Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
8C_529/2023
Arrêt du 17 avril 2024
IVe Cour de droit public
Composition
M. et Mmes les Juges fédéraux Wirthlin, Président,
Heine et Bechaalany, Juge suppléante.
Greffière : Mme Castella.
Participants à la procédure
A.________ SA,
représentée par Me Gilles Robert-Nicoud, avocat,
recourante,
contre
Direction générale de l'emploi et du marché du travail du canton de Vaud,
rue Caroline 11, 1014 Lausanne,
intimée.
Objet
Assurance-chômage (indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail),
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud du 19 juin 2023 (ACH 143/22-70/2023).
Faits :
A.
A.a. A.________ SA (ci-après: la société) a pour but l'achat, la vente, la gestion et l'administration d'immeubles, l'exploitation d'hôtels et de restaurants, ainsi que toutes activités commerciales annexes. Dans le contexte de la pandémie de Covid-19, elle a été mise au bénéfice d'indemnités en cas de réduction de l'horaire de travail (ci-après: RHT) pour la période du 4 novembre 2020 au 3 février 2021 (décision du 30 novembre 2020) et du 4 février au 3 mai 2021 (décision du 1er février 2021). Le 21 avril 2021, la société a déposé une demande de modification de l'autorisation de RHT pour l'ensemble de l'entreprise auprès du Service de l'emploi (ci-après: SDE; depuis le 1er juillet 2022: Direction générale de l'emploi et du marché du travail, Direction de l'autorité cantonale de l'emploi [DGEM]). Par décision du 30 avril 2021 annulant et remplaçant celle du 1er février 2021, la société a été mise au bénéfice d'indemnités en cas de RHT pour la période du 4 février au 3 août 2021.
A.b. Par décision du 10 mai 2022 annulant et remplaçant sa décision rectificative du 30 avril 2021, le SDE a mis la société au bénéfice d'indemnités en cas de RHT pour la période du 4 février au 27 mars 2021 ainsi que du 24 juillet au 3 août 2021, mais a rejeté la demande pour la période du 28 mars au 23 juillet 2021. En réponse aux questions soulevées par le SDE en lien avec une demande d'indemnités subséquente, la société avait en effet indiqué avoir effectué des travaux de transformation au premier semestre 2021. Elle avait par ailleurs répondu à la négative à la question de savoir si son restaurant et son établissement hôtelier avaient pu être exploités durant ces travaux.
A.c. Le 8 juin 2022, la société a demandé l'annulation de la décision rectificative du 10 mai 2022. Par décision du 30 août 2022, la DGEM a rejeté cette opposition et confirmé sa décision.
B.
Par arrêt du 19 juin 2023, la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal du canton de Vaud a rejeté le recours de la société.
C.
La société forme un recours contre cet arrêt. Elle conclut à sa réforme dans le sens de l'annulation de la décision rectificative du 10 mai 2022. A titre subsidiaire, elle demande l'annulation de l'arrêt cantonal et le renvoi de la cause à une des autorités précédentes pour nouvelle décision dans le sens des considérants. La DGEM conclut au rejet du recours. La cour cantonale se réfère à son arrêt. Le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO) a renoncé à se déterminer.
Considérant en droit :
1.
Le recours est dirigé contre un arrêt final (art. 90 LTF) rendu en matière de droit public (art. 82 ss LTF) par une autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d LTF). Il a été déposé dans le délai (art. 100 LTF) et la forme (art. 42 LTF) prévus par la loi. Il y a dès lors lieu d'entrer en matière sur le recours.
2.
Le litige porte sur le point de savoir si la juridiction cantonale a violé le droit fédéral en niant à la recourante le droit à l'indemnité en cas de RHT du 28 mars au 23 juillet 2021 en raison de travaux de rénovation affectant l'exploitation de son établissement.
3.
Le Tribunal fédéral fonde son raisonnement juridique sur les faits retenus par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sauf s'ils ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 148 V 366 consid. 3.3) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (cf. art. 105 al. 2 LTF).
4.
