Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_172/2019,
1C_173/2019,
1C_243/2022,
1C_244/2022
Sentenza del 15 agosto 2022
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Kneubühler, Presidente,
Jametti, Chaix,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
1C_172/2019
Officine Idroelettriche della Maggia SA,
patrocinata dagli avv.ti Franco Pedrazzini e Flavio Canonica,
ricorrente
e
1C_173/2019
Officine Idroelettriche di Blenio SA,
patrocinata dagli avv.ti Franco Pedrazzini e Flavio Canonica,
ricorrente,
contro
Gran Consiglio della Repubblica e Cantone Ticino, 6501 Bellinzona,
rappresentato dal Consiglio di Stato,
Residenza governativa, 6501 Bellinzona,
1C_243/2022
Officine Idroelettriche di Blenio SA,
patrocinata dagli avv.ti Franco Pedrazzini,
ricorrente,
e
1C_244/2022
Officine Idroelettriche della Maggia SA,
patrocinata dagli avv.ti Franco Pedrazzini, Flavio Canonica e Lara Tartaglia,
ricorrente,
contro
Tribunale cantonale amministrativo,
via Pretorio 16, 6900 Lugano.
Oggetto
1C_172/2019, 1C_173/2019
Decreti legislativi del 20 febbraio 2019 concernenti il risanamento dei corsi d'acqua,
1C_243/2022, 1C_244/2022
misure di risanamento dei corsi d'acqua, competenza,
ricorsi contro i decreti legislativi del Gran Consiglio del 20 febbraio 2019 e le sentenze emanate il 9 marzo 2022 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2019.151 e 52.2019.152)
Fatti
A.
Officine idroelettriche della Maggia SA (OFIMA) e Officine idroelettriche di Blenio SA (OFIBLE) sono società di diritto privato che sfruttano le forze idriche della Maggia, rispettivamente quelle della Valle di Blenio, sulla base di concessioni rilasciate loro dal Gran Consiglio nel 1949 e scadenti nel 2035, nonché nel 1962 scadente nel 2048, rispettivamente nel 1953 scadente nel 2042 e di una concessione del 1956.
B.
Con decreti legislativi del 4 ottobre 1982 il Gran Consiglio ha modificato parzialmente le prime concessioni, imponendo a OFIMA e a OFIBLE il rilascio di maggiori dotazioni per ragioni di carattere ambientale sulla base dell'art. 80 cpv. 1 della legge federale sulla protezione delle acque del 24 gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20). In seguito ad azioni di diritto amministrativo inoltrate da OFIMA e OFIBLE contro questi decreti, le parti, dopo una decisione del Tribunale federale del 13 luglio 1988 sulla competenza (A.280/1983 e A.281/1983), il 6 settembre 1996 hanno concluso una transazione giudiziale davanti alla Delegazione del Tribunale federale: le cause sono quindi state stralciate dai ruoli (1A.65/1995 e 1A.67/1995).
C.
Nel 2012 il Consiglio di Stato ha avviato le procedure di risanamento ai sensi dell'art. 80 cpv. 2 LPAc, sfociate in due risoluzioni governative del 3 agosto 2018 (n. 3549 e 3550), mediante le quali il Governo ha imposto a OFIBLE e a OFIMA provvedimenti supplementari di risanamento. Contro queste decisioni governative, il 14 settembre 2018 OFIBLE e OFIMA sono insorte dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo (incarti n. 52.2018.415 e 52.2018.416).
D.
C on decreti legislativi del 20 febbraio 2019 concernenti il risanamento dei corsi d'acqua influenzati dai prelievi di OFIMA e OFIBLE (pubblicati nel Bollettino ufficiale delle leggi n. 8/2019 del 22 febbraio 2019, pag. 54 seg.), il Gran Consiglio ha "ratificato" e reso esecutivi i citati ordini di risanamento governativi. Avverso questi decreti legislativi OFIMA e OFIBLE, il 22 marzo 2019, sono insorte dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo.
E.
Parallelamente, contro i decreti legislativi, OFIMA (causa 1C_172/2019) e OFIBLE (causa 1C_173/2019) hanno presentato anche due ricorsi cautelativi al Tribunale federale. Chiedono, tra l'altro, di sospendere le procedure finché il Tribunale cantonale amministrativo si pronunci sulla sua competenza a dirimere gli ordini governativi di risanamento del 2018 e i decreti legislativi del 2019.
