Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_781/2022
Urteil vom 8. November 2022
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterin Hänni,
Gerichtsschreiber Hugi Yar.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwältin
Lea Hungerbühler,
diese substituiert durch MLaw Elena Liechti,
gegen
Migrationsamt des Kantons St. Gallen,
Oberer Graben 38, 9001 St. Gallen,
Verwaltungsrekurskommission
des Kantons St. Gallen,
Unterstrasse 28, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
Haft im Rahmen des Dublin-Verfahrens (Art. 76a AIG),
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungs-
gerichts des Kantons St. Gallen, Abteilung II, vom
12. September 2022 (B 2022/148).
Sachverhalt
A.
A.________ (geb. 1998) stammt aus Afghanistan. Er ersuchte 2015 in Österreich erfolglos um Asyl und wurde 2019 in seine Heimat ausgeschafft. Es wurde ihm bis zum 23. Februar 2025 untersagt, erneut in den Schengenraum einzureisen. Nach der Machtübernahme durch die Taliban (August 2021) verliess A.________ wiederum sein Heimatland. Er wurde am 14. Oktober 2021 in Bulgarien und am 3. Dezember 2021 in Österreich erkennungsdienstlich erfasst. Am 11. Juli 2022 ist er an der Schweizer Grenze angehalten worden, wo er gleichentags um Asyl nachsuchte. Das Migrationsamt des Kantons St. Gallen nahm ihn ab dem 12. Juli 2022 in eine Dublin-Vorbereitungshaft. Ab dem 13. Juli 2022 befand er sich im Ausschaffungsgefängnis Bazenheid. Das Staatssekretariat für Migration (SEM) trat am 29. August 2022 rechtskräftig auf das Asylgesuch von A.________ nicht ein und wies ihn im Dublin-Verfahren nach Bulgarien weg.
B.
A.________ beantragte am 3. August 2022 bei der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen, seine Dublin-Haft zu überprüfen und ihn aus dieser zu entlassen, was der zuständige Einzelrichter am 8. August 2022 unter Bestätigung des Haftbefehls ablehnte. Am 17. August 2022 gelangte A.________ hiergegen an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Dieses hiess seine Beschwerde am 12. September 2022 bezüglich der ihm von der Verwaltungsrekurskommission verweigerten unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung gut; in der Sache selber wies es sie ab. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass bei A.________ Untertauchensgefahr bestehe, seine Festhaltung verhältnismässig sei und die Haftbedingungen im Ausschaffungsgefängnis Bazenheid den gesetzlichen Anforderungen genügten.
C.
A.________ beantragt vor Bundesgericht, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 12. September 2022 aufzuheben und ihn "unverzüglich" aus der Haft zu entlassen. Eventuell sei die Rechtswidrigkeit der Haft bzw. der Haftbedingungen festzustellen. Allenfalls sei festzuhalten, dass sein Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden sei. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt A.________, es sei ein Augenschein zu den Haftbedingungen im Ausschaffungsgefängnis Bazenheid vorzunehmen, zudem sei ihm die unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung zu gewähren. Er macht geltend, dass bei ihm keine Fluchtgefahr bestehe, mildere Massnahmen möglich gewesen wären und seine Festhaltung wegen seines Gesundheitszustands (epileptische Anfälle) unverhältnismässig erscheine. Im Übrigen entsprächen seine Haftbedingungen im Ausschaffungsgefängnis Bazenheid nicht den bundesrechtlichen Vorgaben (BGE 146 II 201 ff.).
Die kantonalen Behörden beantragen die Beschwerde abzuweisen bzw. verzichten darauf, sich zu dieser zu äussern. Das Migrationsamt des Kantons St. Gallen hat am 4. Oktober 2022 mitgeteilt, dass sich A.________ gleichentags geweigert habe, den Rückflug nach Bulgarien anzutreten, weshalb er sich wieder im Ausschaffungsgefängnis Bazenheid befinde. Es werde eine weiterführende ausländerrechtliche Haft geprüft. Am 7. Oktober 2022 teilte das Migrationsamt dem Bundesgericht mit, dass A.________ gleichentags aus der Haft entlassen worden sei. Das Staatssekretariat für Migration (SEM) hat darauf verzichtet, sich vernehmen zu lassen. A.________ hat am 10. Oktober 2022 an seinen Ausführungen und den Feststellungsbegehren festgehalten.
