Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeut | Anspruch eines Psychologen mit Universitätsabschluss auf Zulassung nach den Richtlinien der Gesundheitsdirektion Massgebend sind zur Zeit die Richtlinien der Direktion. Dass diese mit dem Erfordernis der integralen Spezialausbildung vom früheren Konzept abweichen, spielt keine Rolle (E. 3a). Das Übergangsrecht ist weder rechtsungleich noch willkürlich. Es gibt dem Beschwerdeführer keinen Zulassungsanspruch allein gestützt auf seine Erstausbildung (E. 3b). Die Direktion stützt sich auf quantitative und qualitative Kriterien ab. Die Richtlinien bewerten zu Recht die von den Gesuchstellern besuchten Ausbildungsinstitutionen und nicht die individuelle Ausbildung (E. 4b). Die Direktion anerkennt zu Recht die von der Charta anerkannten Ausbildungsgänge. Bei allen nicht anerkannten Institutionen ist eine eigene Beurteilung der Direktion jedoch unumgänglich (E. 4c). Es ist zulässig, von den Institutionen ein breiteres Ausbildungsangebot zu verlangen, als es vom einzelnen Absolventen im Minimum belegt werden muss (E. 4d). Die vom Beschwerdeführer absolvierten Ausbildungsgänge bei kantonalen Psychiatriediensten stellen keine rechtsgenügende Spezialausbildung dar. Mängel sind insbesondere hinsichtlich Theorievermittlung und Selbsterfahrung festzustellen. Dass derselbe Ausbildungsgang den Medizinern zum FMH-Titel verhilft, ist nicht massgebend (E. 5b). Die Ausbildung in körperorientierter Psychotherapie weist deutliche Defizite vor allem bezüglich Theorie auf (E. 5c). Beim Lehrgang in Paar- und Familientherapie fehlt neben dem ungenügenden Theorieangebot der Einbezug der Selbsterfahrung (E. 5d). Auch eine Bewilligung unter Auflagen kommt i.c. nicht in Frage (E. 5e).
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Geschäftsnummer: VB.2000.00351 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 21.12.2000 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Gesundheitswesen Betreff: Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeut
Anspruch eines Psychologen mit Universitätsabschluss auf Zulassung nach den Richtlinien der Gesundheitsdirektion Massgebend sind zur Zeit die Richtlinien der Direktion. Dass diese mit dem Erfordernis der integralen Spezialausbildung vom früheren Konzept abweichen, spielt keine Rolle (E. 3a). Das Übergangsrecht ist weder rechtsungleich noch willkürlich. Es gibt dem Beschwerdeführer keinen Zulassungsanspruch allein gestützt auf seine Erstausbildung (E. 3b). Die Direktion stützt sich auf quantitative und qualitative Kriterien ab. Die Richtlinien bewerten zu Recht die von den Gesuchstellern besuchten Ausbildungsinstitutionen und nicht die individuelle Ausbildung (E. 4b). Die Direktion anerkennt zu Recht die von der Charta anerkannten Ausbildungsgänge. Bei allen nicht anerkannten Institutionen ist eine eigene Beurteilung der Direktion jedoch unumgänglich (E. 4c). Es ist zulässig, von den Institutionen ein breiteres Ausbildungsangebot zu verlangen, als es vom einzelnen Absolventen im Minimum belegt werden muss (E. 4d). Die vom Beschwerdeführer absolvierten Ausbildungsgänge bei kantonalen Psychiatriediensten stellen keine rechtsgenügende Spezialausbildung dar. Mängel sind insbesondere hinsichtlich Theorievermittlung und Selbsterfahrung festzustellen. Dass derselbe Ausbildungsgang den Medizinern zum FMH-Titel verhilft, ist nicht massgebend (E. 5b). Die Ausbildung in körperorientierter Psychotherapie weist deutliche Defizite vor allem bezüglich Theorie auf (E. 5c). Beim Lehrgang in Paar- und Familientherapie fehlt neben dem ungenügenden Theorieangebot der Einbezug der Selbsterfahrung (E. 5d). Auch eine Bewilligung unter Auflagen kommt i.c. nicht in Frage (E. 5e).
Rechtsnormen: § 7 Abs. I lit. a aGesundheitsG Art. 36 lit. I BV
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 4
I. Der an der Universität Zürich diplomierte Psychologe A ersuchte die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich am 4. März 1999 um Zulassung als selbständig tätiger Psychotherapeut. Die hierfür erforderliche Spezialausbildung belegte er im theoretischen Bereich durch den Besuch von über 1000 Stunden Weiterbildung, davon insgesamt 545 Stunden in Psychotherapie/Fallbesprechungen im Rahmen der Fortbildungen am psychiatrischen Dienst für Kinder und Jugendliche des Kantons G und am Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienst des Kantons H, 300 Stunden in Paar- und Familientherapie bei Dr. F und 168 Stunden in körperorientierter Therapie bei K. Da diese Ausbildungen von der CHARTA nicht anerkannt und der Fachkommission Psychotherapie der Gesundheitsdirektion nicht bekannt waren, wurde der Gesuchsteller aufgefordert, einen Fragebogen durch diese Ausbildungsstätten ausfüllen zu lassen. Nach Eingang der diversen Berichte dieser Institutionen teilte die Gesundheitsdirektion dem Gesuchsteller am 28. April 2000 mit, die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeut könne ihm nicht erteilt werden.
