Solothurn Verwaltungsgericht 02.05.2001 VWBES.1997.429 (sog. "Minusklassenentscheid")

SOG 2001 Nr. 26

§ 49 lit. a GO, § 48 lit. a GO; Art. 8 Abs. 1 nBV. Entgegennahme einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde als verwaltungsgerichtliche Klage.

Lohngleichheit, Minusklassenentscheid. Die Ausrichtung eines Lohnsystems auf einen grösseren Markt gilt als sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung. Die Abweichung von einem arbeitsanalytischen Ergebnis um eine Lohnklasse nach unten (sog. „Minusklassenentscheid“) stellt keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes dar.

Sachverhalt (gekürzt):

A., eine im Pflegebereich tätige Sozialarbeiterin verlangte vom Regierungsrat den Erlass einer Feststellungsverfügung: Ihre bei der Besoldungsrevision vorgenommene Einreihung in Lohnklasse 14 sei geschlechtsdiskriminierend. Gegen den Regierungsratsbeschluss, die Einreihung sei nicht diskriminierend, liess die Mitarbeiterin beim Verwaltungsgericht Beschwerde einreichen. In einem Teilurteil stellte das Verwaltungsgericht fest, die Tätigkeit der Sozialbetreuung sei nicht eine spezifisch weibliche, und das Gleichstellungsgesetz gelange daher nicht zur Anwendung. Das weitergehende Rechtsbegehren, die Besoldungseinreihung und insbesondere den getroffenen Minusklassenentscheid unter dem Rechtsgleichheitsaspekt von Art. 8 Abs. 1 der neuen Bundesverfassung (BV, SR 101) zu überprüfen, nimmt das Verwaltungsgericht als Klage entgegen. Das Verwaltungsgericht weist die Klage ab.

Aus den Erwägungen:

1.a) Das Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates in Personal­angelegenheiten soweit Ansprüche aus dem Bundesgesetz über die Gleichstellung von Frau und Mann (GlG, SR 151.1) abgeleitet werden (§ 7 Verordnung zur Einführung des Gleichstellungsgesetzes, BGS 821.51; § 50 Abs. 2 lit. f des Gesetzes über die Gerichtsorganisation, GO, BGS 125.12). A. liess gegen den Regierungsratsbeschluss frist- und formgerecht Beschwerde erheben. Das Verwaltungsgericht trat auf die Be­schwerde ein, nachdem es festgestellt hatte, dass A. als Sozialarbeiterin im psychiatrischen Dienst des Kantons Solothurn in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis steht. Die Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 Abs. 2 aBV und Art. 3 GlG wurde in einem Teilurteil rechtskräftig abgewiesen. Ein Teilurteil erging, weil A. in ih­rem Rechtsbegehren nicht nur eine Gleichstellungsverletzung rügte, sondern zusätzlich gestützt auf Art. 4 Abs. 1 der alten Bundesverfassung (aBV) die Einreihung in Lohnklasse 18 verlangte sowie die Rückwei­sung des Entscheids an die Vorinstanz zwecks Anordnung des geschuldeten Lohnes zuzüglich Zins von 5 % seit 1.1.1996.