Erwägungen
1.
1.1. Gegen den kantonal letztinstanzlichen Entscheid betreffend die Anordnung der Dublin-Haft ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig. Wegen des mit der Haftanordnung verbundenen schweren Eingriffs in die persönliche Freiheit kommt dem entsprechenden Freiheitsentzug eigenständige Bedeutung zu; die Haft erscheint nicht als bloss untergeordnete Vollzugsmassnahme zur Wegweisung, weshalb der Ausschlussgrund von Art. 83 lit. c Ziff. 4 BGG der Beschwerde nicht entgegensteht (BGE 147 II 49 E. 1.1; 142 I 135 E. 1.1.3). Es handelt sich bei der Dublin-Haft praxisgemäss auch nicht um einen Entscheid "auf dem Gebiet des Asyls" im Sinne von Art. 83 lit. d BGG (BGE 142 I 135 E. 1.1.3).
1.2. Das Bundesgericht tritt - trotz Haftentlassung oder eines Verlängerungsentscheids, welcher den ursprünglich angefochtenen Haftentscheid ablöst (vgl. BGE 139 I 206 E. 1.2.1 - 1.2.3) - auf Beschwerden gegen die Genehmigung der ausländerrechtlichen Festhaltung durch den Haftrichter bzw. den entsprechenden kantonalen Rechtsmittelentscheid ein, wenn der Betroffene rechtsgenügend begründet (vgl. Art. 42 und
1.3.
1.3.1. Hinsichtlich der Rügepflicht und der Prüfungsbefugnis gilt: Das Bundesgericht wendet das Recht zwar von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), es prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (
1.3.2. Das Bundesgericht ist an den Sachverhalt gebunden, wie die Vorinstanz ihn festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser erweise sich in einem entscheidwesentlichen Punkt als offensichtlich falsch oder unvollständig bzw. seine Feststellung beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (Art. 105 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 142 I 135 E. 1.6; 133 II 249 E. 1.4.3), was in der Beschwerdeschrift qualifiziert begründet aufzuzeigen ist.
1.3.3. Soweit die vorliegende Eingabe diesen Vorgaben nicht genügt und sich auf appellatorische Kritik beschränkt, wird darauf nicht weiter eingegangen (vgl. BGE 145 I 26 E. 1.3). Dies gilt insbesondere bezüglich der Rüge, die Haftbedingungen verstiessen gegen Art. 2 bzw. Art. 3 EMRK: Der Beschwerdeführer legt in diesem Punkt nicht qualifiziert begründet dar, inwiefern die entsprechenden konventionsrechtlichen Garantien verletzt worden wären.
2.
2.1. Die Inhaftierung einer Person im Rahmen eines Dublin-Verfahrens ist zulässig, wenn sie die Sicherstellung des Überstellungsverfahrens in den zuständigen Dublin-Staat bezweckt (vgl. Art. 28 Abs. 2 Dublin-III-Verordnung in Verbindung mit dem Bundesbeschluss vom 26. September 2014 über die Genehmigung und die Umsetzung des Notenaustausches zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnung [EU] Nr. 604/2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist [AS 2015 1841 ff.]). Die Voraussetzungen dazu bestimmen sich im Rahmen von Art. 28 Dublin-III-Verordnung nach Art. 76a AIG (SR 142.20) sowie - in Bezug auf das Verfahren - nach Art. 80a AIG.
