8D 2/2023 — Fonction publique

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

8D_2/2023

Arrêt du 5 septembre 2023

IVe Cour de droit public

Composition

MM. et Mme les Juges fédéraux Wirthlin, Président,

Heine et Métral.

Greffier : M. Ourny.

Participants à la procédure

A.________,

représenté par M e Romain Jordan, avocat,

recourant,

contre

Département des institutions et du numérique (DIN), rue de l'Hôtel-de-Ville 14, 1204 Genève,

intimé.

Objet

Droit de la fonction publique (réclamation; indemnité de procédure),

recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève du 14 février 2023 (A/4329/2022-PROC ATA/149/2023).

Faits :

A.a. Par arrêté du 8 janvier 2021, le conseiller d'Etat en charge du Département de la sécurité, de la population et de la santé (actuellement Département des institutions et du numérique [DIN]) a prononcé à l'encontre de A.________ (ci-après aussi: l'employé) une dégradation pour une durée d'un an dès le 1 ^er février 2021, avec pour conséquence de le faire passer du grade d'appointé à celui de gendarme, sans diminution de traitement. Par arrêt du 19 octobre 2021 (cause A/593/2021), la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: la Chambre administrative) a rejeté le recours de l'employé contre cet arrêté, a mis les frais judiciaires à sa charge et ne lui a pas alloué d'indemnité de procédure.

Par arrêt du 5 septembre 2022 (cause 8D_7/2021), le Tribunal fédéral a admis le recours formé par A.________ contre l'arrêt cantonal précité - pour cause de prescription de l'action disciplinaire -, a annulé l'arrêt en question ainsi que l'arrêté du 8 janvier 2021 et a renvoyé la cause à la cour cantonale pour nouvelle décision sur les frais et dépens de la procédure cantonale.

A.b. Le 14 octobre 2022, l'employé a conclu auprès de la juridiction cantonale à ce que l'avance de frais de 500 fr. lui soit restituée, avec intérêts à 5 % depuis la date de son versement, ainsi qu'à l'octroi d'une indemnité de procédure de 9'459 fr. 70. Par arrêt du 29 novembre 2022, la Chambre administrative lui a alloué une indemnité de procédure de 1'500 fr. à charge de l'Etat de Genève et a dit qu'il n'était pas alloué d'indemnité de procédure pour la partie de la procédure consécutive à l'arrêt du Tribunal fédéral du 5 septembre 2022.

Saisie d'une réclamation de l'employé contre l'arrêt du 29 novembre 2022, la cour cantonale l'a rejetée par arrêt du 14 février 2023 (cause A/4329/2022).

A.________ interjette un recours constitutionnel subsidiaire contre cet arrêt, en concluant à sa réforme en ce sens qu'une indemnité de procédure de 9'459 fr. 70 lui soit allouée. A titre subsidiaire, il conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de le cause au tribunal cantonal pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

L'intimé s'en remet à justice, tandis que la juridiction cantonale persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt.

Considérant en droit :

Le Tribunal fédéral examine d'office (art. 29 al. 1 LTF) et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 147 I 333 consid. 1; 146 IV 185 consid. 2; 145 I 239 consid. 2).

1.1. L'arrêt attaqué rendu sur réclamation (cf. art. 87 al. 4 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 [LPA; RS/GE E 5 10]) porte sur les dépens; il s'agit d'une décision accessoire par rapport à la décision sur le fond, qui a la même nature et est soumise aux mêmes exigences de recevabilité (cf. ATF 138 III 94 consid. 2.2; 135 III 329 consid. 1.2; 134 I 159 consid. 1.1; arrêts 1C_206/2022 du 13 mars 2023 consid. 2.1; 2C_247/2022 du 16 août 2022 consid. 1.1 et les arrêts cités). En l'occurrence, l'objet du litige sur le fond a trait à des rapports de travail de droit public au sens de l'art. 83 let. g LTF. En vertu de cette disposition, la voie du recours en matière de droit public n'est pas ouverte contre les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes. Le litige portant sur une dégradation sans diminution de traitement, il ne s'agit pas d'une contestation de nature pécuniaire, de sorte que seule la voie du recours constitutionnel subsidiaire (cf. art. 113 ss LTF) - choisie par le recourant - est ouverte.