4.1. Selon l'art. 31 al. 1 LACI (RS 837.0), les travailleurs dont la durée normale du travail est réduite ou l'activité suspendue ont droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail lorsque: ils sont tenus de cotiser à l'assurance ou qu'ils n'ont pas encore atteint l'âge minimum de l'assujettissement aux cotisations AVS (let. a); la perte de travail doit être prise en considération (art. 32 LACI; let. b); le congé n'a pas été donné (let. c); la réduction de l'horaire de travail est vraisemblablement temporaire, et si l'on peut admettre qu'elle permettra de maintenir les emplois en question (let. d).
4.2. L'
4.3. Aux termes de l'art. 33 al. 1 let. a LACI, une perte de travail n'est pas prise en considération lorsqu'elle est due à des mesures touchant l'organisation de l'entreprise, tels que travaux de nettoyage, de réparation ou d'entretien, ou à d'autres interruptions habituelles et réitérées de l'exploitation, ou encore à des circonstances inhérentes aux risques normaux d'exploitation que l'employeur doit assumer. Doivent être considérés comme des risques normaux d'exploitation au sens de cette disposition les pertes de travail habituelles, c'est-à-dire celles qui, d'après l'expérience de la vie, surviennent périodiquement et qui, par conséquent, peuvent faire l'objet de calculs prévisionnels. Les pertes de travail susceptibles de toucher chaque employeur sont des circonstances inhérentes aux risques d'exploitation généralement assumés par une entreprise. Ce n'est que lorsqu'elles présentent un caractère exceptionnel ou extraordinaire qu'elles ouvrent le droit à une indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail. La question du risque d'exploitation ne saurait par ailleurs être tranchée de manière identique pour tous les genres d'entreprises, ce risque devant au contraire être apprécié dans chaque cas particulier, compte tenu de toutes les circonstances liées à l'activité spécifique de l'exploitation en cause (ATF 138 V 333 consid. 4.2.2; 119 V 498 consid. 1; arrêt C 283/01 du 8 octobre 2003 consid. 3). L'exception de l'art. 33 al. 1 let. a LACI ne vaut pas seulement pour les pertes de travail dues à des facteurs d'ordre économique selon l'art. 32 al. 1 LACI, mais s'applique également aux cas de rigueur au sens des art. 32 al. 3 LACI et 51 OACI (ATF 138 V 333 consid. 4.2.1; 128 V 305 consid. 4b; 121 V 371 consid. 2c et les références; arrêt 8C_399/2022 du 21 août 2023 consid. 4.3).
5.
5.1. Dans le cas d'espèce, les juges cantonaux ont constaté que la société avait régulièrement bénéficié, dans le contexte de la pandémie de Covid-19, de l'indemnité en cas de RHT. Le SDE avait toutefois rectifié sa décision du 30 avril 2021 et rejeté la demande d'indemnité pour la période du 28 mars au 23 juillet 2021 au motif que la fermeture de l'établissement de la recourante avait eu lieu pour cause de réfections et de rénovations, ce qui faisait partie des risques normaux d'exploitation que l'employeur devait supporter, même en période de pandémie. La cour cantonale a jugé que le SDE était fondé à procéder à une telle révision procédurale. En effet, c'était en avril 2022 que la société avait fait état pour la première fois de travaux au sein de son établissement. Or, si l'autorité en avait eu connaissance avant de rendre sa décision du 30 avril 2021, elle aurait statué différemment.
5.2. Les juges cantonaux ont ensuite écarté l'argumentation de la recourante selon laquelle la décision de fermer son établissement faisait suite aux restrictions sanitaires uniquement et n'était aucunement due aux travaux. Ils avaient déjà précisé que le raisonnement selon lequel il serait logique de profiter d'une fermeture liée à des restrictions sanitaires conduirait à avantager les personnes qui, bénéficiant d'indemnités en cas de RHT, procédaient en même temps à des travaux et reviendrait à créer une inégalité de traitement avec les exploitants qui, face à un besoin de rénovation similaire, devaient fermer un établissement en temps normal (soit en l'absence de pandémie) ou après la période durant laquelle les autorités avaient décidé d'une fermeture. La situation de la recourante ne différait pas de cette situation en tant qu'elle avait concrètement aussi "profité" de la fermeture ordonnée en raison des restrictions sanitaires pour effectuer ses travaux.
