Zürich Verwaltungsgericht 21.12.2000 VB.2000.00351

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  Geschäftsnummer: VB.2000.00351   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 21.12.2000 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Gesundheitswesen Betreff: Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeut

Anspruch eines Psychologen mit Universitätsabschluss auf Zulassung nach den Richtlinien der Gesundheitsdirektion Massgebend sind zur Zeit die Richtlinien der Direktion. Dass diese mit dem Erfordernis der integralen Spezialausbildung vom früheren Konzept abweichen, spielt keine Rolle (E. 3a). Das Übergangsrecht ist weder rechtsungleich noch willkürlich. Es gibt dem Beschwerdeführer keinen Zulassungsanspruch allein gestützt auf seine Erstausbildung (E. 3b). Die Direktion stützt sich auf quantitative und qualitative Kriterien ab. Die Richtlinien bewerten zu Recht die von den Gesuchstellern besuchten Ausbildungsinstitutionen und nicht die individuelle Ausbildung (E. 4b). Die Direktion anerkennt zu Recht die von der Charta anerkannten Ausbildungsgänge. Bei allen nicht anerkannten Institutionen ist eine eigene Beurteilung der Direktion jedoch unumgänglich (E. 4c). Es ist zulässig, von den Institutionen ein breiteres Ausbildungsangebot zu verlangen, als es vom einzelnen Absolventen im Minimum belegt werden muss (E. 4d). Die vom Beschwerdeführer absolvierten Ausbildungsgänge bei kantonalen Psychiatriediensten stellen keine rechtsgenügende Spezialausbildung dar. Mängel sind insbesondere hinsichtlich Theorievermittlung und Selbsterfahrung festzustellen. Dass derselbe Ausbildungsgang den Medizinern zum FMH-Titel verhilft, ist nicht massgebend (E. 5b). Die Ausbildung in körperorientierter Psychotherapie weist deutliche Defizite vor allem bezüglich Theorie auf (E. 5c). Beim Lehrgang in Paar- und Familientherapie fehlt neben dem ungenügenden Theorieangebot der Einbezug der Selbsterfahrung (E. 5d). Auch eine Bewilligung unter Auflagen kommt i.c. nicht in Frage (E. 5e).

  Stichworte: BERUFSAUSÜBUNG CHARTA GESETZLICHE GRUNDLAGE INTEGRAL PSYCHOTHERAPEUT/-IN PSYCHOTHERAPIE RICHTLINIEN SELBSTÄNDIGE BERUFSAUSÜBUNG SELBSTERFAHRUNG SPEZIALAUSBILDUNG THEORIE ÜBERGANGSRECHT

Rechtsnormen: § 7 Abs. I lit. a aGesundheitsG Art. 36 lit. I BV

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 4

I. Der an der Universität Zürich diplomierte Psychologe A ersuchte die Gesund­heits­direktion des Kantons Zürich am 4. März 1999 um Zulassung als selbstän­dig tätiger Psycho­therapeut. Die hierfür erforderliche Spezialausbildung belegte er im theo­retischen Bereich durch den Besuch von über 1000 Stunden Weiterbildung, davon insge­samt 545 Stun­den in Psychotherapie/Fallbesprechungen im Rahmen der Fortbildungen am psy­chiatrischen Dienst für Kinder und Jugendliche des Kantons G und am Kinder- und Jugend­psychiatrischen Dienst­ ­des Kantons H, 300 Stunden in Paar- und Famili­entherapie bei Dr. F und 168 Stun­den in körperorientierter Therapie bei K. Da diese Ausbildungen von der CHARTA nicht an­erkannt und der Fach­kommission Psychotherapie der Gesundheitsdirektion nicht bekannt wa­ren, wurde der Ge­suchsteller auf­gefordert, einen Fragebogen durch diese Ausbildungs­stätten ausfüllen zu lassen. Nach Eingang der diversen Berichte dieser Institutionen teilte die Gesundheitsdi­rektion dem Ge­suchsteller am 28. April 2000 mit, die Bewilligung zur selb­stän­digen Be­rufsausübung als Psychotherapeut könne ihm nicht erteilt werden.

Auf Ersuchen von A wies die Direktion das Gesuch am 13.  Sep­tem­ber 2000 förm­lich ab. Sie erwog, der Gesuchsteller erfülle zwar die Voraussetzungen der Richt­linien der Gesundheitsdirektion vom März 1999 mit Bezug auf die Erstausbildung so­wie auf die un­selbständige psychotherapeutische Tätigkeit, nicht jedoch bezüglich der ab­sol­vierten Spe­zialausbildung. Eine solche müsse die aufeinander abgestimmten und ein ganz­heit­liches Lehrsystem bildenden Ausbildungselemente Theorie, Selbsterfahrung und Super­vision ent­halten. Die vom Gesuchsteller am psychiatrischen Dienst für Kinder und Jugend­liche des Kantons G am Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienst des Kantons H besuchten Stunden könnten nicht als Theorie anerkannt werden. Es handle sich da­bei nur teilweise um theore­ti­schen Unterricht, der zudem keine grundlegende psycho­thera­peutische Ausbildung, sondern nur Fortbildung im Rahmen der unselbständi­gen Berufs­aus­übung vermittle. Die bei K absol­vierte Ausbildung sei bereits von der Schweizer CHARTA für Psychotherapie überprüft und für ungenügend befunden wor­den. Auch die Aus­bildung in Paar- und Familientherapie bei F entspreche weder vom zeitlichen Umfang noch vom Inhalt und Angebot her den Richtlinien der Gesundheits­direktion und biete zudem keine Selbsterfahrung an. Diese Ausbildung sei daher auch nicht als umfas­sen­de psychotherapeutische Ausbildung, sondern lediglich als mög­liche Zusatz­aus­bildung zu einer bereits absolvierten Spezialausbildung zu beurteilen. Mangels einer anerkannten theo­retischen Spezialausbildung könne deren Integralität, die zusätzlich Selbst­erfahrung und Supervision in der entsprechenden Methode erfordere, nicht überprüft werden.