1.2. Pour le reste, le recours, interjeté en temps utile (art. 100 al. 1 et 117 LTF) et dans les formes requises (art. 42 LTF) contre une décision finale (art. 90 et 117 LTF) prise par l'autorité cantonale de dernière instance (art. 114 LTF), est recevable.

2.1. L'objet du litige porte sur le point de savoir si les juges cantonaux ont violé les droits constitutionnels du recourant en lui octroyant une indemnité de procédure de (seulement) 1'500 fr.

2.2. Saisi d'un recours constitutionnel subsidiaire, le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 118 al. 1 LTF). Il peut rectifier les constatations de celle-ci uniquement si les faits ont été établis en violation de droits constitutionnels (art. 118 al. 2 LTF en relation avec l'art. 116 LTF), soit en particulier s'ils ont été établis de manière arbitraire, ce qui correspond à la notion de "manifestement inexacte" figurant à l'art. 105 al. 2 LTF (ATF 144 II 246 consid. 6.7; 143 IV 241 consid. 2.3.1).

2.3. Le recours constitutionnel subsidiaire ne peut être formé que pour violation des droits constitutionnels (art. 116 LTF). Comme le recours en matière de droit public, il ne peut pas être formé pour violation du droit cantonal en tant que tel. En revanche, il est toujours possible de faire valoir que l'application du droit cantonal est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou contraire à un droit fondamental (ATF 142 II 369 consid. 2.1; 135 III 513 consid. 4.3). En vertu de l'art. 106 al. 2 LTF, applicable par renvoi de l'art. 117 LTF, les griefs y relatifs doivent être invoqués et motivés par le recourant, à savoir expressément soulevés et exposés de manière claire et détaillée, en précisant en quoi consiste la violation (ATF 142 V 577 consid. 3.2 et la référence). Appelé à revoir l'application ou l'interprétation d'une norme cantonale ou communale sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motif objectif et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable (ATF 148 I 145 consid. 6.1; 145 II 32 consid. 5.1).

3.1. Selon l'art. 87 al. 1 LPA, la juridiction administrative qui rend la décision statue sur les frais de procédure et émoluments (première phrase); en règle générale, l'Etat, les communes et les institutions de droit public ne peuvent se voir imposer de frais de procédure si leurs décisions font l'objet d'un recours (seconde phrase). Aux termes de l'art. 87 al. 2 LPA, la juridiction administrative peut, sur requête, allouer à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables causés par le recours. L'art. 87 al. 3 LPA prévoit que la juridiction administrative statue dans les limites établies par règlement du Conseil d'Etat et cela conformément au principe de proportionnalité. L'art. 6 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA; RS/GE E 5 10.03) précise que la juridiction administrative peut allouer à une partie pour les frais indispensables occasionnés par la procédure, y compris les honoraires éventuels d'un mandataire, une indemnité de 200 à 10'000 francs.

3.2. D'après la jurisprudence cantonale genevoise, la juridiction saisie dispose d'un large pouvoir d'appréciation quant à la quotité de l'indemnité allouée et, de jurisprudence constante, celle-ci ne constitue qu'une participation aux honoraires d'avocat, ce qui résulte aussi, implicitement, de l'art. 6 RFPA dès lors que ce dernier plafonne l'indemnité à 10'000 fr. La fixation des dépens implique une appréciation consciencieuse des critères qui découlent de l'esprit et du but de la réglementation légale. Elle s'effectue en fonction des circonstances particulières de chaque cas d'espèce, tenant compte notamment de la nature et de l'importance de la cause, du temps utile que l'avocat lui a consacré, de la qualité de son travail, du nombre d'audiences auxquelles il a pris part, des opérations effectuées et du résultat obtenu (ATA/103/2023 du 31 janvier 2023 consid. 2.6 et 2.7; ATA/1284/2022 du 20 décembre 2022 consid. 2b et les arrêts cités).

3.3. La jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît à l'autorité cantonale de recours un large pouvoir d'appréciation dans la fixation et la répartition des frais et dépens de la procédure cantonale, s'agissant d'une matière qui relève de la législation cantonale de procédure applicable à la cause (cf. ATF 134 II 117). Le Tribunal fédéral n'intervient que si cette autorité a interprété ou appliqué de manière arbitraire le droit cantonal concerné ou si elle a abusé de son pouvoir d'appréciation, notamment si la décision ne peut pas se justifier par des raisons objectives (cf. consid. 2.2 supra; ATF 98 Ib 506 consid. 2; arrêt 2C_137/2023 du 26 juin 2023 consid. 10.1).