2.2. Nach Art. 28 Abs. 1 Dublin-III-Verordnung dürfen die Mitgliedstaaten eine Person nicht allein deshalb in Haft nehmen, weil sie dem durch die Dublin-III-Verordnung festgelegten Verfahren unterliegt. Die Staaten können zur Sicherung des Überstellungsverfahrens eine gesuchstellende Person im Rahmen einer Einzelfallprüfung festhalten, wenn (1) eine erhebliche Fluchtgefahr besteht, (2) die freiheitsentziehende Massnahme sich als verhältnismässig erweist und (3) weniger einschneidende Massnahmen unwirksam erscheinen (Art. 28 Abs. 2 Dublin-III-Verordnung; vgl. auch Art. 76a Abs. 1 AIG).
2.3. Als Fluchtgefahr bezeichnet die Dublin-III-Verordnung das Vorliegen von Gründen im Einzelfall, die auf objektiven, gesetzlich festgelegten Kriterien beruhen und zur Annahme Anlass geben, dass sich ein Gesuchsteller, gegen den ein Überstellungsverfahren läuft, diesem durch Flucht entziehen könnte (Art. 2 lit. n Dublin-III-Verordnung). Die einzelnen Staaten sind verpflichtet, in einer zwingenden Vorschrift mit allgemeiner Geltung die Kriterien zu nennen, auf denen die Gründe beruhen, die zu dieser Annahme Anlass geben. Fehlen entsprechende Vorschriften im nationalen Recht, ist eine Festhaltung im Rahmen von Art. 28 Abs. 2 Dublin-III-Verordnung unzulässig (vgl. Urteil des EuGH vom 15. März 2017 C-528/15
Al Chodor).
2.4. Die Kriterien für die Gefahr des Untertauchens werden in Art. 76a Abs. 2 AIG abschliessend aufgeführt (BGE 142 I 135 E. 4.1). Die Untertauchensgefahr darf nicht nur gestützt auf die gesetzlichen Haftgründe vermutet, sondern muss im Einzelfall geprüft und begründet werden (vgl. Art. 28 Abs. 2 Dublin-III-Verordnung; Urteil 2C_199/2018 vom 9. Juli 2018 E. 4.2). Die Haftanordnung darf nur bei einer
erheblichen Gefahr des Untertauchens erfolgen (BGE 142 I 135 E. 4.2; Urteil 2C_199/2018 vom 9. Juli 2018 E. 4.1). Nach der Rechtsprechung ist erforderlich, dass die betroffene ausländische Person bekundet hat, dass sie sich der anstehenden Überstellung entziehen will. Hiervon ist nur mit Zurückhaltung auszugehen, solange sich entsprechende Aussagen nicht in konkreten Handlungen niederschlagen (Urteile 2C_27/2022 vom 9. Mai 2022 E. 3.5 u. 3.6 sowie 2C_947/2020 vom 15. Dezember 2020 E. 2.2.3).
2.5.
2.5.1. Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass bei einer Gesamtbetrachtung vorliegend eine hinreichend konkrete Gefahr bestand, dass der Beschwerdeführer sich dem Dublin-Verfahren entziehen könnte: Er hat bereits 2015 in Österreich erfolglos um Asyl nachgesucht, ist dort erheblich straffällig geworden (Körperverletzung, gefährliche Drohung, Sachbeschädigung, Drogenhandel; vgl.
2.5.2. In Österreich besteht eine "kriminalpolizeiliche Vormerkung" gegen ihn wegen Raubes, schwerer Körperverletzung, gefährlicher Drohung usw., weshalb ihm potentiell dort allenfalls ein weiteres Strafverfahren droht, was dafür spricht, dass er sich einer Rückführung in dieses Land entziehen könnte. Da er nach eigenen Angaben sowohl in Bulgarien wie in Österreich ein Asylgesuch gestellt haben will, war eine allfällige Rücküberstellung im Dublin-Verfahren an die österreichischen Behörden entgegen seiner Kritik nicht zum Vornherein eindeutig ausgeschlossen. Ob und allenfalls inwiefern sein Asylgesuch in der Sache Aussichten auf Erfolg hat, spielt im Dublin-Verfahren keine wesentliche Rolle. Obwohl der Beschwerdeführer angegeben hat, sich ein afghanisches Reisepapier per Post beschaffen zu können, hat er seine Flucht ohne ein solches angetreten, woraus die Vorinstanz im Rahmen ihrer Beweiswürdigung willkürfrei schliessen durfte, dass er versucht, den künftigen Vollzug einer allfälligen Wegweisung zu erschweren. Hieran ändert nichts, dass sie allenfalls fälschlicherweise davon ausgegangen ist, dass er sich seit Oktober 2021 illegal in Europa aufgehalten habe, "ohne dass ein erneutes Asylgesuch aktenkundig geworden wäre" (vgl. die angeblichen Asylgesuche in Bulgarien und Österreich). Die Untertauchensgefahr hat sich schliesslich inzwischen auch insofern konkretisiert, als der Beschwerdeführer sich - entgegen aller Beteuerungen - geweigert hat, das Flugzeug für die Überstellung nach Bulgarien zu besteigen.
