gemittelt eingehalten werden muss (BGE 151 II 593 E. 6).
Im Übrigen ist zu beachten, dass die Beschwerdegegnerin bereits in den kantonalen Verfahren stets darauf hingewiesen hat, die geplanten adaptiven Antennen würden über weniger als 8 Subarrays verfügen. Damit setzten sich die Beschwerdeführenden nicht auseinander, obwohl eine Anwendung des Korrekturfaktors nur für adaptive Sendeantennen mit 8 oder mehr Subarrays in Frage kommt (vgl. Ziff. 63 Abs. 2 und 3 Anhang 1 NISV).
5.
Die Beschwerdeführenden sind weiter der Auffassung, die Einhaltung der Grenzwerte im adaptiven Betrieb seien vorliegend nicht sichergestellt. Damit die Auswirkungen der geplanten Anlage korrekt beurteilt werden könnten, müssten zwingend die "Original-Antennendiagramme für Broadcast und Traffic Beams" beigezogen werden. Zudem seien bei adaptiven Antennen genaue Abnahme- bzw. Kontrollmessungen generell nicht möglich und das Qualitätssicherungssystem erweise sich als ungenügend. Die Vorinstanz verweise zu Unrecht auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung. Das Bundesgericht habe eine Verletzung des Vorsorgeprinzips und die Untauglichkeit der Messmethode sowie des Qualitätssicherungssystems nur für konventionelle, nach dem Worst-Case-Szenario geprüfte Antennen ohne Berücksichtigung der Adaptivität verneint. Dessen ungeachtet verstiessen die Anlagegrenzwerte nach Ansicht der Beschwerdeführenden ohnehin gegen höherrangiges Bundesrecht, insbesondere gegen das Vorsorgeprinzip.
5.1. Die Aushändigung originaler Antennendiagramme des Herstellers ist grundsätzlich durch das Akteneinsichtsrecht nicht gedeckt (vgl. Urteile 1C_383/2024 vom 4. Dezember 2025 E. 3.7; 1C_403/2024 vom 6. Oktober 2025 E. 3.2; 1C_134/2024, 1C_143/2024 vom 19. März 2025 E. 4; 1C_254/2017 vom 5. Januar 2018 E. 6, in: URP 2018 717). Weshalb sich im konkreten Fall dennoch eine Einsicht in die originalen Antennendiagramme aufdrängen sollte, vermögen die Beschwerdeführenden nicht darzulegen. Dementsprechend ist der Verfahrensantrag der Beschwerdeführenden abzuweisen.
5.2. Soweit die Beschwerdeführenden sodann geltend machen, die festgelegten Anlagegrenzwerte würden gegen das Vorsorgeprinzip verstossen, kann auf das bundesgerichtliche Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 hingewiesen werden, das den Beschwerdeführenden im Übrigen bereits bekannt ist, haben sie doch in ihren Eingaben an das Bundesgericht darauf Bezug genommen. Das Bundesgericht kam darin zum Schluss, die Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV seien rechtskonform. Das BAFU komme seiner Aufgabe nach, in diesem Bereich die internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der in der NISV geregelten Grenzwerte zu verlangen (Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.3.3 und 5.7 mit weiteren Hinweisen). Diese Beurteilung wurde seither mehrfach bestätigt (Urteile 1C_383/2024 vom 4. Dezember 2025 E. 5; 1C_248/2024 vom 2. Mai 2025 E. 2.2; 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 E. 9). Die Beurteilung adaptiver Antennen nach der Worst-Case-Betrachtung ist gemäss gefestigter bundesgerichtlicher Rechtsprechung ebenfalls rechtmässig (grundlegend Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 6; Urteile 1C_134/2024, 1C_143/2024 vom 19. März 2025 E. 5.1; 1C_314/2022 vom 24. April 2024 E. 5.2). Die Annahme der Beschwerdeführenden, das Bundesgericht habe sich im zitierten Urteil 1C_100/2021 überhaupt nicht mit dem adaptiven Betrieb auseinandergesetzt, ist offenkundig falsch. Es führte darin lediglich aus, adaptive Antennen könnten auch nicht adaptiv (d.h. konventionell) betrieben werden und gälten in diesem Fall nicht als adaptive Antennen (vgl. Urteil 1C_590/2023 vom 6. Januar 2025 E. 4.1 mit Hinweis auf Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 2.2). Dass jedenfalls die Antennen Nrn. 7-9 der damals strittigen Mobilfunkanlage - wie hier die Antennen Nrn. 5 und 6 - adaptiv betrieben werden sollten und sich das Bundesgericht mit der diesbezüglichen Kritik auseinandergesetzt hat, geht aus dem Entscheid klar hervor (zit. Urteil 1C_190/2024 E. 5.2 mit Hinweis auf Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Sachverhalt lit. A und E. 4 ff.).
Ferner hat das Bundesgericht in mehreren Urteilen bestätigt, dass die vom Eidgenössischen Institut für Metrologie (METAS) empfohlenen Messmethoden zur Durchführung von Abnahmemessungen adaptiver Antennen zwecktauglich sind (vgl. zit. Urteile 1C_411/2025 E. 5.2; 1C_187/2024 E. 5.2; 1C_190/2024 E. 5.2; je mit Hinweisen).
Auch mit der Kritik am Qualitätssicherungssystem im Zusammenhang mit dem Betrieb adaptiver Antennen, die wie hier nach dem Worst-Case-Szenario bewilligt wurden, hat sich das Bundesgericht bereits mehrfach auseinandergesetzt. Derzeit besteht kein Anlass, das Funktionieren der Qualitätssicherungssysteme zu verneinen (BGE 151 II 593 E. 7; Urteile 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 E. 7; 1C_573/2023 vom 31. Oktober 2024 E. 5).
5.3. Die Beschwerdeführenden bringen im vorliegenden Verfahren keine triftigen Gründe vor, die ein Abweichen von der gefestigten bundesgerichtlichen Rechtsprechung gebieten würden (vgl. zu den Anforderungen an eine Praxisänderung statt vieler BGE 149 II 354 E. 2.3 mit Hinweisen). Ihre Rügen erweisen sich somit allesamt als haltlos, soweit sie überhaupt den Begründungsanforderungen genügen und nicht ohnehin am Streitgegenstand vorbeizielen (vgl. vorne E. 2 und 4.2).
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftbarkeit kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der durch ihren internen Rechtsdienst vertretenen Beschwerdegegnerin wird im bundesgerichtlichen Verfahren praxisgemäss keine Parteientschädigung zugesprochen (Urteile 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 10 nicht publ. in BGE 151 II 593; 1C_627/2019 vom 6. Oktober 2020 E. 7 mit Hinweisen).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Unteriberg, dem Amt für Raumentwicklung des Kantons Schwyz, dem Regierungsrat des Kantons Schwyz, dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, dem Bundesamt für Umwelt und D.________, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 4. Juni 2026
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Der Gerichtsschreiber: Vonlanthen