Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_334/2023
Urteil vom 28. Januar 2025
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Hänni, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichterin Ryter,
Bundesrichter Kradolfer,
Gerichtsschreiber Weber.
Verfahrensbeteiligte
A.________ AG in Liquidation,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Marcel Baeriswyl,
gegen
Kanton Bern, handelnd durch die Wirtschafts-,
Energie- und Umweltdirektion,
Münsterplatz 3a, Postfach, 3000 Bern 8.
Gegenstand
Härtefallmassnahmen Covid-19-Epidemie,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, vom 26. April 2023 (100.2021.386U).
Sachverhalt
A.
Die A.________ AG in Liquidation (nachfolgend A.________ AG) mit Sitz in U.________ bezweckt unter anderem den Betrieb von Sprachschulen. Mit Entscheid des zuständigen Einzelgerichts vom 27. August 2024 wurde über die Gesellschaft mit Wirkung ab demselben Tag der Konkurs eröffnet.
B.
Am 24. März 2021 ersuchte die A.________ AG das Amt für Wirtschaft des Kantons Bern (AWI) um Ausrichtung von Sofortunterstützung nach den Bestimmungen über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie. Mit Verfügung vom 30. März 2021 wies das Amt für Wirtschaft das Gesuch ab und bestätigte dies auf Einsprache hin mit Entscheid vom 28. Juni 2021. Die gegen den Einspracheentscheid gerichtete Beschwerde der A.________ AG wies die Wirtschafts-, Energie- und Umweltdirektion des Kantons Bern (WEU; nachfolgend Direktion) am 29. November 2021 ab. Zum selben Schluss gelangte das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Urteil vom 26. April 2023.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiärer Verfassungsbeschwerde vom 9. Juni 2023 beantragt die A.________ AG vor Bundesgericht, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 26. April 2023 sowie die Verfügungen vom 29. November 2021 und 28. Juni 2021 seien aufzuheben. Eventualiter sei das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache sei an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Amt für Wirtschaft, die zuständige Direktion und das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) verzichten auf eine Vernehmlassung. Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (BGE 148 I 160 E. 1; 147 I 333 E. 1; 146 II 276 E. 1). Allerdings hat die Beschwerdeführerin, soweit sich das Vorliegen der Eintretensvoraussetzungen nicht offensichtlich aus dem angefochtenen Entscheid oder der Streitsache ergibt, entsprechend Art. 42 Abs. 1 und Abs. 2 BGG darzulegen, dass die Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, andernfalls auf die Beschwerde nicht einzutreten ist (BGE 142 V 395 E. 3.1; 133 II 353 E. 1).
1.1. Über die Beschwerdeführerin wurde am 27. August 2024 der Konkurs eröffnet (Schweizerisches Handelsamtsblatt [SHAB] Nr. 14852 vom 28. August 2024, Publ. 1006119192). Damit stellt sich zunächst die Frage, ob das Verfahren zu sistieren ist.
1.1.1. Gemäss Art. 207 Abs. 1 SchKG werden mit Ausnahme dringlicher Fälle Zivilprozesse, in denen der Schuldner Partei ist und die den Bestand der Konkursmasse berühren, eingestellt. Unter den gleichen Voraussetzungen können nach Art. 207 Abs. 2 SchKG Verwaltungsverfahren eingestellt werden. Einstellungsfähige Verwaltungsverfahren sind nicht zwingend einzustellen. Es ist unter Berücksichtung der Umstände des einzelnen Falles zu prüfen, ob sich die Einstellung rechtfertigt (Botschaft vom 8. Mai 1991 über die Änderung des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs, BBl 1991 III 1, S. 123; Urteil 2C_650/2011 vom 16. Februar 2012 E. 1.2.2).
1.1.2. Die Vorinstanz hat die Verweigerung einer Sofortunterstützung nach den Bestimmungen über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie geschützt. Im bundesgerichtlichen Verfahren kann sich die Rechtsposition der Beschwerdeführerin daher nicht weiter verschlechtern. Der Gerichtskostenvorschuss wurde vor der Konkurseröffnung geleistet. Damit liegt der Abschluss des vorliegenden Verfahrens auch im Interesse der Konkursmasse. Von einer Sistierung ist folglich abzusehen (vgl. Urteile 9C_402/2019 vom 26. Juli 2019 E. 1; 2C_650/2011 vom 16. Februar 2012 E. 1.2.4).