Il Consiglio di Stato, per sé e in rappresentanza del Gran Consiglio, esprimendosi sulle domande di sospensione, sottolinea che le ratifiche parlamentari costituirebbero un atto politico, facoltativo e non giuridico del Parlamento cantonale, che si è riconosciuto incompetente ad adottare decisioni in materia.
Con decreti presidenziali del 12 aprile 2019 le procedure sono state sospese fino all'emanazione delle sentenze della Corte cantonale. Con decreti del 16 novembre 2021 il Tribunale federale, visto che le cause erano sospese da oltre due anni e sette mesi, ha osservato che la competenza della Corte cantonale potesse essere ritenuta accertata, per lo meno implicitamente, invitando le parti a esprimersi su un'ulteriore sospensione. La Corte cantonale ha osservato che la questione della sua competenza non era ancora stata esaminata. Con decreto presidenziale del 9 dicembre 2021, accennando all'art. 86 LTF, le procedure sono state sospese fino al 31 marzo 2022.
F.
Mediante due decisioni del 9 marzo 2022 (52.2018.415 e 52.2018.416), la Corte cantonale ha accolto i ricorsi del 14 settembre 2018 di OFIBLE e di OFIMA e accertato la nullità delle decisioni governative del 3 agosto 2018. Ha stabilito infatti che il Consiglio di Stato non era competente per emanare le criticate decisioni di risanamento, fondate sull'art. 80 cpv. 2 LPAc, legge della quale il Cantone Ticino non ha ancora emanato norme d'attuazione conformi alla stessa, essendo ancora in vigore la legge d'applicazione della legge federale contro l'inquinamento delle acque del 2 aprile 1975 (LALIA; RL 833.100), legge federale abrogata da ormai 30 anni (cfr. sul tema il messaggio governativo n. 7792 del 19 febbraio 2020 concernente la futura legge sulla gestione delle acque). Ha ritenuto che le contestate imposizioni di nuovi deflussi minimi modificherebbero le concessioni rilasciate dal Gran Consiglio, unica autorità competente al riguardo sulla base degli art. 3 cpv. 1 e 10 della legge ticinese sull'utilizzazione delle acque del 7 ottobre 2002 (LUA; RL 721.100). Ha ritenuto poi che le avversate modifiche richiedono l'adozione di decisioni da parte di più autorità, motivo per cui occorrerà applicare la legge sul coordinamento delle procedure del 10 ottobre 2005 (LCoord; RL 701.300). Ha aggiunto che le ratifiche operate dal Gran Consiglio con i citati decreti legislativi non sanerebbe tale difetto.
G.
Con altre due decisioni del 9 maggio 2022 (52.2019.151 e 52.2019.152) la Corte cantonale, statuendo sui ricorsi di OFIBLE e di OFIMA del 22 marzo 2019 contro i decreti legislativi, ha ritenuto che le "ratifiche" facoltative da parte del Gran Consiglio delle decisioni governative non potrebbero essere impugnate dinanzi ad essa, la normativa cantonale non prevedendo la sua competenza in questi casi. Ha quindi dichiarato inammissibili i ricorsi.
H.
Avverso queste due ultime sentenze OFIBLE (causa 1C_243/2022) e OFIMA (causa 1C_244/2022) presentano due distinti ricorsi al Tribunale federale. Chiedono, in via provvisionale, di sospendere l'esecutività dei contestati decreti legislativi e, nel merito, di annullare le decisioni impugnate e di ritornare gli atti alla Corte cantonale affinché esamini nel merito i loro ricorsi.
Il Consiglio di Stato, per sé e in rappresentanza del Gran Consiglio, senza formulare osservazioni si rimette al giudizio del Tribunale federale. Con risposte dell'8 giugno 2022 la Corte cantonale dubita dell'esistenza di un interesse degno di protezione all'annullamento dei decreti legislativi, che ratificano le risoluzioni governative da essa ritenute nulle.
Diritto
1.
1.1. Le quattro cause concernono in sostanza le stesse fattispecie. Le motivazioni della Corte cantonale sono identiche e pongono le medesime questioni giuridiche, le ricorrenti sono patrocinate dagli stessi legali e le cause sono connesse tra loro. Si giustifica quindi di congiungerle e di trattarle con un unico giudizio (art. 24 cpv. 2 PC in relazione con l'art. 71 LTF).