Pour le surplus, l'affirmation selon laquelle les travaux en cause auraient pu être réalisés en cours d'exploitation n'a pas convaincu les juges cantonaux. Ils ont relevé qu'à la lecture du descriptif des travaux, ceux-ci ont inclus la création d'un espace de production complémentaire pour la brigade de cuisine ainsi que des travaux de maintenance dans l'ensemble de l'établissement (chambres, terrasse et café/bistrot). La société avait par ailleurs précisé être passée d'un seul à deux restaurants. L'instance précédente voyait mal en pareille situation comment les travaux en cause auraient pu être réalisés en cours d'exploitation. Elle a encore relevé que la recourante aurait eu tout loisir de produire des documents relatifs à ces travaux et à leur nature si elle entendait établir la faible ampleur alléguée, ce qu'elle n'avait pas fait. Les juges cantonaux ont ainsi retenu que l'autorité intimée était fondée à retenir que la fermeture de l'établissement de la recourante du 28 mars au 23 juillet 2021 était due à sa décision de procéder à des travaux de rénovation, et que les pertes de travail y relatives faisaient partie des risques habituels d'exploitation que l'employeur devait supporter, même en période de pandémie. L'autorité intimée était légitimée à nier le droit aux indemnités en cas de RHT à la recourante pour cette période.
6.
6.1. Dans un premier moyen, la recourante estime que les conditions pour une révision procédurale au sens de l'art. 53 LPGA n'étaient pas remplies. En effet, elle avait saisi l'occasion de la fermeture pour effectuer des travaux, mais l'établissement dans son ensemble serait resté exploitable s'il n'avait pas été fermé en raison de la crise sanitaire. Il n'existerait de ce fait aucun motif de révision.
6.2. Selon l'art. 53 al. 1 LPGA, les décisions et les décisions sur opposition formellement passées en force sont soumises à révision si l'assuré ou l'assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient pas être produits auparavant. L'assureur peut également revenir sur de telles décisions lorsqu'elles sont manifestement erronées et que la rectification revêt une importance notable (art. 53 al. 2 LPGA).
Savoir si l'autorité cantonale s'est fondée sur une juste conception des notions de faits nouveaux ou de moyens de preuves nouveaux est une question de droit. En revanche, savoir si un fait ou un moyen de preuve était effectivement inconnu est une question de fait; il en va de même de la question de savoir si un fait nouveau ou un moyen de preuve nouveau est propre à modifier l'état de fait retenu (ATF 122 IV 66 consid. 2; 116 IV 353 consid. 2b et les références citées); il s'agit alors d'une question d'appréciation des preuves (arrêt 8C_778/2021 du 1er juillet 2022 consid. 3.4 et l'arrêt cité). L'appréciation des preuves est arbitraire lorsqu'elle est manifestement insoutenable, en contradiction avec le dossier, ou lorsque l'autorité ne tient pas compte, sans raison sérieuse, d'un élément propre à modifier la décision, se trompe sur le sens et la portée de celui-ci ou, se fondant sur les éléments recueillis, en tire des constatations insoutenables (ATF 137 I 58 consid. 4.1.2 et les références). Ces principes s'appliquent aux constatations de fait que le Tribunal fédéral revoit sous l'angle restreint de l'art. 105 al. 2 LTF.
6.3. En soutenant en substance que la cour cantonale aurait dû effectuer des investigations supplémentaires avant de pouvoir conclure que les travaux n'auraient pas pu être réalisés en cours d'exploitation, la recourante ne conteste en réalité pas l'existence des travaux en tant que faits nouveaux, mais remet en question les conséquences qu'en a tirées la cour cantonale et donc son appréciation des preuves. Il s'agit ainsi d'une question de fait que le Tribunal fédéral ne revoit que sous l'angle restreint de l'arbitraire. Or, dans une argumentation largement appellatoire, la recourante se contente d'opposer sa propre vision de la situation à celle de la cour cantonale, sans soutenir ni démontrer que les faits auraient été établis arbitrairement. La cour cantonale s'est d'ailleurs précisément fondée sur le descriptif des travaux transmis par la recourante pour retenir que leur réalisation n'apparaissait pas conciliable avec l'exploitation simultanée de l'établissement, de sorte qu'elle pouvait, sans arbitraire, renoncer à des mesures d'instruction complémentaires. Pour autant que le grief de la recourante soit admissible (art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF), il est mal fondé.