b) In der Verwaltungsrechtspflege wird zwischen nachträg­licher und ursprünglicher Verwaltungsgerichtsbarkeit unter­schieden. Das Klageverfahren nach § 48 GO ist ursprüngliche Verwaltungsgerichtsbarkeit: Eine verwaltungsrechtliche Streitigkeit wird nicht rechtsmittelartig durch Abänderung oder Beseitigung einer Verfügung oder eines Rechtsmittelent­scheides entschieden, sondern in einem erstinstanzlichen Verfahren erledigt. Das Klageverfahren kommt zum Zug, wenn der betroffenen Verwaltungsbehörde im betreffenden Sachbe­reich keine Verfügungskompetenz zukommt (Michael Merker: Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zü­rich 1998, S. 610 f.; Fritz Gygi: Bundesverwaltungsrechts­pflege, Bern 1983, S. 29). Die nachträgliche Ver­waltungsgerichtsbarkeit erfolgt in Beschwerdeform, wobei sich die Beschwerde gegen eine Verfügung oder einen Verwal­tungsbeschwerdeentscheid richtet und darauf angelegt ist, eine Aufhebung oder Abänderung derselben zu erreichen. In SOG 1985, Nr. 31 führte das Verwal­tungsgericht aus, dass dort, wo die nachträgliche Ver­waltungsgerichtsbarkeit gegeben ist, grundsätzlich auch in vermögensrecht­lichen Angelegenheiten verfügt werden darf, indem ein Verfahren, das mit Beschwerde bis ans Verwaltungs­gericht gezogen werden kann, nicht weniger Rechtsschutz bie­tet als die verwaltungsrechtliche Klage. Walter Luder formu­liert in "25 Jahre Verwaltungsgericht des Kantons Solo­thurn" (SOG 1986, S. 85 ff.), dass für die vermögensrechtli­chen Belange auch in den Sachgebieten, wo der Beschwerdeweg nicht offensteht, eine verwaltungsgerichtliche Prüfung er­reichbar ist, indem hier die verwaltungsrechtliche Klage zur Verfügung steht. Dies kann nicht anders interpretiert werden, als dass primär der Beschwerdeweg zu beschreiten und erst dort, wo dies nicht möglich ist, Klage zu erheben ist. Die verwaltungsrechtliche Klage ist subsidiär und kommt nur dann zum Zug, wenn eine verwaltungsgericht­liche Beschwerde nicht möglich ist (so auch Entscheid des VWGer vom 9.1.2001 i.S. F.E. und R.U. vs. Regierungsrat des Kan­tons Solothurn). Es ist in diesen Fällen da­von auszugehen, dass die Verwaltung die Rechtsverhältnisse, die gesetzlich ins Klageverfahren verwiesen sind, nicht durch Verfügung zu regeln befugt ist. Damit fehlt es an ei­ner Verfügung als Anfechtungsobjekt, das Prozessvorausset­zung des Anfechtungsstreitverfahrens ist (Gygi, a.a.O., S. 100).

c) Gegenstand des Verfahrens vor dem Regierungsrat war die Frage, ob die Einreihung von A. in der Lohnklasse 14 diskriminierungsfrei sei. Ihre Vertreterin hatte ge­stützt auf das Gleichstellungsgesetz den Erlass einer Verfü­gung verlangt, welche die Diskriminierung feststelle, was der Regierungsrat abschlägig beurteilte. Rechtsungleichheit und der Hinweis auf Art. 4 Abs. 1 aBV wurden erst im Verfahren vor Verwaltungsgericht vorgebracht, so dass schon aus diesem Grund kein geeignetes Anfechtungsobjekt vorliegt. Im Übrigen kann gegen einen Ent­scheid des Regierungsrates der Beschwerdeweg an das Verwal­tungsgericht laut § 49 lit. a GO nur beschritten werden, wenn sich das Rechtsbegehren auf das Gleichstellungsgesetz bzw. Art. 4 Abs. 2 aBV stützt. Der Rüge rechtsungleicher Be­soldung gestützt auf Art. 4 Abs. 1 aBV bleibt dies ver­wehrt. Demnach muss ein solches Begehren in Form einer ver­waltungsrechtlichen Klage im Sinn von § 48 Abs. 1 lit. a GO vorgebracht werden. Die im vorliegenden Fall erhobene Be­schwerde ist - so weit sie sich auf Art. 4 Abs. 1 aBV stützt - in das verwaltungsrechtliche Klageverfahren überzu­leiten; die Beschwerde ist entsprechend umzudeuten (Gygi, a.a.O., S. 100; BGE 102 Ib 106 f.; 104 Ib 160), sofern die Anforderungen an eine Klage erfüllt sind.

d) Nach § 58 Abs. 1 VRG finden auf das Verfahren vor den Verwaltungsgerichtsbehörden die Vorschriften der Zivilpro­zessordnung sinngemäss Anwendung, soweit nichts anderes be­stimmt ist. Die formellen Anforderungen an die verwaltungs­rechtliche Klage sind im VRG nicht geregelt, so dass diesbe­züglich § 129 ZPO zum Tragen kommt. Die Eingabe der Vertre­terin von A. entspricht den dort genannten Vorausset­zungen.

(...)