II. Gegen diese Verfügung wandte sich A mit Eingabe vom 10. Ok­tober 2000 an das Verwaltungsgericht und beantragte, der angefochtene Entscheid sei aufzu­heben und die er­suchte Bewilligung zu erteilen, eventuell sei die Bewilligung von der Erfül­lung zweckmässi­ger Auflagen abhängig zu machen.

Die Gesundheitsdirektion beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 3. November 2000 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Das Verwaltungsgericht ist für die vorliegende Streitsache gemäss § 41 in Ver­bin­dung mit § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/ 8. Juni 1997 (VRG) zuständig.

Mit der vorliegenden direkten Beschwerde an das Verwaltungsgericht können so­wohl Rechtsverletzungen als auch die Unangemessenheit der angefochtenen Verfügung gel­tend gemacht werden (§ 50 Abs. 1 und 3 VRG).

2. a) Die Zulassung selbständiger Psychotherapeuten und Psychotherapeutinnen hat im Kanton Zürich eine lange und wechselvolle Geschichte hinter sich. Im Jahre 1991 hatte das Verwaltungsgericht festgestellt, dass der damals noch im zürcherischen Gesundheits­recht vorgesehene Ausschluss nichtärztlicher selbständiger Psychotherapeuten gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstosse und daher verfassungswidrig sei (vgl. RB 1991 Nr. 81 = ZBl 93/1992, S. 74). In der Folge erliess der Regierungsrat am 8. Januar 1992 gestützt auf die in § 31a des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (Gesund­heitsG) enthaltene Ermächtigung die Verordnung über die Berufe der Gesundheitspflege (VBG), welche die frühere Verordnung über die medizinischen Hilfsberufe vom 11. Au­gust 1966 ersetzte.

Nach § 1 VBG übt einen Beruf der Gesundheitspflege aus, wer gegen Entgelt oder berufsmässig Krankheiten, Verletzungen oder sonstige gesundheitliche Störungen feststellt oder behandelt, Geburtshilfe ausübt oder medizinische Analysen durchführt. § 2 VBG un­ter­scheidet zwischen unselbständiger und selbständiger Ausübung der Berufe der Gesund­heitspflege. Während die unselbständige Berufsausübung ‑ im Namen und auf Rechnung eines zur selbständigen Berufsausübung berechtigten Aufsichtspflichtigen ‑ nach §§ 35/36 VBG keiner Bewilligung bedarf, ist für die selbständige Berufsausübung nach § 9 VBG ei­ne Bewilligung der Gesundheitsdirektion erforderlich. Die in § 3 VBG einzeln aufgezähl­ten Tätigkeiten gelten jedoch von vornherein als nicht bewilligungspflichtige medizinische Verrichtungen, so auch unter anderem die psychologische Beratung und Beurteilung ge­sun­­der Personen (lit. f). Die Psychotherapeuten sind gemäss § 8 lit. g VBG zur selbständi­gen Berufsausübung berechtigt. Ihr Tätigkeitsbereich umfasst laut § 31 VBG die Feststel­lung und Behandlung von Krankheiten, die sich nach anerkannter wissenschaftlicher Lehre mit psychologischen Methoden behandeln lassen (Abs. 1). Die Behandlung von Krankhei­ten mit körperlichen Merkmalen ist nur unter Beizug eines Arztes zulässig (Abs. 2).

Die Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung waren sodann in § 32 VBG um­schrieben: Erforderlich waren ein abgeschlossenes Psychologiestudium unter Einschluss der Psychopathologie an der Universität Zürich oder an einer anderen von der Gesund­heits­direktion als gleichwertig anerkannten Hochschule und zusätzlich eine Berufsarbeit in ei­ner von der Gesundheitsdirektion anerkannten Institution, wobei zwei der drei Praxisjah­re bei einem selbständigen Psychotherapeuten, einem Spezialarzt für Psychiatrie/­Psy­cho­the­rapie oder einem Spezialarzt für Kinder‑ und Jugendpsychiatrie/‑psychotherapie absol­viert werden konnten (Abs. 1). Zusätzlich mussten nach dem Studium 200 Stunden Selbsterfah­rung, 200 Stunden Theorie und 200 Stunden Supervision bei einem selbständi­gen Psycho­therapeuten oder einem Spezialarzt für Psychiatrie/Psychotherapie besucht worden sein (Abs. 2). Die in der VBG getroffene Zulassungsordnung für die Psychothera­pie wurde auf staatsrechtliche Beschwerde hin vom Bundesgericht am 3. Dezember 1993 überprüft. Da­bei würdigte das Bundesgericht die in § 32 VBG formulierten Zulassungsvor­aussetzungen in den Grundzügen (nämlich bezüglich des Erfordernisses einer Grundaus­bildung in Psy­cho­logie mit Einschluss der Psychopathologie sowie bezüglich der Um­schreibung der er­for­derlichen praktischen Tätigkeit) als verfassungskonform; ob es sich bei dem beste­hen­den privaten Ausbildungsangebot rechtfertige, den Zugang zum Beruf eines selbständigen Psychotherapeuten ausschliesslich von einem Psychologiestudium an der Universität Zü­rich oder an einer anderen von der Gesundheitsdirektion anerkannten Hoch­schule abhängig zu machen, liess das Bundesgericht offen, weil diese Grundsatzfrage je­denfalls in einem for­mellen Gesetz zu regeln wäre. Sodann beanstandete das Bundesgericht das Fehlen von Übergangsbestimmungen bezüglich der in § 32 VBG getroffenen Zulas­sungsordnung. Weil die verfassungsmässige Zulässigkeit von § 32 VBG eng von der zu schaffenden Über­gangs­­regelung abhänge, hob es diese Bestimmung als Ganzes auf.

