SOG 2001 Nr. 26
§ 49 lit. a GO, § 48 lit. a GO; Art. 8 Abs. 1 nBV. Entgegennahme einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde als verwaltungsgerichtliche Klage.
Lohngleichheit, Minusklassenentscheid. Die Ausrichtung eines Lohnsystems auf einen grösseren Markt gilt als sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung. Die Abweichung von einem arbeitsanalytischen Ergebnis um eine Lohnklasse nach unten (sog. „Minusklassenentscheid“) stellt keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes dar.
Sachverhalt (gekürzt):
A., eine im Pflegebereich tätige Sozialarbeiterin verlangte vom Regierungsrat den Erlass einer Feststellungsverfügung: Ihre bei der Besoldungsrevision vorgenommene Einreihung in Lohnklasse 14 sei geschlechtsdiskriminierend. Gegen den Regierungsratsbeschluss, die Einreihung sei nicht diskriminierend, liess die Mitarbeiterin beim Verwaltungsgericht Beschwerde einreichen. In einem Teilurteil stellte das Verwaltungsgericht fest, die Tätigkeit der Sozialbetreuung sei nicht eine spezifisch weibliche, und das Gleichstellungsgesetz gelange daher nicht zur Anwendung. Das weitergehende Rechtsbegehren, die Besoldungseinreihung und insbesondere den getroffenen Minusklassenentscheid unter dem Rechtsgleichheitsaspekt von Art. 8 Abs. 1 der neuen Bundesverfassung (BV, SR 101) zu überprüfen, nimmt das Verwaltungsgericht als Klage entgegen. Das Verwaltungsgericht weist die Klage ab.
Aus den Erwägungen:
1.a) Das Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates in Personalangelegenheiten soweit Ansprüche aus dem Bundesgesetz über die Gleichstellung von Frau und Mann (GlG, SR 151.1) abgeleitet werden (§ 7 Verordnung zur Einführung des Gleichstellungsgesetzes, BGS 821.51; § 50 Abs. 2 lit. f des Gesetzes über die Gerichtsorganisation, GO, BGS 125.12). A. liess gegen den Regierungsratsbeschluss frist- und formgerecht Beschwerde erheben. Das Verwaltungsgericht trat auf die Beschwerde ein, nachdem es festgestellt hatte, dass A. als Sozialarbeiterin im psychiatrischen Dienst des Kantons Solothurn in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis steht. Die Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 Abs. 2 aBV und Art. 3 GlG wurde in einem Teilurteil rechtskräftig abgewiesen. Ein Teilurteil erging, weil A. in ihrem Rechtsbegehren nicht nur eine Gleichstellungsverletzung rügte, sondern zusätzlich gestützt auf Art. 4 Abs. 1 der alten Bundesverfassung (aBV) die Einreihung in Lohnklasse 18 verlangte sowie die Rückweisung des Entscheids an die Vorinstanz zwecks Anordnung des geschuldeten Lohnes zuzüglich Zins von 5 % seit 1.1.1996.
