A. Le 23 juillet 2016, X.________ a circulé au volant de son véhicule automobile de Buttes en direction de Fleurier alors qu'il se trouvait sous l'influence de l'alcool et de stupéfiants (amphétamines). A un passage à niveau, malgré un freinage d'urgence, il n'est pas parvenu à arrêter son véhicule dont le toit a heurté la barrière qui s'abaissait. Une expertise toxicologique du 24 août 2016, réalisée par le Centre Universitaire Romand de Médecine Légale a relevé la présence d'éthanol dans le sang (entre 1,63 et 2,19 g/Kg), d'amphétamines à une concentration supérieure à la valeur limite définie par l'Office fédéral des routes (ci-après : OFROU) et du THC à une concentration inférieure à la valeur limite. Par décision du 18 octobre 2016, le Service cantonal des automobiles et de la navigation (ci-après : SCAN) a retiré le permis de conduire de l'intéressé à titre préventif pour une durée indéterminée à compter du 23 juillet 2016, date de sa saisie par la police. Il a par ailleurs mis en œuvre une expertise auprès du Dr A.________, spécialiste en médecine du trafic, qui, dans un rapport du 24 août 2017, a relevé que certaines prises d'urine effectuées avant l'expertise ne sont pas interprétables au vu de la dilution et que la prise d'urine du 31 juillet 2017 révélait la présence de THC, résultat ne corroborant pas la capacité annoncée par l'expertisé de s'abstenir de consommer des produits stupéfiants. Il a estimé que les conditions pour la réadmission à la circulation automobile n'étaient pas remplies et que la restitution du permis ne pourrait être envisagée que si l'intéressé apportait la preuve d'une prise en charge de son addiction aux produits par son médecin traitant et d'une guérison. Il a conclu en précisant que si l'expertisé respecte certaines conditions (certificat médical attestant qu'il s'est engagé dans une cure de l'addiction avec contrôles cliniques mensuels sur une période minimale de trois mois corroborée par des prises d'urine négatives bimensuelles), le permis ne pourra lui être restitué que conditionnellement, soit qu'il devra poursuivre sa prise en charge médicale avec contrôles bimensuels encore pendant trois mois.
Par décision du 16 octobre 2017, le SCAN a retiré le permis de conduire pour une durée indéterminée, mais de 6 mois au minimum, à compter du 23 juillet 2016 en précisant que le permis pourrait être restitué sur présentation d'un rapport médical avec les résultats de prises d'urine bimensuelles.
Par courrier du 15 février 2018 au SCAN, l'intéressé a requis la restitution de son permis de conduire en déposant un certificat médical d'abstinence ainsi que les résultats des contrôles biologiques réalisés sous surveillance. Par décision du 21 février 2018, le SCAN, après avoir relevé que l'intéressé ne s'était pas soumis à deux prises d'urine par mois durant toute la période d'abstinence, a restitué conditionnellement le permis de conduire à X.________. Il a subordonné la restitution du droit de conduire au respect de trois conditions, à savoir une abstinence de toute consommation de produits stupéfiants durant trois mois au minimum, un suivi médical par le Centre de prévention et de traitement des addictions, des contrôles biologiques à raison de deux prises d'urine par mois sous contrôle visuel durant minimum 3 mois et la présentation d'un rapport médical dans trois mois, avec les résultats des prises d'urine.
Par décision du 15 novembre 2018, le Département du développement territorial et de l'environnement a rejeté le recours interjeté par l'intéressé contre la décision précitée du SCAN. Il a considéré notamment que la disposition applicable de la loi sur la circulation routière (art. 17 al. 3 LCR) règle deux questions distinctes, à savoir, d'une part, les conditions d'une future restitution, destinées à prouver la disparition de l'inaptitude, et, d'autre part, les conditions après restitution, destinées à soutenir la guérison et à prévenir les risques de rechute, fixées en même temps que la décision de restitution conditionnelle.