Ein späterer Entwurf der Gesundheitsdirektion vom November 1994 sah vor, die Zulassungsvoraussetzungen für Psychotherapeuten und für Kinderpsychotherapeuten im Gesundheitsgesetz (§§ 22 und 22a) zu regeln. In § 22 des Entwurfs wurden die im aufge­hobenen § 32 VBG enthaltenen Bewilligungsvoraussetzungen weitgehend übernommen. Diesem Entwurf folgte ein weiterer vom Mai 1997, der eine Regelung in der zu revidieren­den VBG mit weiter umschriebener Zulassungsberechtigung insbesondere hinsichtlich der Grundausbildung vorsah. Deren Erlass unterblieb jedoch infolge eines parlamentarischen Vorstosses, der eine Regelung auf Gesetzesstufe verlangte.

b) In dieser Situation beschloss der Regierungsrat am 12. August 1998, angesichts der unsicheren Lage über eine künftige Regelung vorläufig überhaupt keine Bewilligungen mehr zur selbständigen Berufsausübung an nichtärztliche Psychotherapeuten und Psycho­therapeutinnen zu erteilen. Die daraufhin von der Gesundheitsdirektion verfolgte restriktive Bewilligungspraxis würdigte das Verwaltungsgericht in einem Entscheid vom 12. Novem­ber 1998 (RB 1998 Nr. 79) jedoch als verfassungswidrig. Es kam zum Schluss, welche An­forderungen an nichtärztliche Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten zu stellen sei­en, müsse bis zum Erlass einer generell-abstrakten Regelung auf Gesetzes‑ oder Ver­ord­nungsstufe im Einzelfall bestimmt werden. Zulässig sei es aber, jedenfalls eine fun­dierte Ausbildung in Psychologie einschliesslich Psychopathologie mit anschliessender Berufs­arbeit, ergänzt durch eine begleitende, spezifisch auf die Psychotherapie ausgerich­tete Spe­zialausbildung zu verlangen. Die Gesundheitsdirektion werde nicht darum herum­kommen, im Sinn einer Übergangsregelung zwecks rechtsgleicher Behandlung aller dies­bezüglichen Gesuche einen mehr oder minder detaillierten Anforderungskatalog für die Zulassung zur selbständigen Berufsausübung von nichtärztlichen Psychotherapeutinnen und Psychothera­peuten zu entwickeln. Dabei stehe es ihr frei, zur Vermeidung einer nega­tiven Präjudi­zie­rung der ausstehenden Regelung die Voraussetzungen derart eng zu um­schreiben, dass da­mit jedenfalls nicht wesentlich mehr Berufsangehörige zugelassen wür­den, als dies mit der restriktivsten aller denkbaren verhältnismässigen Lösungen der Fall wäre. Sie könne den An­forderungskatalog aber auch soweit mildern, dass jedenfalls nicht wesentlich weniger Berufsangehörige zugelassen würden als mit der extensivsten aller wahrscheinlichen ge­setz­lichen Lösungen, und allfälligen späteren Differenzen zwischen Praxis und Gesetz als­dann etwa mittels Auflagen und Befristung begegnen. Gleiches habe mit Bezug auf die aus­stehende Regelung des Übergangsrechts zu gelten, das seinerseits ei­ner behelfsmässi­gen zwischenzeitlichen Ordnung bedürfe.

Im Anschluss an diesen Entscheid des Verwaltungsgerichtes erarbeitete die Ge­sund­heitsdirektion im März 1999 ein Merkblatt über ihre Bewilligungspraxis zur Führung einer Psychotherapiepraxis. Nach deren Ziffer 1 wird neben einem abgeschlossenen Psy­chologiestudium oder einer anderen gleichwertigen Ausbildung (lit. a) und einer unselb­ständigen psychotherapeutischen Tätigkeit (mit näheren Spezifizierungen; lit. c) eine inte­grale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten, bei der Behandlung von psychi­schen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen bewährten Psychotherapieme­thode vorausgesetzt, die Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in der entsprechenden Methodik umfasst (lit. b). In den Erläuterungen zu diesen Richtlinien werden bezüglich der Spezialausbildung mindestens je 200 Stunden Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und psychosomatischen Krank­hei­ten bewährten Psychotherapiemethode verlangt. Die Ausbildung muss die vertiefte An­wen­dung der in der Theorie erlernten Methode über eine Umsetzung auf die eigene Person um­fas­sen (Selbsterfahrung). Sie hat auch die vertiefte Anwendung der gewählten Methode auf andere Personen unter fachlicher Kontrolle zu beinhalten (Supervision). Im Bereich des Über­­gangsrechts sieht das Merkblatt die Bewilligung für vor dem 31. Dezember 1994 selb­ständig tätige Psychotherapeuten vor, wenn diese entweder die Zulassungsvoraussetzung der Erstausbildung oder jene der Spezialausbildung erfüllen, wobei von einer integralen Aus­­richtung der Spezialausbildung abgesehen wird (Ziff. 5).