1.2. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid betreffend staatlicher Härtefallmassnahmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie und damit eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a,
1.2.1. Der Begriff der Subvention umfasst alle geldwerten Vorteile, welche Empfängern ausserhalb der Verwaltung gewährt werden, um die Erfüllung einer vom Empfänger gewählten Aufgabe zu fördern oder zu erhalten (BGE 141 II 182 E. 3.5; 140 I 153 E. 2.5.4; Urteile 2C_472/2022 vom 22. März 2023 E. 1.2.1; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 1.2). Das Bundesgericht hat bereits mehrfach festgestellt, dass die finanziellen Unterstützungen zum Erhalt der Geschäftstätigkeit im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie Subventionen im Sinne von Art. 83 lit. k BGG darstellen (Urteile 2C_799/2022 vom 30. April 2024 E. 1.3; 2D_19/2023 vom 3. April 2024 E. 1.3.1; 2C_835/2022 vom 7. März 2023 E. 1.2; 2C_711/2022 vom 9. Dezember 2022 E. 1.2; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 1.2). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin trifft dies auch auf die hier strittige Sofortunterstützung des Kantons Bern zu, welche sich auf die Kantonale Verordnung vom 18. Dezember 2020 über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (Kantonale Härtefallverordnung; BSG 901.112) in der im Zeitpunkt des Einspracheentscheids vom 28. Juni 2021 geltenden Fassung stützt (vgl. zur intertemporalrechtlichen Frage BGE 148 V 162 E. 3.2.1; 144 II 326 E. 2.1.1; Urteil 2C_685/2023 vom 26. März 2024 E. 3.4; sowie E. 2.4 und 3.1 des vorinstanzlichen Urteils).
1.2.2. Die Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten setzt demnach voraus, dass ein Anspruch auf die erwähnte Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG e contrario). Eine Anspruchssubvention im Sinne von Art. 83 lit. k BGG liegt dann vor, wenn das einschlägige Recht genügend konkret die Bedingungen umschreibt, unter denen ein Beitrag zu gewähren ist, ohne dass es im Ermessen der rechtsanwendenden Behörde läge, ob sie einen Beitrag gewähren will oder nicht (BGE 145 I 121 E. 1.2; Urteile 2C_799/2022 vom 30. April 2024 E. 1.3.1; 2C_711/2022 vom 9. Dezember 2022 E. 1.3.1; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 1.3.1). Dabei spielt es keine Rolle, ob der anspruchsbegründende Erlass ein Gesetz oder eine Verordnung ist oder ob die Berechtigung sich aus mehreren Erlassen ergibt (BGE 129 V 226 E. 2.2; Urteile 2C_799/2022 vom 30. April 2024 E. 1.3.1; 2C_711/2022 vom 9. Dezember 2022 E. 1.3.1; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 1.3.1). Wenn die Bedingungen für die Gewährung genügend präzis sind, besteht ein Anspruch auf die Subvention, selbst wenn die Behörde im Rahmen der Bestimmungen über einen gewissen Beurteilungsspielraum verfügt, namentlich um den Betrag der Unterstützung festzulegen (BGE 110 Ib 297 E. 1; Urteile 2C_799/2022 vom 30. April 2024 E. 1.3.1; 2C_711/2022 vom 9. Dezember 2022 E. 1.3.1). Ist die anwendbare Norm als "Kann-Vorschrift" ausgestaltet, stellt dies ein Indiz dafür dar, dass kein Anspruch auf die Subvention besteht, auch wenn eine solche Formulierung dies nicht in allen Fällen ausschliesst (BGE 129 V 226 E. 2.2; 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.5; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 1.3.2). Auch ein sogenannter Budgetvorbehalt, nämlich die Subventionsgewährung unter dem Vorbehalt der Budgethoheit des Parlaments, ist ein gewichtiges Indiz gegen das Bestehen eines Rechtsanspruchs auf die Subvention, sofern nicht eine gebundene Ausgabe vorliegt (vgl. BGE 145 I 121 E. 1.1.3; Urteile 2C_799/2022 vom 30. April 2024 E. 1.3.1; 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.5; 2C_711/2022 vom 9. Dezember 2022 E. 1.3.2; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 1.3.2).
1.2.3. Nebst der Kantonalen Härtefallverordnung sind vorliegend das Bundesgesetz über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie vom 25. September 2020 (Covid-19-Gesetz; SR 818.102) sowie die Verordnung des Bundesrates über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Härtefallverordnung 2020; SR 951.262) einschlägig. Diese bundesrechtlichen Erlasse verschaffen selbst keinen Anspruch auf Härtefallmassnahmen, sondern definieren primär die Bedingungen, unter denen der Bund die kantonalen Härtefallmassnahmen mitfinanziert. Das Bundesrecht überlässt es den Kantonen zu regeln, ob und unter welchen Voraussetzungen sie Härtefallmassnahmen gewähren und allenfalls einen Anspruch auf Härtefallmassnahmen einräumen (Urteile 2C_799/2022 vom 30. April 2024 E. 1.3.3; 2C_356/2023 vom 28. März 2024 E. 1.3.2; 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.1; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 1.3.4).