b) In der Verwaltungsrechtspflege wird zwischen nachträglicher und ursprünglicher Verwaltungsgerichtsbarkeit unterschieden. Das Klageverfahren nach § 48 GO ist ursprüngliche Verwaltungsgerichtsbarkeit: Eine verwaltungsrechtliche Streitigkeit wird nicht rechtsmittelartig durch Abänderung oder Beseitigung einer Verfügung oder eines Rechtsmittelentscheides entschieden, sondern in einem erstinstanzlichen Verfahren erledigt. Das Klageverfahren kommt zum Zug, wenn der betroffenen Verwaltungsbehörde im betreffenden Sachbereich keine Verfügungskompetenz zukommt (Michael Merker: Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich 1998, S. 610 f.; Fritz Gygi: Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 29). Die nachträgliche Verwaltungsgerichtsbarkeit erfolgt in Beschwerdeform, wobei sich die Beschwerde gegen eine Verfügung oder einen Verwaltungsbeschwerdeentscheid richtet und darauf angelegt ist, eine Aufhebung oder Abänderung derselben zu erreichen. In SOG 1985, Nr. 31 führte das Verwaltungsgericht aus, dass dort, wo die nachträgliche Verwaltungsgerichtsbarkeit gegeben ist, grundsätzlich auch in vermögensrechtlichen Angelegenheiten verfügt werden darf, indem ein Verfahren, das mit Beschwerde bis ans Verwaltungsgericht gezogen werden kann, nicht weniger Rechtsschutz bietet als die verwaltungsrechtliche Klage. Walter Luder formuliert in "25 Jahre Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn" (SOG 1986, S. 85 ff.), dass für die vermögensrechtlichen Belange auch in den Sachgebieten, wo der Beschwerdeweg nicht offensteht, eine verwaltungsgerichtliche Prüfung erreichbar ist, indem hier die verwaltungsrechtliche Klage zur Verfügung steht. Dies kann nicht anders interpretiert werden, als dass primär der Beschwerdeweg zu beschreiten und erst dort, wo dies nicht möglich ist, Klage zu erheben ist. Die verwaltungsrechtliche Klage ist subsidiär und kommt nur dann zum Zug, wenn eine verwaltungsgerichtliche Beschwerde nicht möglich ist (so auch Entscheid des VWGer vom 9.1.2001 i.S. F.E. und R.U. vs. Regierungsrat des Kantons Solothurn). Es ist in diesen Fällen davon auszugehen, dass die Verwaltung die Rechtsverhältnisse, die gesetzlich ins Klageverfahren verwiesen sind, nicht durch Verfügung zu regeln befugt ist. Damit fehlt es an einer Verfügung als Anfechtungsobjekt, das Prozessvoraussetzung des Anfechtungsstreitverfahrens ist (Gygi, a.a.O., S. 100).
c) Gegenstand des Verfahrens vor dem Regierungsrat war die Frage, ob die Einreihung von A. in der Lohnklasse 14 diskriminierungsfrei sei. Ihre Vertreterin hatte gestützt auf das Gleichstellungsgesetz den Erlass einer Verfügung verlangt, welche die Diskriminierung feststelle, was der Regierungsrat abschlägig beurteilte. Rechtsungleichheit und der Hinweis auf Art. 4 Abs. 1 aBV wurden erst im Verfahren vor Verwaltungsgericht vorgebracht, so dass schon aus diesem Grund kein geeignetes Anfechtungsobjekt vorliegt. Im Übrigen kann gegen einen Entscheid des Regierungsrates der Beschwerdeweg an das Verwaltungsgericht laut § 49 lit. a GO nur beschritten werden, wenn sich das Rechtsbegehren auf das Gleichstellungsgesetz bzw. Art. 4 Abs. 2 aBV stützt. Der Rüge rechtsungleicher Besoldung gestützt auf Art. 4 Abs. 1 aBV bleibt dies verwehrt. Demnach muss ein solches Begehren in Form einer verwaltungsrechtlichen Klage im Sinn von § 48 Abs. 1 lit. a GO vorgebracht werden. Die im vorliegenden Fall erhobene Beschwerde ist - so weit sie sich auf Art. 4 Abs. 1 aBV stützt - in das verwaltungsrechtliche Klageverfahren überzuleiten; die Beschwerde ist entsprechend umzudeuten (Gygi, a.a.O., S. 100; BGE 102 Ib 106 f.; 104 Ib 160), sofern die Anforderungen an eine Klage erfüllt sind.
d) Nach § 58 Abs. 1 VRG finden auf das Verfahren vor den Verwaltungsgerichtsbehörden die Vorschriften der Zivilprozessordnung sinngemäss Anwendung, soweit nichts anderes bestimmt ist. Die formellen Anforderungen an die verwaltungsrechtliche Klage sind im VRG nicht geregelt, so dass diesbezüglich § 129 ZPO zum Tragen kommt. Die Eingabe der Vertreterin von A. entspricht den dort genannten Voraussetzungen.
(...)