c) Gemäss der vom Kantonsrat am 21. August 2000 beschlossenen Revision von § 22 GesundheitsG werden abgesehen von einer Verschärfung im Bereich der Erstausbil­dung im Wesentlichen die gleichen Anforderungen an selbständige nichtärztliche Psycho­therapeuten wie in Ziff. 1 des erwähnten Merkblatts gestellt. Mit Bezug auf das Übergangs­recht entspricht Ziff. II der Revision ebenfalls dem zitierten Merkblatt mit dem Zusatz, dass das Recht auf Zulassung nach dieser Bestimmung verwirkt ist, wenn nicht innert sechs Monaten seit ihrem Inkrafttreten ein entsprechendes Gesuch gestellt wird. Die Referen­dums­frist betreffend diese Gesetzesänderung ist Ende Oktober 2000 unbenutzt abgelaufen (Kantonsratsbeschluss vom 20. November 2000). Die Inkraftsetzung ist bis heute nicht er­folgt.

3. a) Der Beschwerdeführer hat seine psychotherapeutische Spezialausbildung im wesentlichen auf drei verschiedenen Wegen betrieben: einerseits am Arbeitsplatz im theo­retischen Bereich der Kinder- und Jugendpsychiatrie und –psychotherapie, sodann in pha­sischer Paar- und Familientherapie und schliesslich in einer tiefenpsychologisch begrün­de­ten körperorientierten Psychotherapie. Die Gesundheitsdirektion hat gestützt auf ihr Merk­blatt jede einzelne dieser Ausbildungen daraufhin überprüft, ob sie die Anforderungen an eine integrale Spezialausbildung in einer anerkannten und bewährten Psychotherapie­me­tho­de erfülle. Dagegen wendet der Beschwerdeführer ein, dies stelle einen Bruch mit dem bisher von der Gesundheitsdirektion und dem Regierungsrat verfolgten Konzept dar, wo­nach die Anforderungen nicht schulorientiert waren und etwa Selbsterfahrung in mehr als zwei Methoden absolviert werden konnte.

Der Einwand ist unbehelflich. Nach dem vorstehend Ausgeführten bildet die mass­gebliche Grundlage für die Beurteilung anstehender Gesuche um Bewilligung der selbstän­digen Psychotherapie derzeit das diesbezügliche Merkblatt der Gesundheitsdirektion, das bezüglich Spezialausbildung die gleichen Anforderungen stellt wie die beschlossene Ge­set­zesänderung. Zwar ist bis heute nur die Bewilligungspflicht als solche im Gesundheits­ge­setz statuiert, nicht aber die einzelnen Kriterien für die Erteilung der Bewilligung. Nach der Praxis ist es aber zulässig, eine infolge der gerichtlichen Feststellung der Verfassungs­wi­d­rig­keit einer gesetzlichen Freiheitsbeschränkung entstehende Regelungslücke zumin­dest für eine gewisse Zeit des Übergangs durch die Anwendung allgemeiner Kriterien im Ein­zel­fall zu ersetzen (vgl. die ausführliche Begründung zu dieser Frage in ZBl 93/1992, S. 74 E. 8). Die bis zum Inkrafttreten der Gesetzesrevision zu anerkennende Massgeblich­keit der von der Gesundheitsdirektion im März 1999 aufgestellten Richtlinien stellt daher einen An­­wendungsfall der in Art. 36 Abs. 1 Satz 3 BV vorgesehenen Möglichkeit des aus­nahms­weisen Verzichts auf das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage dar.

b) Der Beschwerdeführer hält weiter dafür, das Gebot der Rechtsgleichheit verlange seine Zulassung bereits aufgrund des Übergangsrechts.

Es trifft zu, dass der Beschwerdeführer übergangsrechtlich aufgrund seiner Erstaus­bildung zugelassen werden müsste, wenn er seine selbständige Tätigkeit bereits vor dem 31. Dezember 1994 aufgenommen hätte. Mit der Anwendung von Ziff. 5 des Merkblatts fährt ein Psychologe, der damals vorerst eine Weiterbildung neben der unselbständigen Tä­tigkeit absolvierte, in der Tat schlechterer als einer, der sich unter den gleichen Umstän­den sofort für die Selbständigkeit entschied. Indessen ist es nicht zu vermeiden, dass mit der Ein­führung und Anwendung einer neuen generell-abstrakten Regelung auf Sachverhal­te, die sich unter altem Recht verwirklicht haben, übergangsrechtliche Probleme ergeben.

Da bisher die einzelnen Kriterien für die Erteilung der Bewilligung gar nicht ge­set­z­lich geregelt waren, kann sich der Beschwerdeführer jedoch nicht darauf berufen, er sei in seinem Vertrauen in die bisherige Rechtsetzung zu schützen. Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers ist es nicht etwa so, dass eine Bewilligungspflicht für selbständige Psy­chotherapeuten erst mit Erlass der VBG am 1. Februar 1992 eingeführt worden ist. Die Be­willigungspflicht für die Feststellung und Behandlung gesundheitlicher Störungen war viel­­mehr bereits in § 7 Abs. 1 lit. a des Gesundheitsgesetzes von 1962 statuiert. Erst mit der Feststellung der Verfassungswidrigkeit des grundsätzlichen Ausschlusses nichtärztli­cher Psychotherapeuten entstand alsdann das Bedürfnis nach einer gesetzlichen Umschrei­bung der Bewilligungsvoraussetzungen im Einzelnen. Dass heute zahlreiche nichtärztliche Psychotherapeuten ohne eine entsprechende Bewilligung der Gesundheitsdirektion tat­säch­lich selbständig praktizieren, liegt demnach weniger am bisherigen Recht als an einer dies­bezüglich geübten Toleranz der Gesundheitsdirektion in diesem medizinischen Grau­be­reich, in dem die Abgrenzung zwischen bewilligungsfreier psychologischer Beratung und Psychotherapie als Behandlungsmethode bei gesundheitlichen Störungen schwierig ist (vgl. hierzu auch den Entscheid des Bundesgerichts vom 3. Dezember 1993 betr. § 32 VBG, S. 15). Ihre Berechtigung fand diese Toleranz zweifellos darin, dass ein rigoroses Vor­gehen gegenüber selbständigen nichtärztlichen Psychotherapeuten wegen mangelnder formeller Praxisbewilligung ohne Vorliegen klarer Zulassungskriterien kaum praktikabel und unverhältnismässig gewesen wäre.