B. X.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision du département en concluant à son annulation ainsi qu'à la modification de la décision du SCAN du 21 février 2018 en ce sens qu'elle doit conclure à la restitution inconditionnelle de son permis de conduire, sous suite de frais et dépens. Il estime qu'il résulte de la décision du 16 octobre 2017 que s'il respectait les conditions qu'elle posait, il avait droit à une restitution inconditionnelle de son permis de conduire, ce d'autant plus qu'il ne souffre d'aucun état de dépendance aux produits stupéfiants, tous les résultats des prélèvements ayant été négatifs.
C. Le département conclut au rejet du recours, alors que le SCAN se réfère aux considérants de la décision entreprise.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Les permis et les autorisations seront retirés lorsque l'autorité constate que les conditions légales de leur délivrance ne sont pas ou ne sont plus réunies (art. 16 al. 1 LCR). Le permis d'élève-conducteur ou le permis de conduire est retiré pour une durée indéterminée à la personne qui souffre d'une forme de dépendance la rendant inapte à la conduite (art. 16d al. 1 let. b LCR). La notion de dépendance au sens de cette disposition ne recouvre pas la notion médicale de dépendance à la drogue. En effet, dans l'intérêt de la sécurité du trafic, la jurisprudence assimile la consommation régulière de drogue à la toxicomanie dans la mesure où, par sa fréquence et l'importance des quantités consommées, elle est de nature à diminuer l'aptitude à conduire. La notion juridique permet ainsi d'écarter du trafic la personne qui, par une consommation abusive de drogues, se met concrètement en danger de devenir dépendante au sens médical (Bussy et Rusconi, Code suisse de la circulation routière commenté, 2015, n. 6.1 ad art. 16d LCR et les références citées).
b) Le recourant conteste toute dépendance aux produits stupéfiants. Force est de constater toutefois qu'il n'a pas recouru contre la décision du SCAN du 16 octobre 2017 prononçant un retrait de sécurité fondé sur une inaptitude à la conduite constatée par le Dr A.________. Ce dernier précisait que : "Les conditions pour la réadmission à la circulation automobile ne sont pas remplies. L'expertisé minimise son rapport au cannabis qu'il ne peut s'empêcher de consommer comme en témoignent les résultats des PU [prises d'urine]. La restitution du permis ne pourra être envisagée que s'il apporte la preuve d'une prise en charge de son addiction aux produits par son médecin traitant et qu'il en est guéri."
La décision du SCAN étant entrée en force, elle ne peut pas constituer l'objet du présent litige et l'inaptitude à la conduite ne peut pas être remise en cause devant la Cour de céans.
3. a) Le permis d'élève-conducteur ou le permis de conduire retiré pour une durée indéterminée peut être restitué à certaines conditions après expiration d'un éventuel délai d'attente légal ou prescrit si la personne concernée peut prouver que son inaptitude à la conduite a disparu (art. 17 al. 3 LCR). Cette disposition règle deux questions distinctes, à savoir, d'une part, les conditions d'une future restitution, destinée à prouver la disparition de l'inaptitude, généralement fixées en même temps que la décision de retrait de sécurité et, d'autre part, les conditions après restitution, destinées à soutenir la guérison et à prévenir les risques de rechutes, fixées en même temps que la décision de restitution conditionnelle. Même si la fixation de "certaines conditions" après restitution n'est pas obligatoire, ces conditions constituent des clauses accessoires, généralement des charges et des règles de conduite dictées en vue de soutenir la guérison et de garantir la sécurité routière pour quelque temps après la restitution du permis. Selon la jurisprudence, elles doivent être adaptées aux circonstances et proportionnées (Bussy et Rusconi, op. cit., n. 4.1 et 4.2 ad 17 LCR et la jurisprudence citée; Mizel, Droit et pratique illustrée du retrait du permis de conduire, 2015, p. 566 ss). Concernant la dépendance aux stupéfiants, voire déjà l'abus relevant pour le trafic, la doctrine médicale préconise, après la restitution du permis, d'imposer une abstinence médicalement contrôlée ainsi qu'une période d'observation de deux ans, possiblement sans thérapie (Mizel, op. cit., n. 2776, p. 569). Le manuel de l'OFROU "Inaptitude à conduire : motifs de présomption; mesures; rétablissement de l'aptitude à conduire" du 26 avril 2000, préconise une abstinence minimale de 6 mois en cas de dépendance aux stupéfiants (p. 8, IV/3 § 1).