2.a) Nachdem das Begehren hinsichtlich Geschlechtsdiskriminierung bereits entschieden wurde, sind diese Aspekte der Begründung nicht mehr zu erörtern. Hinsichtlich der Verletzung von Art. 4 Abs. 1 aBV macht die Klägerin geltend, dass aufgrund der vereinfachten Funktionsanalyse (VFA) mit den Kriterien K1 bis K6 die Funktion Sozialbetreuerin in die Lohnklasse 15, 16 und 17 eingereiht worden sei. Die Bewertung der einzelnen Kriterien sei nicht bekannt. Es bestehe die Vermutung, dass die Ausbildung an der HFS geringer bewertet würde als die übrigen tertiären Ausbildungen; gemäss Wertungshilfen sei die Ausbildung an der Schule für Soziale Arbeit um 0.25 Punkte geringer zu bewerten als die Ausbildungen an HWV und HTL. Im Vergleich zu einzelnen technischen und administrativen Funktionen mit ähnlichen Ausbildungsanforderungen - wie z.B. Techniker Tiefbauamt oder Verwaltungsbeamter auf dem Erbschaftsamt - sei die Funktion Sozialarbeiterin in den stark gewichteten Kriterien Ausbildung, Geistige Anforderungen und/oder Verantwortung geringer bewertet worden. Der Minusklassenentscheid des Kantonsrates verstosse gegen das Gebot der Rechtsgleichheit, weil das "Sparopfer" nur einzelnen Funktionen zugemutet worden sei. Im Rahmen des Ombudsverfahrens seien die Löhne diverser Funktionen wie Richter, Steuerrevisor, Adjunkt und Techniker nach oben korrigiert worden. Der Regierungsrat habe versäumt, zu überprüfen, ob die Einreihung der Sozialarbeiterin im horizontalen Vergleich mit möglicherweise korrigierten Vergleichsfunktionen stand halte. Es sei willkürlich, dass nur bei der Funktion Sozialbetreuerin die gegenüber dem Ergebnis der Arbeitsplatzanalyse erfolgte Rückstufung nicht korrigiert worden sei. Im Verhältnis zu den übrigen Sozialbetreuern sei die Klägerin willkürlich eingereiht; die Sozialarbeiter auf der Bewährungshilfe und in der Strafanstalt Oberschöngrün fänden sich in der Lohnklasse 16 und 18. Im interkantonalen Vergleich bezahle der Kanton Solothurn die Sozialarbeiter am zweitschlechtesten. Die Schlüsselstelle Sozialarbeiter Oberschöngrün sei zu tief bewertet worden, was sich auch auf die Klägerin ausgewirkt habe. Korrekt wäre im Übrigen die Einreihung der Beschwerdeführerin eine Lohnklasse unterhalb der Schlüsselstelle, wie es auch auf die Sozialarbeiter bei der Bewährungshilfe und bei der Jugendanwaltschaft zutreffe.
b) Das Finanzdepartement bringt für den Beklagten vor, dass gemäss den Wertungshilfen der VFA die Ausbildung an einer höheren Schule für Sozialarbeit mit 3.0 Punkten bewertet wurde. Die vereinfachte Funktionsanalyse habe die Sozialarbeiterinnen in die Lohnklasse 15 bis 17 eingereiht. Aus Quervergleichsüberlegungen und unter Berücksichtigung der Arbeitsmarktsituation seien sämtliche Funktionen im Pflege- und Sozialbereich um eine Lohnklasse nach unten korrigiert worden, so dass die Sozialarbeiterinnen in die Lohnklassen 14 bis 16 eingereiht worden seien. Vom Minusklassenentscheid sei ca. 1/3 des Staatspersonals (rund 3'200 Personen) betroffen gewesen. Die Rückstufung der Sozialarbeiterinnen sei somit aus rein sachlichen Gründen erfolgt. Nur die Schlüsselstellen seien in den Kriterien K1 bis K6 konkret beurteilt worden, woraus sich der Schlüsselstellen-Einreihungsplan ergeben habe. Alle übrigen Funktionen seien aufgrund der Angaben in den Stellenbeschreibungen dem Grundraster und damit einer Lohnklasse zugeordnet worden. Für die verschiedenen Sozialabeiterfunktionen existierten daher keine analytischen Arbeitsbewertungsresultate. Die Sozialarbeiter in der Strafanstalt Oberschöngrün seien in der Lohnklasse 16 eingereiht. Es handle sich um eine Führungsfunktion, weil die Sozialarbeiter in der Strafanstalt Oberschöngrün während 13 Wochen pro Jahr 24-Stunden-Pikettdienst leisteten und während dieser Zeit gegenüber den Mitarbeitern der Anstalt weisungsberechtigt seien. Dem gegenüber sei die Selbständigkeit der Klägerin eingeschränkter, weil ihr ein Leiter des Sozialdienstes vorangestellt sei. Der Sozialarbeiter der Bewährungshilfe nehme zu 10 % die Stellvertretungsfunktion des Leiters der Bewährungshilfe ein, was die höhere Einreihung gegenüber der Klägerin begründe. Die Schlüsselstelle Sozialarbeiter Oberschöngrün sei nicht rechtsungleich eingereiht worden.