Insofern oblag es sowohl dem Gesetzgeber als auch vorerst der Gesundheitsdirek­tion, eine diesem Sachverhalt Rechnung tragende Übergangsordnung zu entwickeln. Wenn das Merkblatt nun in Ziff. 5 einerseits auf das Datum des 31. Dezember 1994 und anderer­seits auf die Aufnahme der selbständigen Tätigkeit abstellt, so erscheint dies durchaus sach­­gerecht. Der Zeitpunkt ergibt sich nach den Ausführungen in der Beschwerdeantwort daraus, dass der bundesgerichtliche Entscheid vom 3. Dezember 1993 im April 1994 zuge­stellt und damit klargestellt worden sei, dass der Kanton Zürich die nicht-ärztliche Psycho­therapie mit entsprechenden Übergangsbestimmungen gesetzlich zu regeln habe. Die Vor­aussetzung einer selbständigen Tätigkeit sodann berücksichtigt, dass mit der Aufnahme ei­ner solchen Tätigkeit regelmässig bedeutende Investitionen verbunden sind, deren Ver­lust dem Betroffenen nur unter besonderen Voraussetzungen zugemutet werden kann. Zwar mag es zutreffen, dass auch ein unselbständig Erwerbender für seine Aus- und Weiterbil­dung Investitionen tätigt, jedoch gehen ihm diese mit der Einführung strengerer Zulas­sungs­­­voraussetzungem für die selbständige Tätigkeit nicht etwa verloren, da er das in seinen Ausbildungen erworbene Wissen ohnehin weiter einsetzen kann. Demgegenüber investiert ein Selbständigerwerbender mit dem Aufbau einer eigenen Praxis einerseits in eigentliche Sachwerte, und andererseits vor allem in den sogenannten Goodwill, der sich bei einer erzwungenen Praxisaufgabe als weitgehend wertlos erweisen würde.

Die Übergangsregelung von Ziff. 5 des Merkblatts birgt daher weder Elemente rechtsungleicher Behandlung noch Willkür in sich. Vielmehr bildet sie in den spezifischen Anwendungsfällen einen angemessenen Ausgleich zwischen dem öffentlichen Interesse des Patientenschutzes und dem privaten Interesse am Schutz von Investitionen, die einmal im Vertrauen in eine lang geübte behördliche Toleranz getätigt wurden.

4. a) Die Gesundheitsdirektion hat in der angefochtenen Verfügung dargelegt, dass eine integrale Spezialausbildung in Psychotherapie die Elemente Theorie, Selbsterfahrung und Supervision zu enthalten habe, die aufeinander abgestimmt sein und ein ganzheitliches Lehrsystem bilden müssten. Der von einer Ausbildungsinstitution vorgeschriebene Theo­rieunterricht müsse Metatheorie (insbesondere erkenntnis- und wissenschaftstheoretische Aspekte der entsprechenden Schule, schulspezifische Geschichte und Ethik), Therapietheo­rie (Gesundheits- und Krankheitsverständnis: schulspezifische Theorien der psychischen Störungen und Erkrankungen inkl. Psychosomatik) sowie Praxistheorie (Diagnostik, Indi­kation und Kontraindikation, Prognostik, Interventions- und Methodenlehre, Exploration und Behandlungstechnik mit Bezug auf bestimmte Krankheits- und Störungsbilder) umfas­sen. Im Rahmen der Ausbildung müsse sodann die Selbsterfahrung und Supervision ver­langt und überprüft werden, und es müsste ein Konzept darüber vorhanden sein, insbeson­dere auch was die Qualifikation der Ausbildnerinnen und Ausbildner anbelange. Mit diesen Kriterien lehnt sich die Gesundheitsdirektion erklärtermassen an diejenigen der Schweizer CHARTA für Psychotherapie an, eine zur Qualitätssicherung geschlossene Übereinkunft verschiedener Ausbildungsinstitutionen für Psychotherapie. Dementsprechend anerkennt die Gesundheitsdirektion allgemein diejenigen psychotherapeutischen Spezialausbildun­gen, die von der CHARTA bereits anerkannt sind, und unterzieht nur diejenigen, die bisher nicht anerkannt sind, einer eigenen Überprüfung auf Erfüllung der Anerkennungsvoraus­setzungen.