Auf Ersuchen von A wies die Direktion das Gesuch am 13. September 2000 förmlich ab. Sie erwog, der Gesuchsteller erfülle zwar die Voraussetzungen der Richtlinien der Gesundheitsdirektion vom März 1999 mit Bezug auf die Erstausbildung sowie auf die unselbständige psychotherapeutische Tätigkeit, nicht jedoch bezüglich der absolvierten Spezialausbildung. Eine solche müsse die aufeinander abgestimmten und ein ganzheitliches Lehrsystem bildenden Ausbildungselemente Theorie, Selbsterfahrung und Supervision enthalten. Die vom Gesuchsteller am psychiatrischen Dienst für Kinder und Jugendliche des Kantons G am Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienst des Kantons H besuchten Stunden könnten nicht als Theorie anerkannt werden. Es handle sich dabei nur teilweise um theoretischen Unterricht, der zudem keine grundlegende psychotherapeutische Ausbildung, sondern nur Fortbildung im Rahmen der unselbständigen Berufsausübung vermittle. Die bei K absolvierte Ausbildung sei bereits von der Schweizer CHARTA für Psychotherapie überprüft und für ungenügend befunden worden. Auch die Ausbildung in Paar- und Familientherapie bei F entspreche weder vom zeitlichen Umfang noch vom Inhalt und Angebot her den Richtlinien der Gesundheitsdirektion und biete zudem keine Selbsterfahrung an. Diese Ausbildung sei daher auch nicht als umfassende psychotherapeutische Ausbildung, sondern lediglich als mögliche Zusatzausbildung zu einer bereits absolvierten Spezialausbildung zu beurteilen. Mangels einer anerkannten theoretischen Spezialausbildung könne deren Integralität, die zusätzlich Selbsterfahrung und Supervision in der entsprechenden Methode erfordere, nicht überprüft werden.
II. Gegen diese Verfügung wandte sich A mit Eingabe vom 10. Oktober 2000 an das Verwaltungsgericht und beantragte, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die ersuchte Bewilligung zu erteilen, eventuell sei die Bewilligung von der Erfüllung zweckmässiger Auflagen abhängig zu machen.
Die Gesundheitsdirektion beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 3. November 2000 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist für die vorliegende Streitsache gemäss § 41 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/ 8. Juni 1997 (VRG) zuständig.
Mit der vorliegenden direkten Beschwerde an das Verwaltungsgericht können sowohl Rechtsverletzungen als auch die Unangemessenheit der angefochtenen Verfügung geltend gemacht werden (§ 50 Abs. 1 und 3 VRG).
2. a) Die Zulassung selbständiger Psychotherapeuten und Psychotherapeutinnen hat im Kanton Zürich eine lange und wechselvolle Geschichte hinter sich. Im Jahre 1991 hatte das Verwaltungsgericht festgestellt, dass der damals noch im zürcherischen Gesundheitsrecht vorgesehene Ausschluss nichtärztlicher selbständiger Psychotherapeuten gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstosse und daher verfassungswidrig sei (vgl. RB 1991 Nr. 81 = ZBl 93/1992, S. 74). In der Folge erliess der Regierungsrat am 8. Januar 1992 gestützt auf die in § 31a des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG) enthaltene Ermächtigung die Verordnung über die Berufe der Gesundheitspflege (VBG), welche die frühere Verordnung über die medizinischen Hilfsberufe vom 11. August 1966 ersetzte.
Nach § 1 VBG übt einen Beruf der Gesundheitspflege aus, wer gegen Entgelt oder berufsmässig Krankheiten, Verletzungen oder sonstige gesundheitliche Störungen feststellt oder behandelt, Geburtshilfe ausübt oder medizinische Analysen durchführt. § 2 VBG unterscheidet zwischen unselbständiger und selbständiger Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege. Während die unselbständige Berufsausübung ‑ im Namen und auf Rechnung eines zur selbständigen Berufsausübung berechtigten Aufsichtspflichtigen ‑ nach §§ 35/36 VBG keiner Bewilligung bedarf, ist für die selbständige Berufsausübung nach § 9 VBG eine Bewilligung der Gesundheitsdirektion erforderlich. Die in § 3 VBG einzeln aufgezählten Tätigkeiten gelten jedoch von vornherein als nicht bewilligungspflichtige medizinische Verrichtungen, so auch unter anderem die psychologische Beratung und Beurteilung gesunder Personen (lit. f). Die Psychotherapeuten sind gemäss § 8 lit. g VBG zur selbständigen Berufsausübung berechtigt. Ihr Tätigkeitsbereich umfasst laut § 31 VBG die Feststellung und Behandlung von Krankheiten, die sich nach anerkannter wissenschaftlicher Lehre mit psychologischen Methoden behandeln lassen (Abs. 1). Die Behandlung von Krankheiten mit körperlichen Merkmalen ist nur unter Beizug eines Arztes zulässig (Abs. 2).