2.6. Die Festhaltung des Beschwerdeführers für die Dauer des Dublin-Verfahrens war auch nicht unverhältnismässig: Seine Inhaftierung diente im öffentlichen Interesse der Sicherung seiner Zuführung an den zuständigen Dublin-Staat. Sie war hierzu geeignet und erforderlich, da - wie dargelegt - eine erhebliche Gefahr bestand, dass er sich während des Verfahrens absetzen könnte (vgl. vorstehende E. 2.5). Eine "mildere" andere Massnahme wäre im Hinblick auf sein Verhalten nicht hinreichend wirksam gewesen, um seine Dublin-Überstellung sicherzustellen. Seinen gesundheitlichen Problemen wurde im Rahmen seiner Festhaltung Rechnung getragen (vgl. THOMAS HUGI YAR, in: Uebersax/Rudin/Hugi Yar/Geiser/Vetterli [Hrsg.], HAP Ausländerrecht, 3. Aufl. 2022 [im Druck], N. 12.209). Trotz der beiden epileptischen Anfälle vom 14. Juli und 19. September 2022 verstiess bei einer angemessenen medikamentösen Behandlung seine Festhaltung im Rahmen des Dublin-Verfahrens deshalb nicht gegen das Übermassverbot. Der Beschwerdeführer macht nicht geltend und es ist auch nicht ersichtlich, dass die zuständigen Behörden bei seinen Anfällen jeweils inadäquat reagiert hätten.
3.
3.1. Der Beschwerdeführer wendet ein, seine Haftbedingungen im Ausschaffungsgefängnis Bazenheid entsprächen nicht den für administrativ festgehaltene Personen des Ausländerrechts erforderlichen; "dies insbesondere aufgrund der langen Einschlusszeiten und den damit einhergehenden Freiheitsbeschränkungen, der massiven Einschränkung der Informations- und Meinungsfreiheit durch Wegnahme der Mobiltelefone und Verweigerung des Internetzugangs, der Organisation des Gefängnisses, insb. der Angliederung an einen Polizeiposten und der Betreuung der inhaftierten Personen durch Polizist:innen, sowie der baulichen Gegebenheiten des Gefängnisses". Die Haftbedingungen im Gefängnis Bazenheid genügten den internationalen Vorgaben (Art. 16 Abs. 1 der Rückführungsrichtlinie [RL 2008/115]) "bei Weitem nicht" und stünden nicht im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts (BGE 146 II 201 ff.).
3.2.
3.2.1. Die Haftbedingungen in Dublin-Fällen richten sich gemäss Art. 28 Abs. 4 der Dublin-III-Verordnung nach Art. 9, 10 und 11 der Aufnahmerichtlinie (RL 2013/33/EU; vgl. BGE 143 II 361 E. 3.3). Danach sind die inhaftierten Personen grundsätzlich in speziellen Hafteinrichtungen unterzubringen; ist dies nicht möglich, sind sie getrennt "von den gewöhnlichen Strafgefangenen" und so weit möglich getrennt von anderen Drittstaatsangehörigen, "die keinen Antrag auf internationalen Schutz gestellt haben", festzuhalten (Art. 10 Abs. 1 RL 2013/33/EU). Da der schweizerische Gesetzgeber für die Dublin-Haft keine von den allgemeinen Haftbedingungen von ausländerrechtlich inhaftierten Personen abweichende Regelung vorgesehen hat, ist auch diesbezüglich auf die Rechtsprechung und Praxis zu Art. 81 AIG abzustellen.