b) Après avoir mentionné les conditions pour la restitution du permis de conduire, le Dr A.________ a indiqué : "Si l'expertisé respecte ces conditions, le permis ne pourra lui être restitué que conditionnellement, à savoir la poursuite de la prise en charge médicale avec contrôles bimensuels encore pendant trois mois". Par décision du 21 février 2018, le SCAN a restitué conditionnellement le permis de conduire en mentionnant que "l'intéressé doit présenter dans 3 mois, soit au 21 mai 2018 au plus tard, un certificat médical du centre de prévention et de traitement des addictions de La Chaux-de-Fonds (CPTT), au sens des considérants, avec les résultats d'analyses".
Au vu de ces éléments, on ne saurait considérer que la décision entreprise ne respecte pas le principe de proportionnalité et ne tient pas compte des circonstances du cas d'espèce. Peut demeurer ouverte la question de savoir si, postérieurement à la décision du 16 octobre 2017, le recourant a effectué suffisamment de prises d'urine (la dernière datant du 09.01.2018 alors que la restitution a été demandée le 15.02.2018). En effet, la durée supplémentaire de trois mois et les contrôles exigés sont conformes à la jurisprudence précitée et aux directives des experts de l'OFROU et correspondent à ce qui a été préconisé par le Dr A.________.
4. Pour ces motifs, le recours doit être rejeté et les frais mis à la charge du recourant (art. 47 al. 1 LPJA). Le recourant qui succombe et n'a pas engagé de frais pour sa défense ne peut prétendre à des dépens (art. 48 al. 1 LPJA a contrario).
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Met les frais de la cause par 880 francs à charge du recourant, montant compensé par son avance de frais.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 20 février 2019
Art. 16 LCR
Retrait des permis
1 Les permis et les autorisations seront retirés lorsque l'autorité constate que les conditions légales de leur délivrance ne sont pas ou ne sont plus remplies; ils pourront être retirés lorsque les restrictions ou les obligations imposées dans un cas particulier, lors de la délivrance, n'auront pas été observées.
2 Lorsque la procédure prévue par la loi fédérale du 24 juin 1970 sur les amendes d'ordre1 n'est pas applicable, une infraction aux prescriptions sur la circulation routière entraîne le retrait du permis d'élève-conducteur ou du permis de conduire ou un avertissement.2
3 Les circonstances doivent être prises en considération pour fixer la durée du retrait du permis d'élève conducteur ou du permis de conduire, notamment l'atteinte à la sécurité routière, la gravité de la faute, les antécédents en tant que conducteur ainsi que la nécessité professionnelle de conduire un véhicule automobile. La durée minimale du retrait ne peut toutefois être réduite, sauf si la peine a été atténuée conformément à l'art. 100, ch. 4, 3e phrase.34
4 Le permis de circulation peut être retiré pour une durée adaptée aux circonstances:
a. en cas d'usage abusif du permis ou des plaques de contrôle;
b. lorsque les impôts ou les taxes de circulation de tous les véhicules d'un même détenteur n'ont pas été payés.5
5 Le permis de circulation est retiré dans les cas suivants:
a. lorsque, le cas échéant, la redevance ou les sûretés dues pour le véhicule au sens de la loi du 19 décembre 1997 relative à une redevance sur le trafic des poids lourds6 n'ont pas été payées et que le détenteur a été mis en demeure sans effet;
b. lorsque le véhicule n'est pas équipé de l'instrument de mesure prescrit qui permet la perception de la redevance.7
1 RS 741.03 2 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 14 déc. 2001, en vigueur depuis le 1er janv. 2005 (RO 2002 2767, 2004 2849; FF 1999 4106). 3 Nouvelle teneur de la phrase selon le ch. 4 de l'annexe à la LF du 18 mars 2016, en vigueur depuis le 1er août 2016 (RO 2016 2429; FF 2015 2657). 4 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 14 déc. 2001, en vigueur depuis le 1er janv. 2005 (RO 2002 2767, 2004 2849; FF 1999 4106). 5 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 14 déc. 2001, en vigueur depuis le 1er avr. 2003 (RO 2002 2767; FF 1999 4106). 6 RS 641.81 7 Introduit par le ch. II de la LF du 5 oct. 2007 sur des mesures visant à améliorer les procédures liées à une redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations, en vigueur depuis le 1er avr. 2008 (RO 2008 765; FF 2006 9029).