Die Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung waren sodann in § 32 VBG umschrieben: Erforderlich waren ein abgeschlossenes Psychologiestudium unter Einschluss der Psychopathologie an der Universität Zürich oder an einer anderen von der Gesundheitsdirektion als gleichwertig anerkannten Hochschule und zusätzlich eine Berufsarbeit in einer von der Gesundheitsdirektion anerkannten Institution, wobei zwei der drei Praxisjahre bei einem selbständigen Psychotherapeuten, einem Spezialarzt für Psychiatrie/Psychotherapie oder einem Spezialarzt für Kinder‑ und Jugendpsychiatrie/‑psychotherapie absolviert werden konnten (Abs. 1). Zusätzlich mussten nach dem Studium 200 Stunden Selbsterfahrung, 200 Stunden Theorie und 200 Stunden Supervision bei einem selbständigen Psychotherapeuten oder einem Spezialarzt für Psychiatrie/Psychotherapie besucht worden sein (Abs. 2). Die in der VBG getroffene Zulassungsordnung für die Psychotherapie wurde auf staatsrechtliche Beschwerde hin vom Bundesgericht am 3. Dezember 1993 überprüft. Dabei würdigte das Bundesgericht die in § 32 VBG formulierten Zulassungsvoraussetzungen in den Grundzügen (nämlich bezüglich des Erfordernisses einer Grundausbildung in Psychologie mit Einschluss der Psychopathologie sowie bezüglich der Umschreibung der erforderlichen praktischen Tätigkeit) als verfassungskonform; ob es sich bei dem bestehenden privaten Ausbildungsangebot rechtfertige, den Zugang zum Beruf eines selbständigen Psychotherapeuten ausschliesslich von einem Psychologiestudium an der Universität Zürich oder an einer anderen von der Gesundheitsdirektion anerkannten Hochschule abhängig zu machen, liess das Bundesgericht offen, weil diese Grundsatzfrage jedenfalls in einem formellen Gesetz zu regeln wäre. Sodann beanstandete das Bundesgericht das Fehlen von Übergangsbestimmungen bezüglich der in § 32 VBG getroffenen Zulassungsordnung. Weil die verfassungsmässige Zulässigkeit von § 32 VBG eng von der zu schaffenden Übergangsregelung abhänge, hob es diese Bestimmung als Ganzes auf.
Ein späterer Entwurf der Gesundheitsdirektion vom November 1994 sah vor, die Zulassungsvoraussetzungen für Psychotherapeuten und für Kinderpsychotherapeuten im Gesundheitsgesetz (§§ 22 und 22a) zu regeln. In § 22 des Entwurfs wurden die im aufgehobenen § 32 VBG enthaltenen Bewilligungsvoraussetzungen weitgehend übernommen. Diesem Entwurf folgte ein weiterer vom Mai 1997, der eine Regelung in der zu revidierenden VBG mit weiter umschriebener Zulassungsberechtigung insbesondere hinsichtlich der Grundausbildung vorsah. Deren Erlass unterblieb jedoch infolge eines parlamentarischen Vorstosses, der eine Regelung auf Gesetzesstufe verlangte.
b) In dieser Situation beschloss der Regierungsrat am 12. August 1998, angesichts der unsicheren Lage über eine künftige Regelung vorläufig überhaupt keine Bewilligungen mehr zur selbständigen Berufsausübung an nichtärztliche Psychotherapeuten und Psychotherapeutinnen zu erteilen. Die daraufhin von der Gesundheitsdirektion verfolgte restriktive Bewilligungspraxis würdigte das Verwaltungsgericht in einem Entscheid vom 12. November 1998 (RB 1998 Nr. 79) jedoch als verfassungswidrig. Es kam zum Schluss, welche Anforderungen an nichtärztliche Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten zu stellen seien, müsse bis zum Erlass einer generell-abstrakten Regelung auf Gesetzes‑ oder Verordnungsstufe im Einzelfall bestimmt werden. Zulässig sei es aber, jedenfalls eine fundierte Ausbildung in Psychologie einschliesslich Psychopathologie mit anschliessender Berufsarbeit, ergänzt durch eine begleitende, spezifisch auf die Psychotherapie ausgerichtete Spezialausbildung zu verlangen. Die Gesundheitsdirektion werde nicht darum herumkommen, im Sinn einer Übergangsregelung zwecks rechtsgleicher Behandlung aller diesbezüglichen Gesuche einen mehr oder minder detaillierten Anforderungskatalog für die Zulassung zur selbständigen Berufsausübung von nichtärztlichen Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten zu entwickeln. Dabei stehe es ihr frei, zur Vermeidung einer negativen Präjudizierung der ausstehenden Regelung die Voraussetzungen derart eng zu umschreiben, dass damit jedenfalls nicht wesentlich mehr Berufsangehörige zugelassen würden, als dies mit der restriktivsten aller denkbaren verhältnismässigen Lösungen der Fall wäre. Sie könne den Anforderungskatalog aber auch soweit mildern, dass jedenfalls nicht wesentlich weniger Berufsangehörige zugelassen würden als mit der extensivsten aller wahrscheinlichen gesetzlichen Lösungen, und allfälligen späteren Differenzen zwischen Praxis und Gesetz alsdann etwa mittels Auflagen und Befristung begegnen. Gleiches habe mit Bezug auf die ausstehende Regelung des Übergangsrechts zu gelten, das seinerseits einer behelfsmässigen zwischenzeitlichen Ordnung bedürfe.
Im Anschluss an diesen Entscheid des Verwaltungsgerichtes erarbeitete die Gesundheitsdirektion im März 1999 ein Merkblatt über ihre Bewilligungspraxis zur Führung einer Psychotherapiepraxis. Nach deren Ziffer 1 wird neben einem abgeschlossenen Psychologiestudium oder einer anderen gleichwertigen Ausbildung (lit. a) und einer unselbständigen psychotherapeutischen Tätigkeit (mit näheren Spezifizierungen; lit. c) eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen bewährten Psychotherapiemethode vorausgesetzt, die Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in der entsprechenden Methodik umfasst (lit. b). In den Erläuterungen zu diesen Richtlinien werden bezüglich der Spezialausbildung mindestens je 200 Stunden Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und psychosomatischen Krankheiten bewährten Psychotherapiemethode verlangt. Die Ausbildung muss die vertiefte Anwendung der in der Theorie erlernten Methode über eine Umsetzung auf die eigene Person umfassen (Selbsterfahrung). Sie hat auch die vertiefte Anwendung der gewählten Methode auf andere Personen unter fachlicher Kontrolle zu beinhalten (Supervision). Im Bereich des Übergangsrechts sieht das Merkblatt die Bewilligung für vor dem 31. Dezember 1994 selbständig tätige Psychotherapeuten vor, wenn diese entweder die Zulassungsvoraussetzung der Erstausbildung oder jene der Spezialausbildung erfüllen, wobei von einer integralen Ausrichtung der Spezialausbildung abgesehen wird (Ziff. 5).