3.2.2. Danach ist die Administrativhaft - entsprechend Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der auch für die Schweiz verbindlichen Rückführungsrichtlinie (RL 2008/115/EG) - in einer speziellen, nur zu diesem Zweck vorgesehenen Anstalt zu vollziehen. Sie kann bloss dann - in Ausnahmefällen - in ordentlichen Haftanstalten vollzogen werden, falls ein administrativ anderweitig nicht bewältigbarer wichtiger Grund für dieses Vorgehen spricht sowie die Trennung von den anderen Häftlingen durch eine eigenständige Abteilung sichergestellt bleibt (BGE 146 II 201 E. 4 - 6). Es soll sich nach der Rechtsprechung dabei um "absolute Einzelfälle" handeln (vgl. BGE 146 II 201 E. 8 und die Urteile 2C_662/2022 vom 8. September 2022 E. 2.2.1; 2C_280/2021 vom 22. April 2021 E. 2.4; 2C_961/2020 vom 24. März 2021 E. 2.4.1; 2C_844/2020 vom 30. Oktober 2020 E. 6.1; 2C_765/2022 vom 13. Oktober 2022 E. 4.1, zur Publikation vorgesehen).
3.2.3. Die erforderliche "spezielle Hafteinrichtung" zeichnet sich durch eine Gestaltung und Ausstattung ihrer Räumlichkeiten sowie durch Organisations- und Funktionsmodalitäten aus, "die dazu geeignet sind, den dort untergebrachten illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen zu zwingen, sich ständig in einem eingegrenzten, geschlossenen Bereich aufzuhalten", gleichzeitig aber die Zwangsmassnahme auf das beschränkt, "was für die wirksame Vorbereitung seiner Abschiebung unbedingt erforderlich ist" (Urteil des EuGH vom 10. März 2022 C-519/20
K. Randnr. 45). Entscheidend ist - so der EuGH -, "ob sich der Zwang, dem die betreffenden Staatsangehörigen ausgesetzt sind, in Anbetracht all dieser Umstände auf das Mass beschränkt, das unbedingt erforderlich ist, um ein wirksames Rückkehrverfahren zu gewährleisten, und es soweit wie möglich vermeidet, dass die Unterbringung einer Inhaftierung in einer Gefängnisumgebung gleichkommt, wie sie für eine Strafhaft kennzeichnend ist" (Urteil des EuGH vom 10. März 2022 C-519/20
K. Randnr. 54; vgl. auch das Urteil 2C_765/2022 vom 13. Oktober 2022 E. 4.2.3, zur Publikation vorgesehen).
3.2.4. Der Grund für eine vom Grundsatz abweichende Unterbringung ist im Einzelfall durch die kantonalen Behörden sachgerecht darzutun und zu belegen; nur so können der Haftrichter und letztinstanzlich das Bundesgericht die angegebenen Gründe auf eine Verletzung der Vorgaben von Art. 81 Abs. 2 AIG bzw. Art. 16 der Rückführungsrichtlinie hin überprüfen (vgl. Art. 80 Abs. 4 AIG [Berücksichtigung der "Umstände des Haftvollzugs"]; BGE 146 II 201 E. 8; Urteil 2C_662/2022 vom 8. September 2022 E. 2.2.1). Das Bundesgericht hat diese Rechtsprechung inzwischen wiederholt bestätigt und darauf hingewiesen, dass die Kantone die Möglichkeit haben, die Festhaltung in einer geeigneten Einrichtung eines anderen Kantons zu vollziehen, wenn sie die gesetzlichen Festhaltungsbedingungen (Art. 81 Abs. 2 AIG) selber nicht einhalten können oder wollen (Urteil 2C_280/2021 vom 22. April 2021 E. 2.5.3 unter Hinweis auf BGE 146 II 201 E. 5.2.1; vgl. auch die Urteile des EuGH vom 17. Juli 2014 C-473/13 und C-514/13