Les premiers juges ont exposé que le mémoire de recours du recourant faisait 18 pages, dont 12 consacrées au droit mais seulement deux à la question de la prescription, seule décisive selon le Tribunal fédéral. La réplique comptait cinq pages, dont à peine une portait sur la prescription. Aucune audience n'avait été tenue. Ensuite de l'arrêt du Tribunal fédéral du 5 septembre 2022, le conseil du recourant avait produit sa note de frais ainsi qu'un courrier d'une page. Dans ces conditions, une indemnité de procédure de 1'500 fr. était adéquate et conforme à la pratique de la Chambre administrative, étant rappelé qu'une telle indemnité ne constituait qu'une participation aux honoraires et non une pleine indemnisation de ceux-ci. La partie de la procédure postérieure au renvoi par le Tribunal fédéral n'avait pas à être indemnisée, dès lors que cette phase était incluse dans la procédure devant la cour cantonale, formant un tout, et que le travail effectué dans ce cadre avait été minimal. C'était enfin à tort que le recourant invoquait la jurisprudence de la CourEDH rappelant le principe selon lequel le risque de toute erreur commise par l'autorité publique devait être supporté par l'Etat lui-même (arrêt de la CourEDH Zustovic contre Croatie du 22 avril 2021, n° 27903/15); la vocation de l'indemnité de procédure n'était pas de compenser ou d'indemniser les atteintes que le recourant aurait subies, selon lui, de l'autorité publique.

5.1. Se plaignant d'une violation de son droit d'être entendu, le recourant reproche aux juges cantonaux d'avoir confirmé l'indemnité de procédure de 1'500 fr. sans s'être prononcés sur la liste des opérations qui avait été produite. La référence à une pratique de la cour cantonale ne serait pas non plus suffisante sous l'angle de l'obligation de motiver. En outre, les critères du résultat obtenu ainsi que de la nature et de l'importance du litige n'auraient pas été discutés.

5.2.

5.2.1. Le droit d'être entendu, garanti par les art. 29 al. 2 Cst., implique pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que le destinataire puisse la comprendre, l'attaquer utilement s'il y a lieu et afin que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Le juge doit ainsi mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision (ATF 146 II 335 consid. 5.1; 143 III 65 consid. 5.2; 139 IV 179 consid. 2.2), de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 145 IV 407 consid. 3.4.1 in fine; 143 IV 40 consid. 3.4.3; 141 IV 249 consid. 1.3.1; 139 IV 179 consid. 2.2). Il n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 147 IV 249 consid. 2.4; 142 II 154 consid. 4.2; 139 IV 179 consid. 2.2). La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1).

5.2.2. Malgré les exigences déduites du droit d'être entendu, le juge n'est pas toujours tenu de motiver la décision par laquelle il fixe le montant des dépens alloués à une partie obtenant totalement ou partiellement gain de cause dans un procès, ou l'indemnité allouée à l'avocat d'office; il est admis de façon générale que, lorsqu'il existe un tarif ou une règle légale fixant des minima et maxima, le juge ne doit motiver sa décision que s'il sort de ces limites ou si des éléments extraordinaires sont invoqués par la partie concernée, ou encore si le juge s'écarte d'une note de frais produite par l'intéressé et alloue une indemnité inférieure au montant habituel, en dépit d'une pratique bien définie. L'exigence d'une motivation de la décision touchant le montant des dépens risquerait sinon d'aboutir à des formules stéréotypées qui ne différeraient guère de l'absence de motivation (ATF 139 V 496 consid. 5.1; arrêts 2C_247/2022 du 16 août 2022 consid. 3.1; 9C_474/2021 du 20 avril 2022 consid. 6.2.3 et les arrêts cités). Cette jurisprudence ne s'applique cependant que si le juge est saisi d'une procédure au fond, au terme de laquelle il fixe les frais et dépens. En revanche, lorsque l'objet du litige porte uniquement sur la question des dépens, il appartient au juge de motiver sa décision en application de la jurisprudence susmentionnée relative à l'art. 29 al. 2 Cst. (arrêt 2C_247/2022 précité consid. 3.1 in fine).