1.2. Presentati tempestivamente contro decisioni finali del Tribunale cantonale amministrativo in materia di modifiche di concessioni per l'utilizzazione di forze idriche, i ricorsi in materia di diritto pubblico del 29 aprile 2022 sono ammissibili sotto il profilo dell'art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d, 90 e 100 cpv. 1 LTF (cfr. DTF 136 II 436 consid. 1.1; sentenze 1C_464/2012 del 19 novembre 2012 consid. 1.1, apparsa in: RtiD II-2013 n. 59 pag. 308 e 1C_38/2014 dell'11 settembre 2014 consid. 1). Sull'ammissibilità di quelli inoltrati nel 2019 a titolo cautelativo si dirà in seguito.
1.3. Quando l'autorità precedente non esamina i ricorsi nel merito, in concreto ritenendo un difetto di competenza, l'oggetto del litigio può essere soltanto la questione dell'irricevibilità del gravame poiché, in caso di accoglimento del ricorso, il Tribunale federale le rinvierebbe le cause per l'esame di merito (DTF 144 II 184 consid. 1.1).
2.
Come visto, con due decisioni (52.2018.415 e 52.2018.416) inerenti ai ricorsi del 14 settembre 2018 contro le menzionate decisioni governative, non impugnate dinanzi al Tribunale federale, la Corte cantonale ha stabilito che le decisioni di risanamento comporterebbero modifiche parziali ed essenziali delle concessioni delle ricorrenti, motivo per cui competente per approvarle è il Gran Consiglio. Queste modifiche comportano inoltre l'emanazione di decisioni da parte di più autorità e implicano quindi l'emanazione di decisioni globali. Ha ritenuto pertanto, esaminando nondimeno in sostanza i decreti legislativi nel merito, che le "ratifiche" parlamentari non sanerebbero tale difetto, perché la soluzione adottata non sarebbe contemplata dalle leggi cantonali e poiché esse non costituirebbero decisioni fondate sulla legge sul coordinamento; inoltre, in quelle cause il Gran Consiglio ha escluso la sua competenza, rilevando che il suo avallo, seppur facoltativo, riveste nondimeno un importante ruolo politico.
Ricordato che le decisioni governative del 2018 non sono state impugnate davanti al Tribunale federale, occorre limitarsi a prendere atto della loro nullità, accertata dalla Corte cantonale e non contestata dalle ricorrenti.
3.
3.1. I giudici cantonali hanno ritenuto di massima la competenza del Gran Consiglio ad adottare le decisioni di risanamento, stabilendo nondimeno, come visto, che le sue "ratifiche" non sarebbero valide.
In effetti, con due altre decisioni distinte di stessa data, la Corte cantonale ha dichiarato inammissibili i ricorsi del 2019 per difetto di competenza, fondandosi tuttavia unicamente sulla legislazione cantonale.
3.2. La Corte cantonale ha negato la propria competenza tra l'altro anche quale istanza unica ai sensi dell'art. 92 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100), ritenendo che non sarebbero in discussione contestazioni patrimoniali tra le titolari delle concessioni e lo Stato inerenti agli obblighi e ai diritti derivanti dall'atto di concessione (lett. a). Come rettamente rilevato dalle ricorrenti, mal si comprende tale assunto, considerate le ingenti ripercussioni finanziarie delle modifiche litigiose, essenziali, delle concessioni. Nel rapporto di maggioranza n. 7564 R1 del 5 febbraio 2019 della Commissione speciale energia sul messaggio del 3 agosto 2018 concernente il risanamento dei corsi d'acqua influenzati dai prelievi si precisa infatti espressamente che l'aumento dei rilasci imposti alle ricorrenti comporta una diminuzione di produzione cospicua, e ch'esso soggiace a risarcimento (pag. 2, 6 e 8). A ragione le ricorrenti fanno quindi valere in tale ambito una carenza di motivazione delle decisioni impugnate (al riguardo vedi DTF 147 IV 409 consid. 5.3.4; 146 IV 297 consid. 2.2.7), che ne comporta l'annullamento.
4.