Bero/Bouzalmate Randnr. 31 bzw. vom 10. März 2022 C-519/20
K. Randnrn. 91 ff.; Urteil 2C_765/2022 vom 13. Oktober 2022 E. 4.1.2, zur Publikation vorgesehen).
3.2.5. Zweck der ausländerrechtlichen Administrativhaft ist einzig die Sicherung der Durchführung des Wegweisungs-, Ausweisungs- oder strafrechtlichen Landesverweisungsverfahrens und des Vollzugs der entsprechenden Entscheide. Das Vollzugsregime hat dementsprechend freier als in der Untersuchungshaft oder im Strafvollzug zu sein (Gemeinschaftsräumlichkeiten, Besuchsausübung, Freizeitaktivitäten usw.; BGE 123 I 221 E. II/1b; 122 I 222 E. 2a/bb; 122 II 49 E. 5a; 122 II 299 E. 3c; ANDREAS ZÜND, in: Spescha/Zünd/Bolzli/Hruschka/de Weck [Hrsg.], Migrationsrecht, 5. Aufl. 2019, N. 3 zu Art. 81 AIG). Grundrechtsbezogene Einschränkungen rechtfertigen sich über den mit der Festhaltung notwendigerweise verbundenen Sicherungszweck hinaus nur aus Erfordernissen des Anstaltsbetriebs oder bei konkreten Sicherheitsbedenken im Einzelfall (vgl. BGE 146 II 201 E. 2.2 und E. 6.2.2; 123 I 221 E.I/4d; 122 I 222 E. 2a/bb; 122 II 299 E. 3c; Urteil 2C_765/2022 vom 13. Oktober 2022 E. 4.2.1, zur Publikation vorgesehen; HUGI YAR, a.a.O., N. 12.175 ff.; ZÜND, a.a.O, N. 3 zu Art. 81 AIG).
3.2.6. Bauliche, organisatorische und personelle Gegebenheiten dürfen dabei nicht als unabänderlich gelten; sie müssen insoweit geschaffen oder angepasst werden, als sich dies für einen verfassungs- und richtlinienkonformen Haftvollzug als nötig erweist (vgl. BGE 122 I 222 E. 2a/bb; 122 II 299 E. 3c; HUGI YAR, a.a.O., N. 12.178). Um die Grundrechtskonformität der Unterbringung von Gefangenen zu beurteilen, sind die konkreten Haftbedingungen insgesamt zu würdigen (BGE 123 I 221 E. II.1c/cc). Es geht bei der Haftprüfung um die hauptsächlichen Haftbedingungen, welche die Zumutbarkeit der Festhaltung als solche beeinflussen; untergeordnete Mängel sind unabhängig vom Haftprüfungsverfahren im dafür vorgesehenen Verwaltungsbeschwerde- bzw. Aufsichtsverfahren geltend zu machen (vgl. HUGI YAR, a.a.O., N. 12.191; Urteil 2C_765/2022 vom 13. Oktober 2022 E. 4.2.2, zur Publikation vorgesehen).
3.3.