2.a) Nachdem das Begehren hinsichtlich Geschlechtsdiskri­minierung bereits entschieden wurde, sind diese Aspekte der Begründung nicht mehr zu erörtern. Hinsichtlich der Verlet­zung von Art. 4 Abs. 1 aBV macht die Klägerin geltend, dass aufgrund der vereinfachten Funktionsanalyse (VFA) mit den Kriterien K1 bis K6 die Funk­tion Sozialbetreuerin in die Lohnklasse 15, 16 und 17 einge­reiht worden sei. Die Bewertung der einzelnen Kriterien sei nicht bekannt. Es bestehe die Vermutung, dass die Ausbil­dung an der HFS geringer bewertet würde als die übrigen ter­tiären Ausbildungen; gemäss Wertungshilfen sei die Ausbil­dung an der Schule für Soziale Arbeit um 0.25 Punkte gerin­ger zu bewerten als die Ausbildungen an HWV und HTL. Im Ver­gleich zu einzelnen technischen und administrativen Funktio­nen mit ähnlichen Ausbil­dungsan­forderungen - wie z.B. Tech­niker Tiefbauamt oder Verwaltungsbeamter auf dem Erbschafts­amt - sei die Funktion Sozialarbeiterin in den stark gewich­teten Kriterien Ausbildung, Geistige Anforderungen und/oder Verantwortung geringer bewertet worden. Der Minusklassenent­scheid des Kantonsrates verstosse gegen das Gebot der Rechtsgleichheit, weil das "Sparopfer" nur einzelnen Funkti­onen zugemutet worden sei. Im Rahmen des Ombudsverfahrens seien die Löhne diverser Funktionen wie Richter, Steuerrevi­sor, Adjunkt und Techniker nach oben korrigiert worden. Der Regierungsrat habe versäumt, zu überprüfen, ob die Einrei­hung der Sozialarbeiterin im horizontalen Vergleich mit mög­licherweise korrigierten Vergleichsfunktionen stand halte. Es sei willkürlich, dass nur bei der Funktion Sozialbetreue­rin die gegenüber dem Ergebnis der Arbeitsplatzanalyse er­folgte Rückstufung nicht korrigiert worden sei. Im Verhält­nis zu den übrigen Sozialbetreuern sei die Klägerin willkür­lich eingereiht; die Sozialarbeiter auf der Bewährungshilfe und in der Strafanstalt Oberschöngrün fänden sich in der Lohnklasse 16 und 18. Im interkantonalen Vergleich bezahle der Kanton Solothurn die Sozialarbeiter am zweitschlechte­sten. Die Schlüsselstelle Sozialarbeiter Oberschöngrün sei zu tief bewertet worden, was sich auch auf die Klägerin ausgewirkt habe. Korrekt wäre im Übrigen die Ein­reihung der Beschwerdeführerin eine Lohnklasse unterhalb der Schlüsselstelle, wie es auch auf die Sozialarbeiter bei der Bewährungshilfe und bei der Jugendanwaltschaft zutreffe.

b) Das Finanzdepartement bringt für den Beklagten vor, dass gemäss den Wertungshilfen der VFA die Ausbildung an ei­ner höheren Schule für Sozialarbeit mit 3.0 Punkten bewer­tet wurde. Die vereinfachte Funktionsanalyse habe die Sozi­alarbeiterinnen in die Lohnklasse 15 bis 17 eingereiht. Aus Quervergleichsüberlegungen und unter Berücksichtigung der Arbeitsmarktsituation seien sämtliche Funktionen im Pflege- und Sozialbereich um eine Lohnklasse nach unten korrigiert worden, so dass die Sozialarbeiterinnen in die Lohnklassen 14 bis 16 eingereiht worden seien. Vom Minusklassenent­scheid sei ca. 1/3 des Staatspersonals (rund 3'200 Per­sonen) betroffen gewesen. Die Rückstufung der Sozialarbeite­rinnen sei somit aus rein sachlichen Gründen erfolgt. Nur die Schlüsselstellen seien in den Kriterien K1 bis K6 kon­kret beurteilt worden, woraus sich der Schlüsselstellen-Ein­reihungsplan ergeben habe. Alle übrigen Funktionen seien aufgrund der Angaben in den Stellenbeschreibungen dem Grund­raster und damit einer Lohnklasse zugeordnet worden. Für die verschiedenen Sozialabeiterfunktionen existierten daher keine analytischen Arbeitsbewertungsresultate. Die Sozialar­beiter in der Strafanstalt Oberschöngrün seien in der Lohn­klasse 16 eingereiht. Es handle sich um eine Führungsfunkti­on, weil die Sozialarbeiter in der Strafanstalt Oberschön­grün während 13 Wochen pro Jahr 24-Stunden-Pikettdienst lei­steten und während dieser Zeit gegenüber den Mitarbeitern der Anstalt weisungsberechtigt seien. Dem gegenüber sei die Selbständigkeit der Klägerin eingeschränkter, weil ihr ein Leiter des Sozialdienstes vorangestellt sei. Der Sozialar­beiter der Bewährungshilfe nehme zu 10 % die Stellvertre­tungsfunktion des Leiters der Bewährungshilfe ein, was die höhere Einreihung gegenüber der Klägerin begründe. Die Schlüsselstelle Sozialarbeiter Oberschöngrün sei nicht rechtsungleich eingereiht worden.