c) Gemäss der vom Kantonsrat am 21. August 2000 beschlossenen Revision von § 22 GesundheitsG werden abgesehen von einer Verschärfung im Bereich der Erstausbildung im Wesentlichen die gleichen Anforderungen an selbständige nichtärztliche Psychotherapeuten wie in Ziff. 1 des erwähnten Merkblatts gestellt. Mit Bezug auf das Übergangsrecht entspricht Ziff. II der Revision ebenfalls dem zitierten Merkblatt mit dem Zusatz, dass das Recht auf Zulassung nach dieser Bestimmung verwirkt ist, wenn nicht innert sechs Monaten seit ihrem Inkrafttreten ein entsprechendes Gesuch gestellt wird. Die Referendumsfrist betreffend diese Gesetzesänderung ist Ende Oktober 2000 unbenutzt abgelaufen (Kantonsratsbeschluss vom 20. November 2000). Die Inkraftsetzung ist bis heute nicht erfolgt.
3. a) Der Beschwerdeführer hat seine psychotherapeutische Spezialausbildung im wesentlichen auf drei verschiedenen Wegen betrieben: einerseits am Arbeitsplatz im theoretischen Bereich der Kinder- und Jugendpsychiatrie und –psychotherapie, sodann in phasischer Paar- und Familientherapie und schliesslich in einer tiefenpsychologisch begründeten körperorientierten Psychotherapie. Die Gesundheitsdirektion hat gestützt auf ihr Merkblatt jede einzelne dieser Ausbildungen daraufhin überprüft, ob sie die Anforderungen an eine integrale Spezialausbildung in einer anerkannten und bewährten Psychotherapiemethode erfülle. Dagegen wendet der Beschwerdeführer ein, dies stelle einen Bruch mit dem bisher von der Gesundheitsdirektion und dem Regierungsrat verfolgten Konzept dar, wonach die Anforderungen nicht schulorientiert waren und etwa Selbsterfahrung in mehr als zwei Methoden absolviert werden konnte.
Der Einwand ist unbehelflich. Nach dem vorstehend Ausgeführten bildet die massgebliche Grundlage für die Beurteilung anstehender Gesuche um Bewilligung der selbständigen Psychotherapie derzeit das diesbezügliche Merkblatt der Gesundheitsdirektion, das bezüglich Spezialausbildung die gleichen Anforderungen stellt wie die beschlossene Gesetzesänderung. Zwar ist bis heute nur die Bewilligungspflicht als solche im Gesundheitsgesetz statuiert, nicht aber die einzelnen Kriterien für die Erteilung der Bewilligung. Nach der Praxis ist es aber zulässig, eine infolge der gerichtlichen Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen Freiheitsbeschränkung entstehende Regelungslücke zumindest für eine gewisse Zeit des Übergangs durch die Anwendung allgemeiner Kriterien im Einzelfall zu ersetzen (vgl. die ausführliche Begründung zu dieser Frage in ZBl 93/1992, S. 74 E. 8). Die bis zum Inkrafttreten der Gesetzesrevision zu anerkennende Massgeblichkeit der von der Gesundheitsdirektion im März 1999 aufgestellten Richtlinien stellt daher einen Anwendungsfall der in Art. 36 Abs. 1 Satz 3 BV vorgesehenen Möglichkeit des ausnahmsweisen Verzichts auf das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage dar.
b) Der Beschwerdeführer hält weiter dafür, das Gebot der Rechtsgleichheit verlange seine Zulassung bereits aufgrund des Übergangsrechts.
Es trifft zu, dass der Beschwerdeführer übergangsrechtlich aufgrund seiner Erstausbildung zugelassen werden müsste, wenn er seine selbständige Tätigkeit bereits vor dem 31. Dezember 1994 aufgenommen hätte. Mit der Anwendung von Ziff. 5 des Merkblatts fährt ein Psychologe, der damals vorerst eine Weiterbildung neben der unselbständigen Tätigkeit absolvierte, in der Tat schlechterer als einer, der sich unter den gleichen Umständen sofort für die Selbständigkeit entschied. Indessen ist es nicht zu vermeiden, dass mit der Einführung und Anwendung einer neuen generell-abstrakten Regelung auf Sachverhalte, die sich unter altem Recht verwirklicht haben, übergangsrechtliche Probleme ergeben.