3. Am 1.1.2000 trat die neue Bundesverfassung in Kraft. Art. 4 Abs. 1 aBV entspricht Art. 8 Abs. 1 der neuen Verfassung; inhaltliche Änderungen wurden keine vorgenommen (vgl. Reform der Bundesverfassung, Erläuterungen zum Verfassungsentwurf, 1995, S. 35; Pra 2000, S. 223 ff.; Jörg Paul Müller: Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999, S. 396 f.). Weil die Klägerin ihr Begehren noch vor dem Inkrafttreten der neuen BV eingereicht hat, bezieht sie sich auf Art. 4 BV. Der Übersichtlichkeit halber soll im Folgenden von Art. 4 aBV die Rede sein.
4. a) Eine Regelung verletzt den Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 4 Abs. 1 aBV, wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 123 I 1 E. 6a S. 7). Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Der allgemeine Gleichheitssatz fordert, dass bei jeder Ungleichbehandlung sachlich begründet wird, inwiefern mit Bezug auf die tatsächlichen Verhältnisse, die Gegenstand der Regelung sind, eine Differenzierung gerechtfertigt erscheint. Ebenso fordert die Rechtsgleichheit eine Begründung dafür, weshalb unterschiedliche Sachverhalte gleich behandelt werden und keine rechtliche Differenzierung vorgenommen wird. In beiden Fällen geht es um die Frage, ob einer gesetzlichen Regelung tatsächliche Differenzen zugrunde liegen, welche die von ihr getroffenen Unterscheidungen zu rechtfertigen vermögen (Jörg Paul Müller, a.a.O., S. 397 ff.). Vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten verschieden beantwortet werden, je nach den herrschenden Anschauungen und Verhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter Spielraum der Gestaltungsfreiheit (BGE 123 I 1 E. 6a S. 7 f., mit Hinweisen). Dies äussert sich auch darin, dass das Bundesgericht von Verfassungs wegen bloss eingreift, wenn der Kanton mit den Unterscheidungen, die er trifft oder unterlässt, eine Grenze zieht, die sich nicht vernünftig begründen lässt, die unhaltbar und damit in den meisten Fällen auch geradezu willkürlich ist (BGE 114 Ia 221 E. 2b S. 224, mit Hinweisen).
b) Ein grosser Ermessensspielraum der kantonalen Behörden besteht in besonderem Masse in Organisations- und Besoldungsfragen (BGE 123 I 1 E. 6b S. 8, mit Hinweisen). Zurückhaltung des Verfassungsrichters ist hier um so mehr geboten, als es nicht nur um einen Vergleich zwischen zwei Kategorien von Berechtigten, sondern um das ganze Besoldungssystem geht. Der Richter läuft stets Gefahr, neue Ungleichheiten zu schaffen, wenn er im Hinblick auf zwei Kategorien von Bediensteten Gleichheit erzielen will (BGE 123 I E. 6b S. 8). Art. 4 Abs. 1 aBV ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen. Das Bundesgericht hat erkannt, dass Besoldungsunterschiede, die sich auf objektive Motive wie Alter, Dienstalter, Familienlasten, Qualifikationsgrad, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit oder übernommene Verantwortlichkeiten stützen, Art. 4 aBV nicht verletzen (BGE 123 I E. 6c S. 8). Das Lohngleichheitsgebot schränkt den grossen Ermessensspielraum nicht grundsätzlich ein. Es bedeutet nicht, dass nur noch eine ganz bestimmte Methode für die Bewertung von Arbeitsplätzen zulässig wäre, und legt nicht positiv fest, welcher Massstab dabei anzuwenden ist (BGE 124 II 409 ff., S. 427).