3. Am 1.1.2000 trat die neue Bundesverfassung in Kraft. Art. 4 Abs. 1 aBV entspricht Art. 8 Abs. 1 der neuen Verfas­sung; inhaltliche Änderungen wurden keine vorgenommen (vgl. Reform der Bundesverfassung, Erläuterungen zum Verfassungs­entwurf, 1995, S. 35; Pra 2000, S. 223 ff.; Jörg Paul Müller: Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999, S. 396 f.). Weil die Klägerin ihr Begehren noch vor dem Inkrafttreten der neuen BV eingereicht hat, bezieht sie sich auf Art. 4 BV. Der Übersichtlichkeit halber soll im Folgenden von Art. 4 aBV die Rede sein.

4. a) Eine Regelung verletzt den Grundsatz der Rechts­gleichheit und damit Art. 4 Abs. 1 aBV, wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhält­nisse aufdrängen (BGE 123 I 1 E. 6a S. 7). Die Rechtsgleich­heit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe sei­ner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Der allgemeine Gleichheitssatz fordert, dass bei jeder Ungleichbehandlung sachlich begründet wird, inwiefern mit Bezug auf die tat­sächlichen Verhältnisse, die Gegenstand der Regelung sind, eine Differenzierung gerechtfertigt erscheint. Ebenso for­dert die Rechtsgleichheit eine Begründung dafür, weshalb un­terschiedliche Sachverhalte gleich behandelt werden und kei­ne rechtliche Differenzierung vorgenommen wird. In beiden Fällen geht es um die Frage, ob einer gesetzlichen Regelung tatsächliche Differenzen zugrunde liegen, welche die von ihr getroffenen Unterscheidungen zu rechtfertigen vermögen (Jörg Paul Müller, a.a.O., S. 397 ff.). Vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründe­te Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein ver­nünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersicht­lich ist, kann zu verschiedenen Zeiten verschieden beantwor­tet werden, je nach den herrschenden Anschauungen und Ver­hältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grund­sätze und des Willkürverbots ein weiter Spielraum der Ge­staltungsfreiheit (BGE 123 I 1 E. 6a S. 7 f., mit Hinwei­sen). Dies äussert sich auch darin, dass das Bundesgericht von Verfassungs wegen bloss eingreift, wenn der Kanton mit den Unterscheidungen, die er trifft oder unterlässt, eine Grenze zieht, die sich nicht vernünftig begründen lässt, die unhaltbar und damit in den meisten Fällen auch geradezu willkürlich ist (BGE 114 Ia 221 E. 2b S. 224, mit Hinwei­sen).

b) Ein grosser Ermessensspielraum der kantonalen Behör­den besteht in besonderem Masse in Organisations- und Besol­dungsfragen (BGE 123 I 1 E. 6b S. 8, mit Hinweisen). Zurück­haltung des Verfassungsrichters ist hier um so mehr gebo­ten, als es nicht nur um einen Vergleich zwischen zwei Kate­gorien von Berechtigten, sondern um das ganze Besoldungssy­stem geht. Der Richter läuft stets Gefahr, neue Ungleichhei­ten zu schaffen, wenn er im Hinblick auf zwei Kategorien von Bediensteten Gleichheit erzielen will (BGE 123 I E. 6b S. 8). Art. 4 Abs. 1 aBV ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit un­gleich entlöhnt wird. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer An­knüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen. Das Bundesgericht hat erkannt, dass Besoldungsunterschiede, die sich auf objektive Motive wie Alter, Dienstalter, Familien­lasten, Qualifikationsgrad, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit oder übernommene Verantwortlichkeiten stützen, Art. 4 aBV nicht verletzen (BGE 123 I E. 6c S. 8). Das Lohngleichheitsgebot schränkt den grossen Er­messensspielraum nicht grundsätzlich ein. Es bedeutet nicht, dass nur noch eine ganz bestimmte Methode für die Be­wertung von Arbeitsplätzen zulässig wäre, und legt nicht po­sitiv fest, welcher Massstab dabei anzuwenden ist (BGE 124 II 409 ff., S. 427).