4.1. La Corte cantonale ha poi ritenuto, in maniera difficilmente intelligibile, che la sua competenza non potrebbe fondarsi neppure sulla legge ticinese sull'utilizzazione delle acque. Ora, come stabilito nelle decisioni impugnate, secondo gli art. 3 cpv. 1 e 10 LUA, le cosiddette "grandi" concessioni sono rilasciate dal Gran Consiglio con decreto legislativo di carattere obbligatorio generale e tutte le modifiche delle concessioni considerate essenziali devono essere approvate dall'autorità concedente, ossia dal Parlamento cantonale. Come accertato dalla Corte cantonale, nei casi in esame si è in presenza di modifiche essenziali, visto che secondo l'art. 10 cpv. 2 LUA le modifiche non sono considerate essenziali, se non vengono modificati il diritto di utilizzazione delle acque e le prestazioni convenute fra le parti. La Corte cantonale ha tuttavia ritenuto che le "ratifiche" parlamentari delle decisioni governative non potessero essere considerate come pronunce emanate dal Parlamento cantonale in applicazione dell'art. 3 cpv. 1 LUA, e della LCoord. Al suo dire, il Gran Consiglio non avrebbe infatti inteso modificare le concessioni rilasciate alle ricorrenti, volendo semplicemente sottolineare il suo ruolo politico considerate le importanti implicazioni finanziarie dei risanamenti.
4.2. L'art. 35 LUA dispone che contro le decisioni del Consiglio di Stato e del Gran Consiglio è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo. Ora, il Parlamento cantonale ha ritenuto corretta e ha condiviso la ponderazione degli interessi operata dal Consiglio di Stato (rapporto di maggioranza, pag. 5 e 8). D'altra parte, i decreti legislativi litigiosi, sebbene poggino su una motivazione non pertinente, rientrano nondimeno, materialmente, nelle competenze del Gran Consiglio giusta gli art. 3 cpv. 1 e 10 cpv. 1 LUA (cfr. sentenze 1C_464/2012, citata, consid. 1.1 e 1C_38/2014, citata, consid. 1), come peraltro stabilito dalla Corte cantonale, che ha dichiarate nulle per incompetenza quelle pronunciate dal Consiglio di Stato.
La questione di sapere se queste contestate conclusioni della Corte cantonale, discutibili e che creano incoerenze tra i suoi due giudizi, siano addirittura insostenibili e quindi arbitrarie (su questa nozione vedi DTF 147 II 454 consid. 4.4; 144 III 145 consid. 2) non dev'essere esaminata oltre.
5.
5.1. In effetti, in maniera difficilmente comprensibile, la Corte cantonale non si è confrontata del tutto con la normativa federale, in particolare con la notoria portata dell'art. 86 LTF, norma espressamente richiamata nel decreto del 9 dicembre 2021. Nello stesso è stato sottolineato che non parevano essere ravvisabili motivi che avrebbero imposto al Tribunale federale di occuparsi eventualmente, quale prima e ultima istanza, delle vertenze in esame. Neppure nelle osservazioni ai ricorsi del 29 aprile 2022, incentrati rettamente e in maniera esaustiva sulla violazione della garanzia della via giudiziaria (art. 29a Cost.) e dell'art. 86 LTF, il Tribunale cantonale amministrativo si è espresso su questa questione, decisiva.
L'art. 86 cpv. 2 LTF dispone infatti che i Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale (cpv. 2 LTF); per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale (cpv. 3).
5.2. Nella decisione rettamente invocata dalle ricorrenti, il Tribunale federale ha rilevato che in virtù dello stretto rapporto tra l'art. 86 cpv. 3 LTF e la garanzia della via giudiziaria, l'esclusione dell'esame da parte di un giudice entra esplicitamente in considerazione soltanto in casi eccezionali e che l'art. 86 cpv. 3 LTF concede ai Cantoni in particolare la possibilità di sottrarre a un controllo giudiziario atti amministrativi del parlamento non giustiziabili di rilevanza politica (DTF 136 II 436 consid. 1.2). È stato stabilito che il rilascio di una concessione di utilizzazione di forze idriche costituisce una decisione che ha certo una componente politica; ma in quella causa, oltre all'atto di rilascio della concessione, vi era anche, come nei casi in esame, la regolamentazione dettagliata dei diritti e degli obblighi della concessionaria. Il Tribunale federale ha quindi ritenuto che tali aspetti sono giustiziabili e che non presentano un carattere prevalentemente politico, motivo per cui occorreva esaminare nel quadro di una procedura giudiziaria se un tale progetto rispettasse la legislazione pertinente, in particolare le esigenze del diritto edilizio, pianificatorio e di protezione dell'ambiente (consid. 1.3).