7.
7.1. Dans un second moyen, la recourante se plaint implicitement d'une violation des art. 31 à 33 LACI. Elle indique qu'au vu des restrictions sanitaires en vigueur à la date de la demande de RHT, l'hôtel et le restaurant étaient fermés pour des raisons juridiques et économiques. La décision de fermeture serait consécutive aux restrictions sanitaires uniquement et aucunement due à des travaux. La direction avait cependant pris la décision de procéder à des travaux d'opportunité pendant la fermeture: les travaux seraient la conséquence de la fermeture et non l'inverse. Un grand nombre d'établissements aurait du reste procédé de la sorte. L'argumentation de la cour cantonale au sujet de l'inégalité de traitement ne ferait guère de sens, car l'égalité de traitement imposerait de traiter différemment des situations dissemblables. Or, si une entreprise n'était pas frappée par des mesures sanitaires, elle n'aurait pas droit aux indemnités en cas de RHT, ce qui était étranger à d'éventuels travaux.
7.2. Les griefs de la recourante sont mal fondés. En effet, le Tribunal fédéral a confirmé à plusieurs reprises que lorsqu'un motif de non-prise en considération de la perte de travail, au sens de l'art. 33 al. 1 LACI, est donné, il importe peu que l'état de fait dans lequel s'inscrit la perte de travail relève en soi des situations visées par les art. 32 al. 1 ou al. 3 LACI (cf. consid. 4.3 supra). Dans l'arrêt 8C_399/2022 (déjà cité), il a jugé dans une constellation semblable que le fait que, parallèlement aux travaux de rénovation, une mesure des autorités au sens de l'art. 32 al. 3 LACI était, en tant que telle, susceptible de justifier la perte de travail n'est pas décisif, tout comme le point de savoir quand les travaux ont été décidés. En tout état de cause, on ne saurait se prévaloir du caractère exceptionnel de la pandémie de coronavirus pour remettre en cause ladite jurisprudence, étant rappelé, d'une part, que l'institution de l'indemnité en cas de RHT vise précisément à faire face à certaines situations présentant un caractère exceptionnel ou extraordinaire et, d'autre part, qu'en raison de l'ampleur de la pandémie, le Conseil fédéral a pu édicter des dispositions dérogeant à la LACI (art. 17 de loi fédérale du 25 septembre 2020 sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l'épidémie de Covid-19 [loi Covid-19; RS 818.102]). La recourante ne prétend pas à cet égard que le Conseil fédéral aurait suspendu l'application de l'art. 33 al. 1 let. a LACI. Quant aux critiques sommaires relatives à l'égalité de traitement, elles ne peuvent pas non plus être suivies. En effet, en procédant à la rénovation de son établissement pendant la période litigieuse, la recourante ne pouvait certes pas toucher les indemnités requises, mais elle a pu profiter d'une fermeture générale de tous les établissements du secteur concerné. Si elle avait attendu la fin de la mesure - ce qui lui était loisible -, elle aurait dû fermer son restaurant au profit des autres établissements et n'aurait pas non plus touché les indemnités en cas de RHT pendant les travaux de rénovation. Elle n'est donc pas pénalisée. Comme l'ont relevé à juste titre les premiers juges, l'octroi des indemnités à la recourante entraînerait au contraire une inégalité de traitement vis-à-vis d'une entreprise qui aurait planifié des travaux de rénovation ultérieurement et n'aurait pas la possibilité de les anticiper pendant la pandémie, respectivement pendant les mesures prises par les autorités. Enfin, l'argument selon lequel un grand nombre d'établissements aurait procédé de la même manière n'est d'aucune utilité à la recourante dès lors qu'il n'existe en principe pas d'égalité dans l'illégalité (cf. p. ex. arrêt 1C_231/2018 du 13 novembre 2018 consid. 4.1).
8.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté.
La recourante, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge de la recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour des assurances sociales, et au Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO).
Lucerne, le 17 avril 2024
Au nom de la IVe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Wirthlin
La Greffière : Castella