c) Das gilt auch bei Änderungen eines Besoldungssystems. Vermögensrechtliche Ansprüche von Beamten sind nach Massgabe des Willkürverbots und des Gebots der Rechtsgleichheit geschützt. Ein Besoldungssystem beruht darauf, dass die jeweiligen Funktionen in Relation zu anderen bewertet werden. Diese Wertungen und die darauf basierenden Besoldungseinstufungen können nicht objektiv und wertfrei erfolgen, sondern entsprechen gewissen zeit- und situationsbedingten Gegebenheiten und Anschauungen und unterliegen einem entsprechenden Wandel. Eine Neubewertung wird nicht schon dadurch verfassungswidrig, dass sie politisch umstritten ist und andere Bewertungen ebenso gut denkbar wären. Es ist grundsätzlich verfassungsrechtlich sogar zulässig, eine bestimmte Funktion im Vergleich zu anderen tiefer einzustufen als bisher, jedenfalls solange das innerhalb bestimmter Schranken erfolgt (BGE vom 24.8.1998 in Sachen ZKLLV gegen Regierungsrat des Kantons Zürich, 2P.385/1996, S. 7/8). [...]
5. c) Die Funktion "Sozialarbeiter" wurde als Schlüsselstelle S 69 mit dem Stelleninhaber M., Strafanstalt Oberschöngrün bewertet und eingestuft. Dies erfolgte durch die Projektgremien für soziale/medizinische Funktionen. Die Schlüsselstelle wurde wie folgt bewertet:
K1 3.0 135.0 Arbeitswertpunkte
K2 2.5 103.0 AWP
K3 2.5 79.0 AWP
K4 3.5 42.0 AWP
K5 0.5 2.5 AWP
K6 1.5 8.5 AWP
Total 370.0 AWP
370 Arbeitswertpunkte entsprechen Lohnklasse 17. Die Sozialarbeiter wurden entsprechend der Erkenntnisse aus der vereinfachten Funktionsanalyse in die Lohnklassen 15 - 17 eingereiht, was der Kantonsrat mit einem Minusklassenentscheid in Lohnklasse (im Folgenden: LK) 14 - 16 korrigierte.
6. Die Klägerin beanstandet den kantonsrätlichen Minusklassenentscheid. Im Verhältnis zu Vergleichsfunktionen sei die Bewertung der Schlüsselstelle Sozialarbeiter willkürlich erfolgt. Ausserdem sei sie im Verhältnis zur Schlüsselstelle zwei Lohnklassen tiefer - in Lohnklasse 14 - eingereiht worden, was das Rechtsgleichheitsgebot verletze.
Ob die Arbeitswertigkeit der Funktion Sozialarbeiter im Ambulatorium PDKS im Verhältnis zum Sozialarbeiter Strafanstalt Oberschöngrün und zu weiteren Vergleichsfunktionen vom Beklagten rechtsgleich behandelt wurde, ist durch ein Arbeitsbewertungsverfahren zu überprüfen. Das im Beweisverfahren vom Gericht eingeholte Gutachten verglich die Schlüsselstelle Sozialarbeiter Oberschöngrün (S 69, LK 16) mit dem Techniker Amt für Verkehr und Tiefbau, Chef Brückenunterhalt (T 109, LK 18), dem Zivilschutzinstruktor (T 38, LK 17) und dem MFK-Sachverständigen (T 37, LK 17) und nahmen gestützt auf diese Erkenntnisse eine Einreihung der Funktion Sozialarbeiterin Ambulatorium PDKS vor. Bei der Einschätzung der Funktionen bewegten sich die Experten innerhalb des von der BERESO verwendeten Systems der vereinfachten Funktionsanalyse VFA. Das Gutachten äussert sich nicht nur zu allfälligen geschlechtsdiskriminierenden Aspekten bei der Einreihung des vermeintlichen Frauenberufs Sozialarbeiterin, welche im vorliegenden Verfahren nicht mehr von Belang sind. Abgesehen davon untersucht es die Bewertung der Funktion Sozialarbeiter Oberschöngrün in den Kriterien K1 bis K6 im Vergleich zu den vorgängig erwähnten Schlüsselstellen und positioniert die Sozialarbeiterin Ambulatorium PDKS. Für die Beantwortung der Frage, ob die klagende Sozialarbeiterin Ambulatorium PDKS von der Wertigkeit ihrer Arbeit her im Rahmen des dem Gesetzgeber zustehenden Ermessens eingereiht wurde oder nicht, kann das im Beweisverfahren vom Gericht eingeholte Gutachten beigezogen werden.