c) Das gilt auch bei Änderungen eines Besoldungssystems. Vermögensrechtliche Ansprüche von Beamten sind nach Massga­be des Willkürverbots und des Gebots der Rechtsgleichheit geschützt. Ein Besoldungssystem beruht darauf, dass die je­weiligen Funktionen in Relation zu anderen bewertet werden. Diese Wertungen und die darauf basierenden Besoldungseinstu­fungen können nicht objektiv und wertfrei erfolgen, sondern entsprechen gewissen zeit- und situationsbedingten Gegeben­heiten und Anschauungen und unterliegen einem entsprechen­den Wandel. Eine Neubewertung wird nicht schon dadurch ver­fassungswidrig, dass sie politisch umstritten ist und ande­re Bewertungen ebenso gut denkbar wären. Es ist grundsätz­lich verfassungsrechtlich sogar zulässig, eine bestimmte Funktion im Vergleich zu anderen tiefer einzustufen als bis­her, jedenfalls solange das innerhalb bestimmter Schranken erfolgt (BGE vom 24.8.1998 in Sachen ZKLLV gegen Regierungs­rat des Kantons Zürich, 2P.385/1996, S. 7/8). [...]

5. c) Die Funktion "Sozialarbeiter" wurde als Schlüsselstel­le S 69 mit dem Stelleninhaber M., Strafanstalt Oberschön­grün bewertet und eingestuft. Dies erfolgte durch die Pro­jektgremien für soziale/medizinische Funktionen. Die Schlüs­selstelle wurde wie folgt bewertet:

K1        3.0       135.0 Arbeitswertpunkte

K2        2.5       103.0 AWP

K3        2.5       79.0 AWP

K4        3.5       42.0 AWP

K5        0.5      2.5 AWP

K6        1.5      8.5 AWP

Total                370.0 AWP

370 Arbeitswertpunkte entsprechen Lohnklasse 17. Die Sozial­arbeiter wurden entsprechend der Erkenntnisse aus der ver­einfachten Funktionsanalyse in die Lohnklassen 15 - 17 ein­gereiht, was der Kantonsrat mit einem Minusklassenentscheid in Lohnklasse (im Folgenden: LK) 14 - 16 korrigierte.

6. Die Klägerin beanstandet den kantonsrätlichen Minus­klassenentscheid. Im Verhältnis zu Vergleichsfunktionen sei die Bewertung der Schlüsselstelle Sozialarbeiter willkür­lich erfolgt. Ausserdem sei sie im Verhältnis zur Schlüssel­stelle zwei Lohnklassen tiefer - in Lohnklasse 14 - einge­reiht worden, was das Rechtsgleichheitsgebot verletze.

Ob die Arbeitswertigkeit der Funktion Sozialarbeiter im Ambulatorium PDKS im Verhältnis zum Sozialarbeiter Straf­anstalt Oberschöngrün und zu weiteren Vergleichsfunktionen vom Beklagten rechtsgleich behandelt wurde, ist durch ein Arbeitsbewertungsverfahren zu überprüfen. Das im Beweisver­fahren vom Gericht eingeholte Gutachten verglich die Schlüsselstelle Sozialarbei­ter Oberschöngrün (S 69, LK 16) mit dem Techniker Amt für Verkehr und Tiefbau, Chef Brückenunterhalt (T 109, LK 18), dem Zivilschutzinstruktor (T 38, LK 17) und dem MFK-Sachver­ständigen (T 37, LK 17) und nahmen gestützt auf diese Er­kenntnisse eine Einreihung der Funktion Sozialarbeiterin Am­bulatorium PDKS vor. Bei der Einschätzung der Funktionen be­wegten sich die Experten innerhalb des von der BERESO ver­wendeten Systems der vereinfachten Funktionsanalyse VFA. Das Gutachten äussert sich nicht nur zu allfälligen ge­schlechtsdiskriminierenden Aspekten bei der Einreihung des vermeintlichen Frauenberufs Sozialarbeiterin, welche im vor­liegenden Verfahren nicht mehr von Belang sind. Abgesehen davon untersucht es die Bewertung der Funktion Sozialarbei­ter Oberschöngrün in den Kriterien K1 bis K6 im Vergleich zu den vorgängig erwähnten Schlüsselstellen und positio­niert die Sozialarbeiterin Ambulatorium PDKS. Für die Beantwortung der Frage, ob die klagen­de Sozialarbeiterin Ambulatorium PDKS von der Wertigkeit ih­rer Arbeit her im Rahmen des dem Gesetzgeber zustehenden Er­messens eingereiht wurde oder nicht, kann das im Beweisver­fahren vom Gericht eingeholte Gutachten beigezogen werden.