Da bisher die einzelnen Kriterien für die Erteilung der Bewilligung gar nicht gesetzlich geregelt waren, kann sich der Beschwerdeführer jedoch nicht darauf berufen, er sei in seinem Vertrauen in die bisherige Rechtsetzung zu schützen. Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers ist es nicht etwa so, dass eine Bewilligungspflicht für selbständige Psychotherapeuten erst mit Erlass der VBG am 1. Februar 1992 eingeführt worden ist. Die Bewilligungspflicht für die Feststellung und Behandlung gesundheitlicher Störungen war vielmehr bereits in § 7 Abs. 1 lit. a des Gesundheitsgesetzes von 1962 statuiert. Erst mit der Feststellung der Verfassungswidrigkeit des grundsätzlichen Ausschlusses nichtärztlicher Psychotherapeuten entstand alsdann das Bedürfnis nach einer gesetzlichen Umschreibung der Bewilligungsvoraussetzungen im Einzelnen. Dass heute zahlreiche nichtärztliche Psychotherapeuten ohne eine entsprechende Bewilligung der Gesundheitsdirektion tatsächlich selbständig praktizieren, liegt demnach weniger am bisherigen Recht als an einer diesbezüglich geübten Toleranz der Gesundheitsdirektion in diesem medizinischen Graubereich, in dem die Abgrenzung zwischen bewilligungsfreier psychologischer Beratung und Psychotherapie als Behandlungsmethode bei gesundheitlichen Störungen schwierig ist (vgl. hierzu auch den Entscheid des Bundesgerichts vom 3. Dezember 1993 betr. § 32 VBG, S. 15). Ihre Berechtigung fand diese Toleranz zweifellos darin, dass ein rigoroses Vorgehen gegenüber selbständigen nichtärztlichen Psychotherapeuten wegen mangelnder formeller Praxisbewilligung ohne Vorliegen klarer Zulassungskriterien kaum praktikabel und unverhältnismässig gewesen wäre.
Insofern oblag es sowohl dem Gesetzgeber als auch vorerst der Gesundheitsdirektion, eine diesem Sachverhalt Rechnung tragende Übergangsordnung zu entwickeln. Wenn das Merkblatt nun in Ziff. 5 einerseits auf das Datum des 31. Dezember 1994 und andererseits auf die Aufnahme der selbständigen Tätigkeit abstellt, so erscheint dies durchaus sachgerecht. Der Zeitpunkt ergibt sich nach den Ausführungen in der Beschwerdeantwort daraus, dass der bundesgerichtliche Entscheid vom 3. Dezember 1993 im April 1994 zugestellt und damit klargestellt worden sei, dass der Kanton Zürich die nicht-ärztliche Psychotherapie mit entsprechenden Übergangsbestimmungen gesetzlich zu regeln habe. Die Voraussetzung einer selbständigen Tätigkeit sodann berücksichtigt, dass mit der Aufnahme einer solchen Tätigkeit regelmässig bedeutende Investitionen verbunden sind, deren Verlust dem Betroffenen nur unter besonderen Voraussetzungen zugemutet werden kann. Zwar mag es zutreffen, dass auch ein unselbständig Erwerbender für seine Aus- und Weiterbildung Investitionen tätigt, jedoch gehen ihm diese mit der Einführung strengerer Zulassungsvoraussetzungem für die selbständige Tätigkeit nicht etwa verloren, da er das in seinen Ausbildungen erworbene Wissen ohnehin weiter einsetzen kann. Demgegenüber investiert ein Selbständigerwerbender mit dem Aufbau einer eigenen Praxis einerseits in eigentliche Sachwerte, und andererseits vor allem in den sogenannten Goodwill, der sich bei einer erzwungenen Praxisaufgabe als weitgehend wertlos erweisen würde.
Die Übergangsregelung von Ziff. 5 des Merkblatts birgt daher weder Elemente rechtsungleicher Behandlung noch Willkür in sich. Vielmehr bildet sie in den spezifischen Anwendungsfällen einen angemessenen Ausgleich zwischen dem öffentlichen Interesse des Patientenschutzes und dem privaten Interesse am Schutz von Investitionen, die einmal im Vertrauen in eine lang geübte behördliche Toleranz getätigt wurden.
4. a) Die Gesundheitsdirektion hat in der angefochtenen Verfügung dargelegt, dass eine integrale Spezialausbildung in Psychotherapie die Elemente Theorie, Selbsterfahrung und Supervision zu enthalten habe, die aufeinander abgestimmt sein und ein ganzheitliches Lehrsystem bilden müssten. Der von einer Ausbildungsinstitution vorgeschriebene Theorieunterricht müsse Metatheorie (insbesondere erkenntnis- und wissenschaftstheoretische Aspekte der entsprechenden Schule, schulspezifische Geschichte und Ethik), Therapietheorie (Gesundheits- und Krankheitsverständnis: schulspezifische Theorien der psychischen Störungen und Erkrankungen inkl. Psychosomatik) sowie Praxistheorie (Diagnostik, Indikation und Kontraindikation, Prognostik, Interventions- und Methodenlehre, Exploration und Behandlungstechnik mit Bezug auf bestimmte Krankheits- und Störungsbilder) umfassen. Im Rahmen der Ausbildung müsse sodann die Selbsterfahrung und Supervision verlangt und überprüft werden, und es müsste ein Konzept darüber vorhanden sein, insbesondere auch was die Qualifikation der Ausbildnerinnen und Ausbildner anbelange. Mit diesen Kriterien lehnt sich die Gesundheitsdirektion erklärtermassen an diejenigen der Schweizer CHARTA für Psychotherapie an, eine zur Qualitätssicherung geschlossene Übereinkunft verschiedener Ausbildungsinstitutionen für Psychotherapie. Dementsprechend anerkennt die Gesundheitsdirektion allgemein diejenigen psychotherapeutischen Spezialausbildungen, die von der CHARTA bereits anerkannt sind, und unterzieht nur diejenigen, die bisher nicht anerkannt sind, einer eigenen Überprüfung auf Erfüllung der Anerkennungsvoraussetzungen.