Queste conclusioni valgono anche per i casi in esame. Nelle decisioni concernenti la nullità delle risoluzioni governative la Corte cantonale ha accertato infatti che si è in presenza di tutta una serie di provvedimenti supplementari di risanamento ai sensi dell'art. 80 cpv. 2 LPAC. Questa norma dispone che l'autorità ordina misure di risanamento supplementari per i corsi d'acqua che attraversano paesaggi o biotopi inclusi in un inventario nazionale o cantonale, ovvero qualora altri interessi pubblici preponderanti lo esigano; la procedura di accertamento dell'obbligo di indennizzo e la determinazione dell'ammontare dell'indennizzo sono disciplinati dalla legge federale del 20 giugno 1930 sull'espropriazione. Ora, mal si comprende, né la Corte cantonale tenta di spiegarlo, perché queste misure di risanamento non sarebbero giustiziabili. Ciò a maggior ragione visto ch'essa ha accertato che le ratifiche parlamentari, che costituiscono in sostanza decisioni individuali concernenti solo le ricorrenti, sono avvenute proprio a causa delle ingenti ripercussioni finanziarie ch'esse comportano. Anche la dottrina ritiene giustificata la possibilità di adire il Tribunale cantonale amministrativo, poiché le concessioni per l'utilizzazione delle acque pubbliche coinvolgono pure i temi, di carattere eminentemente giuridico, della protezione della natura, del paesaggio e dell'ambiente (MAURO BIANCHETTI, Attuazione nel Cantone Ticino della garanzia della via giudiziaria nell'ambito del diritto pubblico, in: RtiD I-2015 pag. 173 seg., pag. 195). La competenza della Corte cantonale deriva quindi già dalla legislazione federale.
5.3. Contrariamente all'accenno espresso dalla Corte cantonale, per le ricorrenti sussiste un interesse degno di protezione a fare annullare o ad accertare la nullità dei criticati decreti legislativi da parte dell'autorità cantonale competente. Non solo per le questioni delle spese e ripetibili che spettano loro, ma anche per non essere confrontate con decreti legislativi passati in giudicato che possono pregiudicare le loro pretese (DTF 142 I 135 consid. 1.3.1; 142 II 80 consid. 1.4.1; 141 II 14 consid. 4.4).
6.
6.1. Ne segue che i ricorsi presentati nel 2019 cautelativamente direttamente al Tribunale federale contro i decreti legislativi sono inammissibili, non trattandosi di atti emanati dall'autorità cantonale di ultima istanza.
I gravami presentati contro le due decisioni d'inammissibilità della Corte cantonale devono per contro essere accolti, le sentenze impugnate annullate e le cause rinviatele affinché si pronunci sui ricorsi presentati nella sede cantonale dalle ricorrenti il 22 marzo 2019, accertandone se del caso la nullità o annullandole semmai, qualora violino il diritto cantonale e federale.
6.2. Non si prelevano spese giudiziarie (art. 66 cpv. 4 LTF). Le ricorrenti, parti vincenti che si sono avvalse dell'assistenza di legali, hanno diritto a ripetibili della sede federale (
L'emanazione del presente giudizio rende prive d'oggetto le domande di misure cautelari.
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia
1.
Le cause 1C_172/2019, 1C_173/2019, 1C_243/2022 e 1 C_244/2022 sono congiunte.
2.
I ricorsi nelle cause 1C_172/2019 e 1C_173/2019 sono inammissibili.
I ricorsi nelle cause 1C_243/2022 e 1C_244/2022 sono accolti e le decisioni emanate dal Tribunale cantonale amministrativo il 9 marzo 2022 sono annullate. Le cause sono rinviate alla Corte cantonale per nuovo giudizio sui ricorsi del 22 marzo 2019 delle ricorrenti.
3.
Non si prelevano spese giudiziarie. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà a ciascuna delle ricorrenti un'indennità complessiva di fr. 3'000.-- a titolo di ripetibili della sede federale.
4.
Comunicazione ai patrocinatori delle ricorrenti, al Consiglio di Stato, per sé e in rappresentanza del Gran Consiglio, al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino e all'Ufficio federale dell'ambiente.
Losanna, 15 agosto 2022
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Kneubühler
Il Cancelliere: Crameri