13. Zusammenfassend liegen folgende Stufenwerte unter Wahrung der Rechtsgleichheit im Rahmen des dem kantonalen Gesetzgeber zustehenden Ermessens:
K1 3.0 135.0 Arbeitswertpunkte
K2 2.5 103.0 AWP
K3 2.0 57.5 AWP
K4 3.0 36.0 AWP
K5 0.5 2.5 AWP
K6 1.0 5.0 AWP
Total 339.0 AWP
339.0 Arbeitswertpunkte liegen im obersten Bereich der Lohnklasse 15; ab 339.2 Arbeitswertpunkten gilt Lohnklasse 16, die um Haaresbreite verfehlt wird. [...]
14. a) Die Gewichtung der arbeitswissenschaftlichen Erkenntnisse unter dem Aspekt des Ermessensspielraumes, der dem kantonalen Gesetzgeber bei der Festlegung der Löhne zugestanden wird, hat gezeigt, dass mit Einreihung der Funktion Sozialarbeiterin Ambulatorium PDKS in Lohnklasse 15 die Rechtsgleichheit im Verhältnis zu den Vergleichsfunktionen MFK-Sachverständiger, Zivilschutzinstruktor und Techniker gewahrt wird. Diese Einreihung steht im Einklang mit den Ergebnissen der VFA, welche die Sozialarbeiterfunktionen als Funktionskette in den Lohnklassen 15 bis 17 ansiedelte. Der Regierungsrat gestand der Klägerin die vorgängig ermittelten 339 AWP bzw. Lohnklasse 15 zu, berief sich aber auf den vom Parlament gefällten Minusklassenentscheid, der zur Einreihung der Klägerin in Lohnklasse 14 geführt hatte bzw. die Funktionskette Sozialbetreuer I in den Lohnklassen 14 bis 16 positionierte. Zu prüfen bleibt somit, inwiefern im vorliegenden Fall der Minusklassenentscheid vor der Rechtsgleichheit Stand hält.
b) Das Instrument des Minusklassenentscheides wird im Schlussbericht über die kantonale Besoldungsrevision (BERESO-Schlussbericht) erläutert. Ausgangspunkt ist die Überlegung, dass im Rahmen der VFA die Arbeitswerte nie absolut und punktuell richtig sein konnten (BERESO-Schlussbericht, S. 22). Gewisse Zuordnungsentscheide wollte der Gesetzgeber daher im Licht ganzheitlicher und übergeordneter Gesichtspunkte mit Hilfe von Streubereichs- sowie Plus-Minus-Klassentscheiden korrigieren. Mit letzterem sollte es möglich sein, "bei der Einreihung einer Funktion in Berücksichtigung ganzheitlicher, übergeordneter Gesichtspunkte vom Arbeitswert um eine Klasse nach oben beziehungsweise nach unten abzuweichen" (BERESO-Schlussbericht, S. 22). Die ursprüngliche Handhabung dieses Instruments geht aus dem Projektgruppenprotokoll hervor: so wurde der Primarlehrer entgegen den Arbeitswerten eine Lohnklasse nach unten korrigiert, weil zwischen Bezirkslehrer und Primarlehrer noch der Sekundarlehrer platziert werden musste. Der Polizist wurde einem Minusklassenentscheid unterworfen, weil die hierarchische Struktur des Polizeikorps verlangte, dass die Dienstgrade Polizist und Korporal nicht in der selben Lohnklasse sind. Der Minusklassenentscheid bei der Datatypistin wurde damit begründet, dass das Aufgabengebiet der Funktion zu qualifiziert dargestellt wurde. Aus Sicht der Projektleitung wurde bei der VFA keine falsche Einreihung vorgenommen. Sie stellte fest, dass diese Funktionen in den Kriterien K3 bis K6 hohe Merkmalswerte aufweisen und mutmasste, dass in Kombination mit den angemessenen Einstufungen in den Kriterien K1 und K2 tendenziell eine zu hohe Einstufung resultiere, die mit einem Minusklassenentscheid korrigiert werden sollte. Die Projektleitung vertrat die Auffassung, dass der gesamte Pflegebereich um eine Lohnklasse nach unten versetzt werden müsste, während die Funktionsketten Sozialbetreuer I und II sowie die Ärztefunktionen belassen werden sollten. Die Projektgruppe äusserte sich gegen einen Minusklassenentscheid beim Pflegepersonal. Sie akzeptierte die Möglichkeit des Minusklassenentscheides im Rahmen der VFA zur Korrektur von störenden Einreihungsergebnissen im Einzelfall, erachtete jedoch einen Minusklassenentscheid für eine ganze Personalkategorie als problematisch.