13. Zusammenfassend liegen folgende Stufenwerte unter Wahrung der Rechtsgleichheit im Rahmen des dem kantonalen Gesetzgeber zustehenden Ermessens:

K1        3.0       135.0 Arbeitswertpunkte 

K2        2.5       103.0 AWP             

K3        2.0       57.5 AWP             

K4        3.0       36.0 AWP

K5        0.5      2.5 AWP

K6        1.0      5.0 AWP

Total                339.0 AWP

339.0 Arbeitswertpunkte liegen im obersten Bereich der Lohn­klasse 15; ab 339.2 Arbeitswertpunkten gilt Lohnklasse 16, die um Haaresbreite verfehlt wird. [...]

14. a) Die Gewichtung der arbeitswissenschaftlichen Er­kenntnisse unter dem Aspekt des Ermessensspielraumes, der dem kantonalen Gesetzgeber bei der Festlegung der Löhne zu­gestanden wird, hat gezeigt, dass mit Einreihung der Funkti­on Sozialarbeiterin Ambulatorium PDKS in Lohnklasse 15 die Rechtsgleichheit im Verhältnis zu den Vergleichsfunktionen MFK-Sachverständiger, Zivilschutzinstruktor und Techniker gewahrt wird. Diese Einreihung steht im Einklang mit den Er­gebnissen der VFA, welche die Sozialarbeiterfunktionen als Funktionskette in den Lohnklassen 15 bis 17 ansiedelte. Der Regierungsrat gestand der Klägerin die vorgängig ermittelten 339 AWP bzw. Lohnklasse 15 zu, berief sich aber auf den vom Parlament gefällten Mi­nusklassenentscheid, der zur Einreihung der Klägerin in Lohnklasse 14 geführt hatte bzw. die Funktionskette Sozial­betreuer I in den Lohnklassen 14 bis 16 positionierte. Zu prüfen bleibt somit, inwiefern im vorliegenden Fall der Mi­nusklassenentscheid vor der Rechtsgleichheit Stand hält.