Der Beschwerdeführer kritisiert die Richtlinien der Gesundheitsdirektion und ihre Anwendung, insbesondere, dass die Gesundheitsdirektion nicht die Ausbildung des einzelnen Psychotherapeuten, sondern die von ihm besuchte Ausbildungsinstitution bewerte und dabei den Kriterien der CHARTA einen entscheidenden Stellenwert einräume.
b) Verlangt wird nach Ziff. 1 lit. b des Merkblatts gleich wie in Art. 22 Abs. 1 lit. b des revidierten Gesundheitsgesetzes eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten und bewährten Psychotherapiemethode, die Theorie, Selbsterfahrung und Supervision umfasst. Diese Definition lässt vorerst offen, in welchem Stundenumfang ein Psychotherapeut die einzelnen Ausbildungselemente betrieben haben muss. Erst in den Erläuterungen dazu wird ausgeführt, verlangt seien mindestens je 200 h Theorie, Selbsterfahrung und Supervision. Damit wird der erforderliche zeitliche Umfang einer integralen Spezialausbildung definiert, ohne dass aber über deren inhaltliche Qualitäten etwas gesagt wird. Daraus lässt sich entgegen dem Dafürhalten des Beschwerdeführers jedoch keineswegs schliessen, die Gesundheitsdirektion habe sich mit ihren Erläuterungen verbindlich auf eine rein quantitative Kontrolle der absolvierten Spezialausbildung beschränkt.
Der im Merkblatt bzw. in der Gesetzesrevision verwendete Begriff der integralen Spezialausbildung ist ein unbestimmter Gesetzesbegriff, bei dessen Auslegung der rechtsanwendenden Behörde ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht, in den das Verwaltungsgericht trotz gebotener Ermessenskontrolle nur mit Zurückhaltung eingreift. Angesichts der zahlreichen psychotherapeutischen Richtungen und Methoden und der unübersichtlichen Vielzahl von privaten Aus- und Weiterbildungsangeboten in diesem Bereich ist es ohne Weiteres nachvollziehbar, wenn die erforderliche Spezialausbildung im Interesse des Patientenschutzes nicht nur einer quantitativen, sondern auch einer qualitativen Kontrolle unterzogen wird. Dabei erweist es sich jedoch bereits aus praktischen Überlegungen als unumgänglich, diese Qualitätskontrolle nicht erst auf der Ebene der im Einzelfall bezogenen und sich allenfalls aus diversen Einzelelementen zusammensetzenden Spezialausbildung, sondern bereits auf institutioneller Ebene anzusiedeln. Ob ein Psychotherapeut seine Spezialausbildung bei einer Institution absolviert hat, die mit einem minimalen Angebotsstandard und entsprechenden Anforderungen an ihre Absolventen auch für eine minimale Qualität der Ausbildung garantiert, lässt sich leicht feststellen und vermag auch mit einer gewissen Zuverlässigkeit die Qualität der im Einzelfall tatsächlich bezogenen Ausbildung zu garantieren. Demgegenüber würde eine institutsunabhängige Qualitätskontrolle, wie sie dem Beschwerdeführer vorschwebt, es in jedem Einzelfall erfordern, das persönlich vom Psychotherapeuten verfolgte Ausbildungskonzept bzw. die von ihm im Einzelnen besuchten verschiedenen theoretischen Kurse, die durchgeführte Selbsterfahrung sowie die Supervision auf ihre Qualität inklusive die Befähigung ihrer Lehrpersonen hin zu überprüfen. Da derartige einzelne Ausbildungselemente ohne Einbindung in ein einheitliches Schulkonzept sodann regelmässig ohne Qualifizierung der Teilnehmenden stattfinden, müsste der Kanton nach der Konzeption des Beschwerdeführers wohl in letzter Konsequenz eine eigene kantonale Fähigkeitsprüfung für nichtärztliche Psychotherapeuten zur Verfügung stellen. Dazu ist er jedoch nicht verpflichtet.
Mit der Konzeption der Gesundheitsdirektion wird freilich in Kauf genommen, dass unter Umständen ein Bewerber abgewiesen wird, obwohl er dank der Teilnahme an den verschiedensten Kursen oder durch Selbststudien optimal auf seine selbständige therapeutische Tätigkeit vorbereitet wäre. Dieser Nachteil haftet jedoch vielen Berufsordnungen an, welche die Zulassung von der Erfüllung eines formalen Ausbildungserfordernisses und nicht von der tatsächlichen Befähigung des Einzelnen abhängig machen. Nach der Rechtsprechung sind derartige formale Kriterien im Interesse der Justiziabilität zulässig (vgl. RB 1996 Nrn. 96 und 97).
c) Auch der Umstand, dass sich die Gesundheitsdirektion bei der Beurteilung der Ausbildungsqualität an den Kriterien der Schweizer CHARTA für Psychotherapie orientiert, eine zur Qualitätssicherung im Jahre 1991 geschlossene Übereinkunft verschiedener Ausbildungsinstitutionen für Psychotherapie, ist nicht zu beanstanden. Insbesondere erweist sich die Annahme, ein von der CHARTA bereits überprüfter und anerkannter Ausbildungsgang erfülle die Anforderungen an eine integrale Spezialausbildung, angesichts des detaillierten und überaus strengen Anforderungskatalogs der CHARTA als durchaus gerechtfertigt. Soweit ein Ausbildungsgang allerdings von der CHARTA noch gar nicht überprüft wurde, ist eine eigene Qualitätskontrolle, wie sie die Gesundheitsdirektion in solchen Fällen auch tatsächlich vornimmt, unumgänglich.