Der Regierungsrat hatte dem Kantonsrat für die Funktionskette Sozialbetreuer I die Lohnklassen 15 bis 17 vorgeschlagen. Die Finanzkommission ging 1994 die BERESO-Vorlage bereits in der Eintretensdebatte unter dem Aspekt der Kostenreduktion an. So wurde auch ein Minusklassenentscheid im Pflegebereich thematisiert, wobei in zahlreichen Voten zudem Marktüberlegungen herangezogen wurden. Die durch die VFA ermittelten Löhne des Pflegebereiches wurden im interkantonalen Vergleich als zu hoch bewertet, man setze sich damit besoldungsmässig an die gesamtschweizerische Spitze. Dies liess insbesondere für die Spitäler umliegender Kantone Rekrutierungsprobleme befürchten (Protokoll der Finanzkommission, 25.4.1994, S. 224 f.; 24.5.1994, S. 234 ff.). Am 24.5.1994 traf die Finanzkommission einen Minusklassenentscheid für soziale und medizinische Funktionen. An der Sitzung vom 8.6.1994 wurde einmal mehr betont, dass die sozialen und medizinischen Berufe im interkantonalen Vergleich trotz Minusklassenentscheid gut entlöhnt seien (Protokoll der Finanzkommission, 8.6.1994, S. 258 f.). Zudem wurde ausdrücklich festgehalten, dass die Funktionen Sozialbetreuer im Minusklassenentscheid für soziale und medizinische Funktionen enthalten seien (Protokoll S. 262). Am 3.5.1995 traf die Finanzkommission des Kantonsrates einen Minusklassenentscheid für die Funktionsketten Sozialbetreuer I und II und positionierte diese in den Lohnklassen 14 bis 16 bzw. 12 bis 14 (Protokoll der Finanzkommission, 26.4.1995/3.5.1995,S. 557). Der Entscheid knüpfte beim FIKO-Antrag vom 8.6.1994 an. Der Kantonsrat folgte diesem Entscheid.
c) Das Bundesgericht äusserte sich bis anhin nur im Zusammenhang mit Geschlechtsdiskriminierung zum Thema Minusklassenentscheid. So bemerkte es im Entscheid 124 II 529 ff., der ebenfalls eine Solothurner Sozialarbeiterin betraf, es könne nicht ausgeschlossen werden, dass der Minusklassenentscheid bei den Sozialbetreuern eine Diskriminierung aufgrund des Geschlechts darstelle. In BGE 125 I 71 rügten die Berner Krankenschwestern, dass sie entgegen dem Ergebnis der analytischen Arbeitsbewertung zwei Lohnklassen tiefer eingereiht worden seien; der Berner Regierungsrat hatte sich auf eine Ausbildungsdifferenz im Verhältnis zur Schlüsselstelle sowie die deutlich tiefere Besoldung der Krankenschwestern in anderen Kantonen berufen. Das Bundesgericht befand, dass es einem Kanton nicht verwehrt sei, sein Lohnsystem auf einen grösseren Markt auszurichten und die dort bezahlten Gehälter mitzuberücksichtigen, soweit er damit nicht einen typischen Frauenberuf in sachlich ungerechtfertigter Weise und in Abweichung von der Arbeitsplatzbewertung deutlich unterbezahle (BGE 125 I S. 83). Einen Minusklassenentscheid gegenüber den Schwyzer Kindergärtnerinnen schützte das Bundesgericht mit dem Hinweis, dass bei der analytischen Arbeitsbewertung das gegenüber den Primarlehrern geringere Arbeitspensum nicht berücksichtigt worden sei und dieser sachliche Grund eine tiefere Einreihung zu rechtfertigen vermöge (Pra 2000, S. 344).