Der Beschwerdeführer kritisiert die Richtlinien der Gesundheitsdirektion und ihre Anwendung, insbesondere, dass die Gesundheitsdirektion nicht die Ausbildung des einzel­nen Psychotherapeuten, sondern die von ihm besuchte Ausbildungsinstitution bewerte und dabei den Kriterien der CHARTA einen entscheidenden Stellenwert einräume.

b) Verlangt wird nach Ziff. 1 lit. b des Merkblatts gleich wie in Art. 22 Abs. 1 lit. b des revidierten Gesundheitsgesetzes eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten und bewährten Psychotherapiemethode, die Theorie, Selbsterfahrung und Su­pervision umfasst. Diese Definition lässt vorerst offen, in welchem Stundenumfang ein Psy­­chotherapeut die einzelnen Ausbildungselemente betrieben haben muss. Erst in den Er­läuterungen dazu wird ausgeführt, verlangt seien mindestens je 200 h Theorie, Selbster­fah­rung und Supervision. Damit wird der erforderliche zeitliche Umfang einer integralen Spe­zialausbildung definiert, ohne dass aber über deren inhaltliche Qualitäten etwas gesagt wird. Daraus lässt sich entgegen dem Dafürhalten des Beschwerdeführers jedoch keines­wegs schliessen, die Gesundheitsdirektion habe sich mit ihren Erläuterungen verbindlich auf eine rein quantitative Kontrolle der absolvierten Spezialausbildung beschränkt.

Der im Merkblatt bzw. in der Gesetzesrevision verwendete Begriff der integralen Spezialausbildung ist ein unbestimmter Gesetzesbegriff, bei dessen Auslegung der rechts­anwendenden Behörde ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht, in den das Verwal­tungsgericht trotz gebotener Ermessenskontrolle nur mit Zurückhaltung eingreift. Ange­sichts der zahlreichen psychotherapeutischen Richtungen und Methoden und der unüber­sichtlichen Vielzahl von privaten Aus- und Weiterbildungsangeboten in diesem Bereich ist es ohne Weiteres nachvollziehbar, wenn die erforderliche Spezialausbildung im Interesse des Patientenschutzes nicht nur einer quantitativen, sondern auch einer qualitativen Kon­trolle unterzogen wird. Dabei erweist es sich jedoch bereits aus praktischen Überlegungen als unumgänglich, diese Qualitätskontrolle nicht erst auf der Ebene der im Einzelfall bezo­genen und sich allenfalls aus diversen Einzelelementen zusammensetzenden Spezialausbil­dung, sondern bereits auf institutioneller Ebene anzusiedeln. Ob ein Psychotherapeut seine Spezialausbildung bei einer Institution absolviert hat, die mit einem minimalen Angebots­standard und entsprechenden Anforderungen an ihre Absolventen auch für eine minimale Qualität der Ausbildung garantiert, lässt sich leicht feststellen und vermag auch mit einer gewissen Zuverlässigkeit die Qualität der im Einzelfall tatsächlich bezogenen Ausbildung zu garantieren. Demgegenüber würde eine institutsunabhängige Qualitätskontrolle, wie sie dem Beschwerdeführer vorschwebt, es in jedem Einzelfall erfordern, das persönlich vom Psychotherapeuten verfolgte Ausbildungskonzept bzw. die von ihm im Einzelnen besuch­ten verschiedenen theoretischen Kurse, die durchgeführte Selbsterfahrung sowie die Su­per­vision auf ihre Qualität inklusive die Befähigung ihrer Lehrpersonen hin zu überprüfen. Da derartige einzelne Ausbildungselemente ohne Einbindung in ein einheitliches Schul­konzept sodann regelmässig ohne Qualifizierung der Teilnehmenden stattfinden, müsste der Kanton nach der Konzeption des Beschwerdeführers wohl in letzter Konsequenz eine eigene kanto­nale Fähigkeitsprüfung für nichtärztliche Psychotherapeuten zur Verfügung stellen. Dazu ist er jedoch nicht verpflichtet.

Mit der Konzeption der Gesundheitsdirektion wird freilich in Kauf genommen, dass unter Umständen ein Bewerber abgewiesen wird, obwohl er dank der Teilnahme an den ver­schiedensten Kursen oder durch Selbststudien optimal auf seine selbständige therapeuti­sche Tätigkeit vorbereitet wäre. Dieser Nachteil haftet jedoch vielen Berufsordnungen an, welche die Zulassung von der Erfüllung eines formalen Ausbildungserfordernisses und nicht von der tatsächlichen Befähigung des Einzelnen abhängig machen. Nach der Recht­sprechung sind derartige formale Kriterien im Interesse der Justiziabilität zulässig (vgl. RB 1996 Nrn. 96 und 97).

c) Auch der Umstand, dass sich die Gesundheitsdirektion bei der Beurteilung der Aus­bildungsqualität an den Kriterien der Schweizer CHARTA für Psychotherapie orien­tiert, eine zur Qualitätssicherung im Jahre 1991 geschlossene Übereinkunft verschiedener Ausbildungsinstitutionen für Psychotherapie, ist nicht zu beanstanden. Insbesondere er­weist sich die Annahme, ein von der CHARTA bereits überprüfter und anerkannter Aus­bildungsgang erfülle die Anforderungen an eine integrale Spezialausbildung, angesichts des detaillierten und überaus strengen Anforderungskatalogs der CHARTA als durchaus gerechtfertigt. Soweit ein Ausbildungsgang allerdings von der CHARTA noch gar nicht überprüft wurde, ist eine eigene Qualitätskontrolle, wie sie die Gesundheitsdirektion in sol­chen Fällen auch tatsächlich vornimmt, unumgänglich.