Diese eigene Qualitätskontrolle drängt sich jedoch nicht nur im Fall einer bisher fehlenden Überprüfung, sondern auch dann auf, wenn die CHARTA einen Ausbildungsgang zwar überprüft, jedoch seine Anerkennung aus bestimmten Gründen verweigert hat. Andernfalls hiesse dies, die dem Staat obliegende Entscheidungskompetenz vollumfänglich an eine private Organisation zu delegieren. In diesen Fällen hat sich die Gesundheitsdirektion daher mindestens mit den von der CHARTA festgestellten Unzulänglichkeiten des Ausbildungsganges auseinanderzusetzen. Erweisen sich diese mit Bezug auf das Interesse der Patientensicherheit als irrelevant bzw. liegen sie ausserhalb der von der Gesundheitsdirektion angewendeten eigenen Kriterien, so dürfen sie bei der Praxiszulassung nicht den Ausschlag geben. Damit wird auch der Einwand des Beschwerdeführers entkräftet, wonach die CHARTA nicht nur ein kuratives, sondern gleichzeitig auch ein emanzipatorisches und ein Forschungsinteresse verfolge (vgl. Teil A, Ziff. 2 der CHARTA). Ebenso wird damit der Befürchtung begegnet, mit der Bezugnahme auf die Kriterien der CHARTA werde den dort zusammengeschlossenen Ausbildungsinstitutionen eine Monopolstellung eingeräumt.
d) Ausgehend von diesem Verständnis der erforderlichen integralen Spezialausbildung erscheint es zulässig, von der Ausbildungsinstitution ein Angebot von insgesamt mindestens 300 Stunden Theorie zu verlangen, auch wenn ein Psychotherapeut selber davon lediglich 200 Theoriestunden besucht haben muss. Diese Stundenzahl gewährleistet nach der überzeugenden Auffassung der Gesundheitsdirektion eine theoretische Wissensvermittlung auf angemessenem Niveau, zumal die Theorie sich auf die Exploration, Diagnose, Indikation und Prognose auswirkt. Es leuchtet ein, dass ein ernsthaftes institutionelles Ausbildungsangebot gesamthaft mehr an Theorie zu umfassen hat, als vom einzelnen Teilnehmer tatsächlich im Minimum verlangt werden muss. Mit diesem Erfordernis bleibt die Gesundheitsdirektion sogar noch unter demjenigen der CHARTA, die eine Theorievermittlung während wenigstens 400 Stunden verlangt (Teil B Ziff. 3.3.3.; Teil C Ziff. 1.8.).
Ebenso wichtig ist es, hinsichtlich der theoretischen Ausbildungsinhalte gewisse minimale Standards zu verlangen, um das Risiko von Behandlungsfehlern insbesondere im Bereich der Therapieevaluation, Diagnostik und Indikation zu mindern.
5. a) Erweisen sich demgemäss die von der Gesundheitsdirektion angewandten Kriterien zur Überprüfung der einzelnen Zulassungsgesuche grundsätzlich als recht- und zweckmässig, so ist im Folgenden deren Anwendung bezogen auf die drei vom Beschwerdeführer verfolgten Ausbildungsgänge zu prüfen.
b) Die bei den Kinder- und Jugendpsychiatrischen Diensten in den Kantonen G und H besuchten insgesamt 545 Stunden in theoretischer Fortbildung und Fallbesprechungen hat die Gesundheitsdirektion nicht anerkannt, da die darin enthaltenen Fallbesprechungen nicht theoretisches Wissen vermittelten, sondern der supervisorischen Begleitung dienten. Es handle sich zudem um Veranstaltungen zu spezifischen Themen, die sowohl nach der Erst- als auch nach der Spezialausbildung während der unselbständigen psychotherapeutischen Berufsausübung zum Ausbau des theoretischen Wissens absolviert würden. Dem hält der Beschwerdeführer entgegen, die FMH anerkenne diese Ausbildung bei der Verleihung des Facharzttitels für Kinder- und Jugendpsychiatrie und –psychotherapie, und es sei rechtsungleich, wenn dies nicht auch für einen Psychologen hinreichend sei.
Bei beiden kantonalen Diensten handelt es sich nach deren eigenen ausdrücklichen Erklärungen nicht um Ausbildungsinstitutionen für Psychotherapie im engeren Sinn, sondern um Ausbildungsstätten für Assistenzärzte zur Erlangung des FMH-Facharzttitels (act. --). Dementsprechend erstaunt es nicht, dass der Kinder- und Jugendpsychiatrische Dienst des Kantons G ganz auf die Fragenbeantwortung verzichtete und die Antworten des Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienstes des Kantons H teilweise an den Fragestellungen vorbeigingen. Dieser vermittelt offenbar auch nicht eine bestimmte psychotherapeutische Methode, indem die internen Supervisionsangebote nicht nur die Psychoanalyse, sondern auch die Daseinsanalyse und die systemische Familientherapie betreffen (Frage 4). Im Institut selber wird denn auch keine Meta- und Therapietheorie unterrichtet, die Praxistheorie wird nur gerade im Hinblick auf die Fallbesprechungen besprochen und kontrolliert (Frage 8). Die Selbsterfahrung wird nicht als Ausbildungsteil verstanden, sondern bereits vorausgesetzt (Fragen 7 und 9). Daraus ergibt sich klar, dass der entsprechende Ausbildungsgang nicht als integrale Spezialausbildung anerkannt werden kann.