Art. 16d1LCR
Retrait du permis de conduire pour cause d'inaptitude à la conduite
1 Le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire est retiré pour une durée indéterminée à la personne:
a. dont les aptitudes physiques et psychiques ne lui permettent pas ou plus de conduire avec sûreté un véhicule automobile;
b. qui souffre d'une forme de dépendance la rendant inapte à la conduite;
c. qui, en raison de son comportement antérieur, ne peut garantir qu'à l'avenir elle observera les prescriptions et fera preuve d'égards envers autrui en conduisant un véhicule automobile.
2 Si un retrait est prononcé en vertu de l'al. 1 à la place d'un retrait prononcé en vertu des art. 16a à 16c, il est assorti d'un délai d'attente qui va jusqu'à l'expiration de la durée minimale du retrait prévue pour l'infraction commise.
3 Le permis est retiré définitivement aux personnes suivantes:
a. les conducteurs incorrigibles;
b. tout conducteur dont le permis a déjà été retiré au cours des cinq dernières années en vertu de l'art. 16c, al. 2, let. abis.2
1 Introduit par le ch. I de la LF du 14 déc. 2001, en vigueur depuis le 1er janv. 2005 (RO 2002 2767, 2004 2849; FF 1999 4106). 2 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1er janv. 2013 (RO 2012 6291; FF 2010 7703).
Art. 171LCR
Restitution du permis de conduire
1 Le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire retiré pour une durée déterminée peut être restitué au plus tôt trois mois avant l'expiration de la durée prescrite du retrait si la personne concernée a suivi un des cours d'éducation routière reconnus par l'autorité. La durée minimale du retrait ne peut être réduite.
2 Le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire retiré pour une année au moins peut être restitué à certaines conditions si le comportement de la personne concernée montre que la mesure administrative a atteint son but. Il faut toutefois que la durée minimale ainsi que les deux tiers de la durée de retrait prescrite soient écoulés.
3 Le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire retiré pour une durée indéterminée peut être restitué à certaines conditions après expiration d'un éventuel délai d'attente légal ou prescrit si la personne concernée peut prouver que son inaptitude à la conduite a disparu.
4 Le permis de conduire retiré définitivement ne peut être restitué qu'aux conditions citées à l'art. 23, al. 3. Si le retrait a été prononcé en vertu de l'art. 16d, al. 3, let. b, le permis peut être restitué après une période minimale de dix ans et à condition qu'une expertise en psychologie de la circulation ait fourni une évaluation positive.2
5 Si la personne concernée n'observe pas les conditions imposées ou trompe d'une autre manière la confiance mise en elle, le permis lui est retiré à nouveau.
1 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 14 déc. 2001, en vigueur depuis le 1er janv. 2005 (RO 2002 2767, 2004 2849; FF 1999 4106). 2 Phrase introduite par le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1er janv. 2013 (RO 2012 6291; FF 2010 7703).