Diese eigene Qualitätskontrolle drängt sich jedoch nicht nur im Fall einer bisher feh­lenden Überprüfung, sondern auch dann auf, wenn die CHARTA einen Ausbildungs­gang zwar überprüft, jedoch seine Anerkennung aus bestimmten Gründen verweigert hat. Andernfalls hiesse dies, die dem Staat obliegende Entscheidungskompetenz vollumfäng­lich an eine private Organisation zu delegieren. In diesen Fällen hat sich die Gesundheitsdi­rektion daher mindestens mit den von der CHARTA festgestellten Unzulänglichkeiten des Ausbildungsganges auseinanderzusetzen. Erweisen sich diese mit Bezug auf das Interesse der Patientensicherheit als irrelevant bzw. liegen sie ausserhalb der von der Gesundheitsdi­rektion angewendeten eigenen Kriterien, so dürfen sie bei der Praxiszulassung nicht den Aus­schlag geben. Damit wird auch der Einwand des Beschwerdeführers entkräftet, wonach die CHARTA nicht nur ein kuratives, sondern gleichzeitig auch ein emanzipatorisches und ein Forschungsinteresse verfolge (vgl. Teil A, Ziff. 2 der CHARTA). Ebenso wird damit der Befürchtung begegnet, mit der Bezugnahme auf die Kriterien der CHARTA werde den dort zusammengeschlossenen Ausbildungsinstitutionen eine Monopolstellung eingeräumt.

d) Ausgehend von diesem Verständnis der erforderlichen integralen Spezialausbil­dung erscheint es zulässig, von der Ausbildungsinstitution ein Angebot von insgesamt min­destens 300 Stunden Theorie zu verlangen, auch wenn ein Psychotherapeut selber da­von le­diglich 200 Theoriestunden besucht haben muss. Diese Stundenzahl gewährleistet nach der überzeugenden Auffassung der Gesundheitsdirektion eine theoretische Wissens­ver­mitt­lung auf angemessenem Niveau, zumal die Theorie sich auf die Exploration, Dia­gnose, In­di­kation und Prognose auswirkt. Es leuchtet ein, dass ein ernsthaftes institutio­nelles Aus­bil­dungsangebot gesamthaft mehr an Theorie zu umfassen hat, als vom einzel­nen Teilneh­mer tatsächlich im Minimum verlangt werden muss. Mit diesem Erfordernis bleibt die Ge­sundheitsdirektion sogar noch unter demjenigen der CHARTA, die eine Theo­riever­mitt­lung während wenigstens 400 Stunden verlangt (Teil B Ziff. 3.3.3.; Teil C Ziff. 1.8.).

Ebenso wichtig ist es, hinsichtlich der theoretischen Ausbildungsinhalte gewisse mi­nimale Standards zu verlangen, um das Risiko von Behandlungsfehlern insbesondere im Bereich der Therapieevaluation, Diagnostik und Indikation zu mindern.

5. a) Erweisen sich demgemäss die von der Gesundheitsdirektion angewandten Kri­terien zur Überprüfung der einzelnen Zulassungsgesuche grundsätzlich als recht- und zweck­mässig, so ist im Folgenden deren Anwendung bezogen auf die drei vom Beschwer­deführer verfolgten Ausbildungsgänge zu prüfen.

b) Die bei den Kinder- und Jugendpsychiatrischen Diensten in den Kantonen G und H besuchten insgesamt 545 Stunden in theoretischer Fortbildung und Fallbespre­chungen hat die Gesundheitsdirektion nicht anerkannt, da die darin enthaltenen Fallbe­spre­chungen nicht theoretisches Wissen vermittelten, sondern der supervisorischen Begleitung dienten. Es handle sich zudem um Veranstaltungen zu spezifischen Themen, die sowohl nach der Erst- als auch nach der Spezialausbildung während der unselbständi­gen psycho­therapeutischen Berufsausübung zum Ausbau des theoretischen Wissens absol­viert wür­den. Dem hält der Beschwerdeführer entgegen, die FMH anerkenne diese Ausbil­dung bei der Verleihung des Facharzttitels für Kinder- und Jugendpsychiatrie und –psy­cho­therapie, und es sei rechtsungleich, wenn dies nicht auch für einen Psychologen hinrei­chend sei.

Bei beiden kantonalen Diensten handelt es sich nach deren eigenen ausdrücklichen Erklärungen nicht um Ausbildungsinstitutionen für Psychotherapie im engeren Sinn, son­dern um Ausbildungsstätten für Assistenzärzte zur Erlangung des FMH-Facharzttitels (act. --). Dementsprechend erstaunt es nicht, dass der Kinder- und Jugend­psychiatrische Dienst des Kantons G ganz auf die Fragenbeantwortung verzichtete und die Antworten des Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienstes des Kantons H teilweise an den Fragestel­lun­gen vorbeigingen. Dieser vermittelt offenbar auch nicht eine bestimmte psychotherapeu­ti­sche Methode, indem die internen Supervisionsangebote nicht nur die Psychoanalyse, sondern auch die Daseinsanalyse und die systemische Familienthe­rapie betreffen (Frage 4). Im Institut selber wird denn auch keine Meta- und Therapietheo­rie unterrichtet, die Pra­xistheorie wird nur gerade im Hinblick auf die Fallbesprechungen besprochen und kon­trol­liert (Frage 8). Die Selbsterfahrung wird nicht als Ausbildungsteil verstanden, sondern bereits vorausgesetzt (Fragen 7 und 9). Daraus ergibt sich klar, dass der entsprechende Ausbildungsgang nicht als integrale Spezialausbildung anerkannt wer­den kann.