5.3. En l'espèce, la décision sur réclamation attaquée porte uniquement sur la question des dépens, de sorte qu'il appartenait à la juridiction cantonale de justifier le montant alloué, de manière à permettre au recourant de comprendre les raisons ayant conduit au prononcé litigieux. A ce titre, les premiers juges ont exposé de manière suffisante, au regard des exigences posées par la jurisprudence, les motifs qui les ont conduits à octroyer une indemnité de 1'500 fr. (cf. consid. 4 supra), quand bien même ils n'ont pas discuté en détail la note de frais produite par le recourant. Ils ont par ailleurs pris en compte l'issue du litige principal, dès lors qu'ils ont précisé le nombre de pages des écritures du recourant consacrées à la question lui ayant permis d'obtenir gain de cause devant le Tribunal fédéral. Quant à la nature et à l'importance de la cause, le recourant n'expose pas - et on ne voit pas - en quoi ces critères seraient particulièrement pertinents en l'espèce et pourraient justifier l'octroi d'une indemnité de procédure plus élevée. Le premier grief du recourant s'avère ainsi mal fondé.

6.1. Le recourant reproche ensuite à la cour cantonale d'avoir appliqué de manière arbitraire les art. 87 al. 2 LPA et 6 RFPA en fixant le montant de l'indemnité de procédure à 1'500 fr. Il soutient que ce ne serait pas parce que l'action disciplinaire était prescrite que le reste de son argumentation ne devait pas être pris en compte pour fixer le montant de l'indemnité de procédure. Il souligne que le litige, pas simple, aurait nécessité des écritures d'une taille conséquente. Le renvoi de la cause à la Chambre administrative aurait engendré un surplus de travail. Il serait manifestement insoutenable de considérer que l'activité du conseil du recourant - compte tenu du tarif horaire en vigueur à Genève (soit entre 400 et 450 fr.) - puisse se limiter à moins de quatre heures, même si l'indemnité de procédure ne serait qu'une participation aux honoraires. En outre, conformément à la jurisprudence de la CourEDH (arrêt Zustovic contre Croatie précité), l'indemnité de procédure à laquelle le recourant a droit ne saurait être arbitrairement réduite en raison d'erreurs commises par l'intimé.

6.2. Compte tenu du large pouvoir d'appréciation reconnu à l'autorité cantonale dans la fixation des frais et dépens (cf. consid. 3.2 et 3.3 supra), il n'apparaît pas arbitraire de prendre en considération à cette fin - comme l'ont fait les juges genevois en l'occurrence - l'impact des arguments du recourant sur le sort du litige (cf. arrêt 8C_80/2023 du 14 août 2023 consid. 6.2 et l'arrêt cité). Au demeurant, les écritures de celui-ci prises dans leur ensemble ne sont pas volumineuses et le courrier d'une page du 14 octobre 2022 accompagnant la note de frais se révèle particulièrement succinct. Par ailleurs, la cause principale n'apparaît pas excessivement complexe, ni en fait ni en droit. Dans son arrêt Zustovic contre Croatie, la CourEDH a jugé contraire à l'art. 6 par. 1 CEDH une disposition de procédure administrative prévoyant que dans le cadre d'une procédure judiciaire, chaque partie devait supporter ses propres frais (cf. arrêt Zustovic contre Croatie précité, § 102 à 111). Cet arrêt n'est toutefois d'aucun secours au recourant - qui ne se plaint pas du reste d'une violation de l'art. 6 par. 1 CEDH - en tant que celui-ci déplore une réduction arbitraire de l'indemnité de procédure qu'il réclamait. Or en fixant cette indemnité à 1'500 fr., l'autorité précédente n'a pas, au vu de l'ensemble des éléments précités, violé l'interdiction de l'arbitraire. On ne voit pas non plus que la jurisprudence rappelée dans cet arrêt (cf. § 100), selon laquelle le risque d'une erreur commise par l'autorité publique doit être supporté par l'Etat lui-même, pourrait fonder l'octroi de l'intégralité des dépens réclamés par le recourant. Le second grief de celui-ci doit ainsi également être écarté.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté. Le recourant, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

Le recours est rejeté.

Les frais judiciaires, arrêtés à 900 fr., sont mis à la charge du recourant.

Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève.

Lucerne, le 5 septembre 2023

Au nom de la IVe Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Wirthlin

Le Greffier : Ourny