Zusammenfassend ist aus Sicht des Bundesgerichts ein Minusklassenentscheid statthaft, wenn er sich auf sachliche Gründe stützt, wobei es auch Marktüberlegungen als sachlichen Grund gelten lässt.
d) Aus den Akten geht hervor, dass sowohl im eigentlichen Pflegebereich als auch bezüglich der Funktionen Sozialbetreuer I und Sozialbetreuer II nicht nur Sparbemühungen, sondern auch Arbeitsmarktüberlegungen den Minusklassenentscheid hervorgerufen haben. Die Finanzkommission nahm immer wieder auf den interkantonalen Vergleich Bezug. Sie konnte sich dabei insbesondere auf die Unterlage "BERESO, Lohnvergleiche mit anderen Kantonen" vom 1.5.1995 stützen. Darin wurden für die Schlüsselstellen Lohnminimum und -maximum nach BERESO dem durchschnittlichen Minimum und Maximum der Vergleichskantone gegenübergestellt und die Abweichungen der BERESO in Prozent ermittelt. Die Vergleichszahlen entsprechen dem Stand 1993. Während die meisten Funktionen sowohl bezüglich Minimum als auch Maximum unter dem Durchschnitt der Vergleichskantone lagen, wurde dieses von auffallend vielen medizinischen und sozialen Funktionen übertroffen. So beispielsweise auch von der Funktion Sozialarbeiter (S 69), die bei einer Einreihung in LK 17 vom durchschnittlichen Minimum um 1.51 %, vom Maximum um 10.01 % nach oben abwich. Die von der Klägerin zum Vergleich herangezogenen Funktionen verzeichnen - mit einer Ausnahme - geringere Abweichungen: der Techniker (T 109, LK 18) liegt mit dem Minimum 0.62 % unter dem Durchschnitt, mit dem Maximum 4.33 % darüber, der Zivilschutzinstruktor (T 38, LK 17) mit dem Minimum 4.72 % unter dem Durchschnitt, mit dem Maximum 2.37 % darüber. Die Ausnahme bildet die Funktion MFK-Sachverständiger (T 37, LK 17), deren Minimum 3.22 % und deren Maximum gar 11.34 % über dem Durchschnitt liegt.
Einem Kanton ist es laut Bundesgericht nicht verwehrt, sein Lohnsystem auf einen grösseren Markt auszurichten und die dort bezahlten Gehälter mitzuberücksichtigen. Im vorliegenden Fall ist der Staat von einem arbeitsanalytischen Ergebnis eine Lohnklasse nach unten abgewichen, um die Löhne im Bereich Sozialarbeit schweizerischem Durchschnitt anzupassen. Für die gemäss VFA in LK 17 eingereihte Schlüsselstelle Sozialarbeiter Oberschöngrün bedeutete diese Rückstufung in LK 16 - 4.9 % Lohn, für die klagende Sozialarbeiterin Ambulatorium PDKS (LK 15 nach LK 14) - 4.8% Lohn. Im Licht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat die Berücksichtigung des Marktes und die Ausrichtung nach schweizerischen Durchschnittsgehältern als sachlicher Grund zu gelten. Damit ist das Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 nBV nicht verletzt, wenn die Funktion der Klägerin einem Minusklassenentscheid unterworfen wurde.
Verwaltungsgericht, Urteil vom 02.05.2001 (VWBES.1997.429)