b) Das Instrument des Minusklassenentscheides wird im Schlussbericht über die kantonale Besoldungsrevision (BE­RESO-Schlussbericht) erläutert. Ausgangspunkt ist die Überlegung, dass im Rahmen der VFA die Arbeitswerte nie absolut und punktuell richtig sein konnten (BERESO-Schlussbericht, S. 22). Gewisse Zuordnungsentscheide wollte der Gesetzgeber daher im Licht ganzheitlicher und übergeordneter Gesichtspunkte mit Hilfe von Streubereichs- sowie Plus-Minus-Klassentscheiden korrigieren. Mit letzte­rem sollte es möglich sein, "bei der Einreihung einer Funk­tion in Berücksichtigung ganzheitlicher, übergeordneter Ge­sichtspunkte vom Arbeitswert um eine Klasse nach oben bezie­hungsweise nach unten abzuweichen" (BERESO-Schlussbericht, S. 22). Die ursprüngliche Handhabung dieses Instru­ments geht aus dem Projektgruppenprotokoll hervor: so wurde der Primarlehrer entgegen den Ar­beitswerten eine Lohnklasse nach unten korrigiert, weil zwi­schen Bezirkslehrer und Primarlehrer noch der Sekundarleh­rer platziert werden musste. Der Polizist wurde einem Minus­klassenentscheid unterworfen, weil die hierarchische Struk­tur des Polizeikorps verlangte, dass die Dienstgrade Poli­zist und Korporal nicht in der selben Lohnklasse sind. Der Minusklassenentscheid bei der Datatypistin wurde damit be­gründet, dass das Aufgabengebiet der Funktion zu qualifi­ziert dargestellt wurde. Aus Sicht der Projekt­leitung wurde bei der VFA keine falsche Einreihung vorgenom­men. Sie stellte fest, dass diese Funktionen in den Kriteri­en K3 bis K6 hohe Merkmalswerte aufweisen und mutmasste, dass in Kombination mit den angemessenen Einstufungen in den Kriterien K1 und K2 tendenziell eine zu hohe Einstufung resultiere, die mit einem Minusklassenentscheid korrigiert werden sollte. Die Projektleitung vertrat die Auffassung, dass der gesamte Pflegebereich um eine Lohnklasse nach unten versetzt werden müsste, während die Funktionsketten Sozialbetreuer I und II sowie die Ärztefunktionen belassen werden sollten. Die Pro­jektgruppe äusserte sich gegen einen Minusklassenentscheid beim Pflegepersonal. Sie akzeptierte die Möglichkeit des Mi­nusklassenentscheides im Rahmen der VFA zur Korrektur von störenden Einreihungsergebnissen im Einzelfall, erachtete jedoch einen Minusklassenentscheid für eine ganze Personal­kategorie als problematisch.

Der Regierungsrat hatte dem Kantonsrat für die Funkti­onskette Sozialbetreuer I die Lohnklassen 15 bis 17 vorge­schlagen. Die Finanzkommission ging 1994 die BERESO-Vorlage bereits in der Eintretensdebatte unter dem Aspekt der Ko­stenreduktion an. So wurde auch ein Minusklassenentscheid im Pflegebereich thematisiert, wobei in zahlreichen Voten zudem Marktüberlegungen herangezogen wurden. Die durch die VFA ermittelten Löhne des Pflegebereiches wurden im inter­kantonalen Vergleich als zu hoch bewertet, man setze sich damit besoldungsmässig an die gesamtschweizerische Spitze. Dies liess insbesondere für die Spitäler umliegender Kanto­ne Rekrutierungsprobleme befürchten (Protokoll der Finanz­kommission, 25.4.1994, S. 224 f.; 24.5.1994, S. 234 ff.). Am 24.5.1994 traf die Finanzkommission einen Minusklassen­entscheid für soziale und medizinische Funktionen. An der Sitzung vom 8.6.1994 wurde einmal mehr betont, dass die sozialen und medizinischen Berufe im inter­kantonalen Vergleich trotz Minusklassenentscheid gut ent­löhnt seien (Protokoll der Finanzkommission, 8.6.1994, S. 258 f.). Zudem wurde ausdrücklich festgehalten, dass die Funktionen Sozialbetreuer im Minusklassenentscheid für sozi­ale und medizinische Funktionen enthalten seien (Protokoll S. 262). Am 3.5.1995 traf die Finanzkommission des Kantons­rates einen Minusklassenentscheid für die Funktionsketten Sozialbetreuer I und II und positionierte diese in den Lohn­klassen 14 bis 16 bzw. 12 bis 14 (Protokoll der Finanzkom­mission, 26.4.1995/3.5.1995,S. 557). Der Entscheid knüpfte beim FIKO-Antrag vom 8.6.1994 an. Der Kantonsrat folgte die­sem Entscheid.