3.3.1. Das Ausschaffungsgefängnis Bazenheid erfüllt verschiedene Voraussetzungen für eine "spezielle Hafteinrichtung" im Sinne von Art. 81 Abs. 2 AIG nicht, obwohl dort ausschliesslich ausländerrechtliche Zwangsmassnahmen vollzogen werden: Die Anstalt war ursprünglich für die Untersuchungshaft konzipiert und ist in einer Polizeistation integriert, wobei die festgehaltenen Personen auch massgeblich von Polizisten betreut werden. Die kantonalen Behörden machen - entgegen dem Sachvortrag des Beschwerdeführers - nicht geltend, dass bei der Umnutzung bauliche Massnahmen getroffen worden wären (Vergrösserung der Zellen; Umgestaltung des Spazierhofs; Möglichkeit, sich innerhalb des Gefängnisses frei bewegen zu können usw.), um das Haftregime an den neuen Festhaltungszweck der ausländerrechtlichen Administrativhaft anzupassen. Die Nationale Kommission zur Verhütung von Folter (NKVF) hat bereits in ihrem Bericht vom 17. März 2016 und damit vor Jahren darauf hingewiesen, dass die Festhaltungsbedingungen im Ausschaffungsgefängnis Bazenheid zu restriktiv seien und nicht dem Zweck der ausländerrechtlichen Festhaltung entsprächen (Rz. 23); die Regierung des Kantons St. Gallen hat dies in ihrer Stellungnahme dazu vom 18. Mai 2016 nicht begründet in Abrede gestellt (Anhang S. 1 zu Rz. 23). Es ist schliesslich unbestritten, dass Besuche - entgegen der bundesgerichtlichen Praxis (BGE 122 I 222 E. 5b) - nur mit einer Trennscheibe möglich sind. In einem jüngsten Entscheid hat das Bundesgericht festgehalten, dass die Einschliessung einer ausländerrechtlich inhaftierten Person in ihrer Zelle während 18 Stunden unverhältnismässig und nicht durch den Festhaltungszweck gerechtfertigt ist; zudem hätten diese Personen Anspruch auf einen - allenfalls zeitlich und örtlich beschränkten - Zugang zum Internet (Urteil 2C_765/2022 vom 13. Oktober 2022 E. 5.1 u. 5.2, zur Publikation vorgesehen). Die Haftbedingungen im Ausschaffungsgefängnis Bazenheid entsprechen diesen bundesrechtlichen Vorgaben nicht (bezüglich Räumlichkeiten für Besuche, Einschliessungszeit in der Zelle, Internetzugang, Beschäftigungs- und Bewegungsmöglichkeit im Gefängnis usw.).
3.3.2. Das Migrationsamt und die Verwaltungsrekurskommission weisen - ohne Vertiefung der diesbezüglichen Fragen und Berücksichtigung der neueren Rechtsprechung (BGE 146 II 201 ff.) - lediglich darauf hin, dass im Ausschaffungsgefängnis Bazenheid nur Administrativmassnahmen vollzogen würden und die Haftbedingungen den Anforderungen entsprächen. Die Vorinstanz ist ihrerseits auf die konkreten Beanstandungen der Haftbedingungen durch den Beschwerdeführer (Einschliessung in den Zellen während 20 Stunden, kein Internetzugang, Verbot von Mobiltelefonen, Besuchsmöglichkeit nur hinter Glasscheibe, ungenügende Beschäftigungsmöglichkeiten, unzweckmässige Abgrenzung des Toilettenbereichs usw.) in Verletzung von dessen Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 BV: Prüfungs- und Begründungspflicht) nicht weiter eingegangen. Die kantonalen Behörden verkennen, dass der Begriff der "speziellen Einrichtung" nicht nur eine rein örtliche Ausschliesslichkeit, sondern auch gewisse inhaltliche Elemente bezüglich des Haftregimes mitumfasst (vgl. vorstehende E. 3.2.3 und 3.2.5; Urteil 2C_765/2022 vom 13. Oktober 2022 E. 4.2.1 u. 4.2.3, zur Publikation vorgesehen).
3.3.3. Es reicht diesbezüglich nicht aus - wie die Vorinstanz dies tut -, einfach festzustellen, dass das Festhaltungsregime "freier ausgestaltet" sei als im Strafvollzug und in der Untersuchungshaft und pauschal darauf hinzuweisen, dass - soweit es restriktiver sei als nötig (keine Möglichkeit für Sport und Beschäftigung) - dies durch "die bestehenden, jedoch in Anpassung stehenden st. gallischen Gefängnisstrukturen und die Aufrechterhaltung eines ordnungsgemässen Anstaltsbetriebs bedingt" sei. Die NKVF hat das Haftregime bereits vor Jahren als zu restriktiv beanstandet. Nach der Rechtsprechung dürfen - wie dargelegt (vgl. vorstehende E. 3.2.6) - bauliche, organisatorische und personelle Gegebenheiten nicht als unabänderlich gelten; sie müssen insoweit geschaffen oder der Anstaltsbetrieb angepasst werden, als sich dies für einen verfassungs- und richtlinienkonformen Haftvollzug nötig erweist (BGE 122 I 222 E. 2a/bb; 122 II 299 E. 3c; Urteil 2C_765/2022 vom 13. Oktober 2022 E. 4.2.2, zur Publikation vorgesehen).