Eine rechtsungleiche Behandlung liegt in dieser Qualifizierung nicht. Auch wenn der Ausbildungsgang bei den Ärzten zur Erlangung des verbandsinternen Facharzttitels genügt, entsteht daraus kein Anspruch der Psychologen auf Anerkennung der gleichen Aus­bildung für die Zulassung zur selbständigen Psychotherapie. Im zürcherischen Ge­sund­heitsrecht sind die diplomierten Ärzte seit alters her zur Ausübung der Psychotherapie be­rechtigt gewesen und zwar unabhängig davon, ob sie einen diesbezüglichen Facharzttitel erworben hatten oder nicht. Begründet wurde dies vor allem auch in Abgrenzung gegen­über den Psychologen damit, dass nur die Ärzte über das ganze Spektrum allgemeinmedi­zinischer Grundkenntnisse verfügten und daher in der Lage seien, eine Diagnose zu stellen, die auch jede Art körperlicher Krankheitszustände bzw. solche aus dem Grenzgebiet kör­per­licher und seelischer Leiden erfasse. Demgegenüber sei die Ausbildung zum Psycholo­gen nicht einheitlich reglementiert und beschränke sich in medizinischer Hinsicht schwer­gewichtig auf die Beurteilung psychischer und psychosomatischer Krankheiten mit psy­cho­logischen Methoden. Die Abgrenzung von den übrigen Krankheitsbildern sei teilweise schwierig und übersteige die ausbildungsmässigen Möglichkeiten der Psychologen. Daher bestehe die Gefahr, dass nichtärztliche Psychologen Krankheiten mit gemischter Sympto­matik unzureichend beurteilen und fehlerhaft behandeln würden. Dieses Risiko könnte durch eine Zusatzausbildung und die nach der Diplomierung in unselbständiger Stellung erworbene Berufserfahrung vermindert werden (vgl. ZBl 93/1992 S. 74 E. 6). Soll die Spe­zialausbildung, die das Merkblatt der Gesundheitsdirektion den Psychologen abverlangt, dieses Risiko vermindern, so muss sie allenfalls auch Teile der medizinischen Grundaus­bildung enthalten und kann jedenfalls nicht mit der Facharztausbildung von Assistenzärz­ten gleichgesetzt werden.

c) Hinsichtlich der vom Beschwerdeführer bei K absolvierten Ausbil­dung in kör­perorientierter Psychotherapie hat sich die Gesundheitsdirektion in der ange­fochtenen Verfügung auf den Hinweis beschränkt, der Lehrgang 1996 – 1999 sei bereits von der CHARTA überprüft und für ungenügend befunden worden. Eine Auseinanderset­zung mit den Gründen der Verweigerung jedoch fand entgegen dem unter E. 4 c vorste­hend ausge­führ­ten nicht statt. Dieser Mangel kann im Beschwerdeverfahren ohne Weiteres geheilt werden, wenn das Verwaltungsgericht die Prüfung seinerseits nachholt.

Aus den Anworten der Ausbildungsinstitution vom 18. Februar 2000 (act. --) geht hervor, dass der theoretisch-praktische Teil der Ausbildung aus Kursblöcken mit insgesamt 196 Stunden besteht. Bereits vom Umfang her erweist sich dieses Angebot, das zudem nicht nur Theorie enthält, als unzureichend. Auch in Bezug auf Selbsterfahrung und Super­vision verlangt der Lehrgang nur 40 Stunden Gruppensupervision und 20 bzw. 50 Stunden Selbsterfahrung in der spezifischen Methode (Fragen 4 und 9). Nachdem das Ausbildungs­institut nunmehr seinen Lehrgang auf eine fünfjährige Ausbildungszeit erweitert hat, fand er im Jahre 2000 die Anerkennung der CHARTA (act. --). Das Institut bietet den Absol­ven­ten des dreijährigen Fortbildungsgangs nunmehr auch eine Ausbildungsergänzung auf dem Niveau der CHARTA an.

Die Schlussfolgerung der Gesundheitsdirektion, wonach der fragliche dreijährige Lehrgang des Beschwerdeführers in körperorientierter Psychotherapie nicht genüge, er­weist sich daher als zutreffend und angemessen.

d) Beim Lehrgang in Paar- und Familientheorie bei F ortete die Gesund­heitsdirek­tion Ausbildungsdefizite im theoretischen Bereich sowie im fehlenden konzep­tionellen Einbezug der Selbsterfahrung.

Das theoretische Ausbildungsangebot erstreckt sich nach den Angaben des Instituts (act. --) auf sieben Seminare mit insgesamt 252 Stunden und ist damit bereits vom Um­fang her ungenügend. Weiter ist unbestritten, dass der Lehrgang den Absolventen selber keine Selbsterfahrung anbietet, sondern verlangt, dass diese entweder bereits vor der Auf­nahme oder aber während des Lehrgangs bei einem externen Therapeuten absolviert wird. Dieser fehlende Einbezug der Selbsterfahrung wiegt schwer, da nur die laufende Reflexion und Herstellung von Bezügen zu den beiden anderen Ausbildungselementen Theorie und Super­vision eine integrale Spezialausbildung garantiert. Dies hat gerade auch in der phasi­schen Familientherapie zu gelten, wo ganz verschiedene therapeutische Methoden und Tech­niken zur Anwendung gelangen können.

Angesichts dieser Ausbildungsdefizite durfte die Gesundheitsdirektion mit Recht darauf verzichten, die aufgetauchten Widersprüche zwischen den Angaben des Instituts zu den theoretischen Kursinhalten und den Kursunterlagen im Einzelnen weiter abzuklären.

e) Erfüllt der Beschwerdeführer demnach die notwendigen Voraussetzungen für eine Berufszulassung nicht, so ist die Bewilligung zu verweigern. In Ermangelung einer integralen Spezialausbildung kann die Bewilligung auch nicht von der Erfüllung zweck­mäs­siger Auflagen abhängig gemacht werden, wie er dies eventualiter verlangt.

Die Beschwerde ist demgemäss vollumfänglich abzuweisen.

6. ...

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

...