c) Das Bundesgericht äusserte sich bis anhin nur im Zu­sammenhang mit Geschlechtsdiskriminierung zum Thema Minus­klassenentscheid. So bemerkte es im Entscheid 124 II 529 ff., der ebenfalls eine Solothurner Sozialarbeiterin be­traf, es könne nicht ausgeschlossen werden, dass der Mi­nusklassenentscheid bei den Sozialbetreuern eine Diskrimi­nierung aufgrund des Geschlechts darstelle. In BGE 125 I 71 rügten die Berner Krankenschwestern, dass sie entgegen dem Ergebnis der analytischen Arbeitsbewertung zwei Lohnklassen tiefer eingereiht worden seien; der Berner Regierungsrat hatte sich auf eine Ausbildungsdifferenz im Verhältnis zur Schlüsselstelle sowie die deutlich tiefere Besoldung der Krankenschwestern in anderen Kantonen berufen. Das Bundesge­richt befand, dass es einem Kanton nicht verwehrt sei, sein Lohnsystem auf einen grösseren Markt auszurichten und die dort bezahlten Gehälter mitzuberücksichtigen, soweit er da­mit nicht einen typischen Frauenberuf in sachlich ungerecht­fertigter Weise und in Abweichung von der Arbeitsplatzbewer­tung deutlich unterbezahle (BGE 125 I S. 83). Einen Mi­nusklassenentscheid gegenüber den Schwyzer Kindergärtnerin­nen schützte das Bundesgericht mit dem Hinweis, dass bei der analytischen Arbeitsbewertung das gegenüber den Primar­lehrern geringere Arbeitspensum nicht berücksichtigt worden sei und dieser sachliche Grund eine tiefere Einreihung zu rechtfertigen vermöge (Pra 2000, S. 344).      

Zusammenfassend ist aus Sicht des Bundesgerichts ein Mi­nusklassenentscheid statthaft, wenn er sich auf sachliche Gründe stützt, wobei es auch Marktüberlegungen als sachli­chen Grund gelten lässt.

d) Aus den Akten geht hervor, dass sowohl im eigentli­chen Pflegebereich als auch bezüglich der Funktionen Sozial­betreuer I und Sozialbetreuer II nicht nur Sparbemühungen, sondern auch Arbeitsmarktüberlegungen den Minusklassenent­scheid hervorgerufen haben. Die Finanzkommission nahm immer wieder auf den interkantonalen Vergleich Bezug. Sie konnte sich dabei insbesondere auf die Unterlage "BERESO, Lohnver­gleiche mit anderen Kantonen" vom 1.5.1995 stützen. Darin wurden für die Schlüsselstellen Lohnminimum und -maximum nach BERESO dem durchschnittlichen Minimum und Maximum der Vergleichskantone gegenübergestellt und die Abweichungen der BERESO in Prozent ermittelt. Die Vergleichszahlen ent­sprechen dem Stand 1993. Während die meisten Funktionen so­wohl bezüglich Minimum als auch Maximum unter dem Durch­schnitt der Vergleichskantone lagen, wurde dieses von auf­fallend vielen medizinischen und sozialen Funktionen über­troffen. So beispielsweise auch von der Funktion Sozialar­beiter (S 69), die bei einer Einreihung in LK 17 vom durch­schnittlichen Minimum um 1.51 %, vom Maximum um 10.01 % nach oben abwich. Die von der Klägerin zum Vergleich heran­gezogenen Funktionen verzeichnen - mit einer Ausnahme - ge­ringere Abweichungen: der Techniker (T 109, LK 18) liegt mit dem Minimum 0.62 % unter dem Durchschnitt, mit dem Maxi­mum 4.33 % darüber, der Zivilschutzinstruktor (T 38, LK 17) mit dem Minimum 4.72 % unter dem Durchschnitt, mit dem Maxi­mum 2.37 % darüber. Die Ausnahme bildet die Funktion MFK-Sachverständiger (T 37, LK 17), deren Minimum 3.22 % und de­ren Maximum gar 11.34 % über dem Durchschnitt liegt.

Einem Kanton ist es laut Bundesgericht nicht verwehrt, sein Lohnsystem auf einen grösseren Markt auszurichten und die dort bezahlten Gehälter mitzuberücksichtigen. Im vorlie­genden Fall ist der Staat von einem arbeitsanalytischen Er­gebnis eine Lohnklasse nach unten abgewichen, um die Löhne im Bereich Sozialarbeit schweizerischem Durchschnitt anzu­passen. Für die gemäss VFA in LK 17 eingereihte Schlüssel­stelle Sozialarbeiter Oberschöngrün bedeutete diese Rückstu­fung in LK 16 - 4.9 % Lohn, für die klagende Sozialarbeite­rin Ambulatorium PDKS (LK 15 nach LK 14) - 4.8% Lohn. Im Licht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat die Berück­sichtigung des Marktes und die Ausrichtung nach schweizeri­schen Durchschnittsgehältern als sachlicher Grund zu gel­ten. Damit ist das Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 nBV nicht verletzt, wenn die Funktion der Klägerin einem Mi­nusklassenentscheid unterworfen wurde.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 02.05.2001 (VWBES.1997.429)