3.3.4. Auch der Hinweis darauf, dass "davon auszugehen" sei, "dass Lockerungen zumindest teilweise - wie beispielsweise die Verkürzung der Einschliesszeiten, Bewegungsfreiheit im Zellentrakt und zusätzliche Sportmöglichkeiten im Innenhof wie beispielsweise ein Basketballkorb und weitere einfache Trainingseinrichtungen - bei zuverlässig kooperativem Verhalten der Insassen möglich" seien, entspricht nicht einer seriösen Prüfung der Rechtmässigkeit der konkreten Haftbedingungen des Beschwerdeführers. Schliesslich nimmt die Vorinstanz auch keinen Bezug auf eine generell-abstrakte Hausordnung für den Aufenthalt im Ausschaffungsgefängnis Bazenheid. Der Hinweis in der kantonalen Verordnung vom 13. Juni 2000 über die Gefängnisse und Vollzugsanstalten, wonach Personen in ausländerrechtlicher Haft getrennt von Untersuchungs- und Strafgefangenen untergebracht werden, im Rahmen der Hausordnung Gelegenheit für soziale Kontakte und gemeinschaftliche Aktivitäten erhalten und im Übrigen die Vorschriften der Verordnung "sachgemäss angewendet" würden (Art. 2 Abs. 2 [sGS 962.14], genügt nicht, um ausländerrechtlich inhaftierte Personen vor Willkür zu schützen, wie dies die bundesgerichtliche Praxis verlangt (vgl. BGE 122 I 222 E. 2b; 99 Ia 262 E. III/4).
4.
4.1. Bereits die Berücksichtigung der von der Vorinstanz festgestellten Haftbedingungen (vgl.
4.2.
4.2.1. Die Beschwerde erweist sich damit teilweise als begründet, ist dementsprechend im Sinne der Erwägungen gutzuheissen und der angefochtene Entscheid deshalb aufzuheben. Es ist festzustellen, dass die Inhaftierung des Beschwerdeführers (Dublin-Vorbereitungshaft) hinsichtlich der Haftbedingungen "nicht auf die gesetzlich vorgeschriebene Weise" (Art. 5 EMRK) erfolgt ist.
4.2.2. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind keine Gerichtskosten geschuldet (Art. 64 bzw. 66 Abs. 4 BGG). Der Kanton St. Gallen hat die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers für das vorliegende Verfahren im Rahmen seines Obsiegens angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 1 BGG); im Übrigen ist seine Rechtsvertreterin im Rahmen des Gesuchs um unentgeltliche Verbeiständung zu entschädigen (Art. 64 BGG). Zur Regelung der Kosten- und Entschädigungsfrage für die kantonalen Verfahren wird die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen (Art. 67 i.V.m. Art. 68 Abs. 5 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 12. September 2022 aufgehoben. Es wird im Sinne der Erwägungen festgestellt, dass die Inhaftierung des Beschwerdeführers (Dublin-Vorbereitungshaft) rechtswidrig erfolgt ist.
2.
Der Kanton St. Gallen hat die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1'500.-- zu entschädigen.
3.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird - soweit nicht gegenstandslos - gutgeheissen:
3.1. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.2. Dem Beschwerdeführer wird Rechtsanwältin Lea Hungerbühler, Zürich, als unentgeltliche Rechtsbeiständin beigegeben und dieser eine Entschädigung von Fr. 700.-- aus der Bundesgerichtskasse ausgerichtet.
4.
Die Sache wird zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfrage in den kantonalen Verfahren an die Vorinstanz zurückgewiesen.
5.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung II, und dem Staatssekretariat für Migration (SEM) mitgeteilt.
Lausanne, 8. November 2022
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: Hugi Yar