Eine rechtsungleiche Behandlung liegt in dieser Qualifizierung nicht. Auch wenn der Ausbildungsgang bei den Ärzten zur Erlangung des verbandsinternen Facharzttitels genügt, entsteht daraus kein Anspruch der Psychologen auf Anerkennung der gleichen Ausbildung für die Zulassung zur selbständigen Psychotherapie. Im zürcherischen Gesundheitsrecht sind die diplomierten Ärzte seit alters her zur Ausübung der Psychotherapie berechtigt gewesen und zwar unabhängig davon, ob sie einen diesbezüglichen Facharzttitel erworben hatten oder nicht. Begründet wurde dies vor allem auch in Abgrenzung gegenüber den Psychologen damit, dass nur die Ärzte über das ganze Spektrum allgemeinmedizinischer Grundkenntnisse verfügten und daher in der Lage seien, eine Diagnose zu stellen, die auch jede Art körperlicher Krankheitszustände bzw. solche aus dem Grenzgebiet körperlicher und seelischer Leiden erfasse. Demgegenüber sei die Ausbildung zum Psychologen nicht einheitlich reglementiert und beschränke sich in medizinischer Hinsicht schwergewichtig auf die Beurteilung psychischer und psychosomatischer Krankheiten mit psychologischen Methoden. Die Abgrenzung von den übrigen Krankheitsbildern sei teilweise schwierig und übersteige die ausbildungsmässigen Möglichkeiten der Psychologen. Daher bestehe die Gefahr, dass nichtärztliche Psychologen Krankheiten mit gemischter Symptomatik unzureichend beurteilen und fehlerhaft behandeln würden. Dieses Risiko könnte durch eine Zusatzausbildung und die nach der Diplomierung in unselbständiger Stellung erworbene Berufserfahrung vermindert werden (vgl. ZBl 93/1992 S. 74 E. 6). Soll die Spezialausbildung, die das Merkblatt der Gesundheitsdirektion den Psychologen abverlangt, dieses Risiko vermindern, so muss sie allenfalls auch Teile der medizinischen Grundausbildung enthalten und kann jedenfalls nicht mit der Facharztausbildung von Assistenzärzten gleichgesetzt werden.
c) Hinsichtlich der vom Beschwerdeführer bei K absolvierten Ausbildung in körperorientierter Psychotherapie hat sich die Gesundheitsdirektion in der angefochtenen Verfügung auf den Hinweis beschränkt, der Lehrgang 1996 – 1999 sei bereits von der CHARTA überprüft und für ungenügend befunden worden. Eine Auseinandersetzung mit den Gründen der Verweigerung jedoch fand entgegen dem unter E. 4 c vorstehend ausgeführten nicht statt. Dieser Mangel kann im Beschwerdeverfahren ohne Weiteres geheilt werden, wenn das Verwaltungsgericht die Prüfung seinerseits nachholt.
Aus den Anworten der Ausbildungsinstitution vom 18. Februar 2000 (act. --) geht hervor, dass der theoretisch-praktische Teil der Ausbildung aus Kursblöcken mit insgesamt 196 Stunden besteht. Bereits vom Umfang her erweist sich dieses Angebot, das zudem nicht nur Theorie enthält, als unzureichend. Auch in Bezug auf Selbsterfahrung und Supervision verlangt der Lehrgang nur 40 Stunden Gruppensupervision und 20 bzw. 50 Stunden Selbsterfahrung in der spezifischen Methode (Fragen 4 und 9). Nachdem das Ausbildungsinstitut nunmehr seinen Lehrgang auf eine fünfjährige Ausbildungszeit erweitert hat, fand er im Jahre 2000 die Anerkennung der CHARTA (act. --). Das Institut bietet den Absolventen des dreijährigen Fortbildungsgangs nunmehr auch eine Ausbildungsergänzung auf dem Niveau der CHARTA an.
Die Schlussfolgerung der Gesundheitsdirektion, wonach der fragliche dreijährige Lehrgang des Beschwerdeführers in körperorientierter Psychotherapie nicht genüge, erweist sich daher als zutreffend und angemessen.
d) Beim Lehrgang in Paar- und Familientheorie bei F ortete die Gesundheitsdirektion Ausbildungsdefizite im theoretischen Bereich sowie im fehlenden konzeptionellen Einbezug der Selbsterfahrung.
Das theoretische Ausbildungsangebot erstreckt sich nach den Angaben des Instituts (act. --) auf sieben Seminare mit insgesamt 252 Stunden und ist damit bereits vom Umfang her ungenügend. Weiter ist unbestritten, dass der Lehrgang den Absolventen selber keine Selbsterfahrung anbietet, sondern verlangt, dass diese entweder bereits vor der Aufnahme oder aber während des Lehrgangs bei einem externen Therapeuten absolviert wird. Dieser fehlende Einbezug der Selbsterfahrung wiegt schwer, da nur die laufende Reflexion und Herstellung von Bezügen zu den beiden anderen Ausbildungselementen Theorie und Supervision eine integrale Spezialausbildung garantiert. Dies hat gerade auch in der phasischen Familientherapie zu gelten, wo ganz verschiedene therapeutische Methoden und Techniken zur Anwendung gelangen können.
Angesichts dieser Ausbildungsdefizite durfte die Gesundheitsdirektion mit Recht darauf verzichten, die aufgetauchten Widersprüche zwischen den Angaben des Instituts zu den theoretischen Kursinhalten und den Kursunterlagen im Einzelnen weiter abzuklären.
e) Erfüllt der Beschwerdeführer demnach die notwendigen Voraussetzungen für eine Berufszulassung nicht, so ist die Bewilligung zu verweigern. In Ermangelung einer integralen Spezialausbildung kann die Bewilligung auch nicht von der Erfüllung zweckmässiger Auflagen abhängig gemacht werden, wie er dies eventualiter verlangt.
Die Beschwerde ist demgemäss vollumfänglich abzuweisen.