1.2.4. Gemäss Art. 2 Abs. 3 Kantonale Härtefallverordnung (Fassung vom 18. Dezember 2020 [BAG 20-139]) besteht kein Rechtsanspruch auf Unterstützung. Dies hielt die zuständige Direktion im Vortrag denn auch ausdrücklich fest (Vortrag der Wirtschafts-, Energie- und Umweltdirektion des Kantons Bern vom 18. Dezember 2020, Geschäfts-Nr. 2020.WEU.101, S. 3 und 5 [nachfolgend Vortrag vom 18. Dezember 2020]) und hob in diesem Zusammenhang die Übereinstimmung mit Art. 6 Abs. 1 lit. a Staatsbeitragsgesetz des Kantons Bern vom 16. September 1992 (StBG; BSG 641.1) hervor, wonach in der Regel keine Rechtsansprüche auf Finanzhilfen zu verankern und Ausnahmen zu begründen sind. Zudem werden nach Art. 2 Abs. 1 Kantonale Härtefallverordnung (Fassung vom 18. Dezember 2020 [BAG 20-139]) Unterstützungsmassnahmen im Rahmen der verfügbaren Finanzmittel gewährt. Hierzu erläuterte die Direktion, Unternehmen könnten bei erfolgter Ausschöpfung der Finanzmittel keine Unterstützung mehr in Anspruch nehmen, selbst wenn sie die Voraussetzungen erfüllten (Vortrag vom 18. Dezember 2020, S. 5).
1.2.5. Vor dem Hintergrund des expliziten Ausschlusses eines Rechtsanspruchs im einschlägigen kantonalen Recht, der Absicht des Verordnungsgebers, keinen Anspruch zu schaffen, und dem Vorbehalt hinreichender finanzieller Mittel liegt es nahe, von einer Ermessenssubvention im Sinne von Art. 83 lit. k BGG auszugehen (vgl. Urteil 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 1.3.3). Da bereits die Vorinstanz festhielt, es liege wohl keine Anspruchssubvention vor (E. 2.3.3 und 6 des vorinstanzlichen Urteils), wäre es an der Beschwerdeführerin gelegen, darzulegen, weshalb trotzdem ein Anspruch bestehen sollte (vgl. vorne E. 1). Die Beschwerde enthält jedoch keine diesbezüglichen Ausführungen, sodass gemäss Art. 83 lit. k BGG auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht einzutreten ist (vgl. Urteile 2C_54/2024 vom 4. Juni 2024 E. 1.2; 2C_488/2022 vom 7. März 2023 E. 1.4 f.; 2C_835/2022 vom 7. März 2023 E. 1.5 f.).
2.
Nachdem auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vorliegend nicht einzutreten ist, bleibt zu prüfen, ob das Rechtsmittel als subsidiäre Verfassungsbeschwerde an die Hand zu nehmen ist.
2.1. Zur subsidiären Verfassungsbeschwerde ist gemäss Art. 115 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen (lit. a) und ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (lit. b). Das nach Art. 115 lit. b BGG erforderliche rechtlich geschützte Interesse kann durch kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder aber unmittelbar durch ein spezielles Grundrecht oder bundesverfassungsrechtliche Verfahrensgarantien begründet sein (vgl. BGE 135 I 265 E. 1.3; 133 I 185 E. 4 und E. 6.2; Urteile 2C_799/2022 vom 30. April 2024 E. 2.1; 2C_976/2022 vom 22. März 2024 E. 1.4.1). Die Berufung auf das Willkürverbot, das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot und den Verhältnismässigkeitsgrundsatz verschafft für sich alleine indes noch kein selbständiges, rechtlich geschütztes Interesse im Sinne von Art. 115 lit. b BGG (BGE 147 I 89 E. 1.2.2; 137 II 305 E. 2; 133 I 185 E. 3 ff.; Urteil 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 2.2). Zu diesen Rügen ist eine Partei nur legitimiert, wenn sie sich auf eine gesetzliche Norm berufen kann, die ihr im Bereich der betroffenen und angeblich verletzten Interessen einen Rechtsanspruch einräumt oder zumindest den Schutz ihrer Interessen bezweckt (BGE 138 I 305 E. 1.3; 137 II 305 E. 2; Urteil 2D_13/2021 vom 11. März 2022 E. 1.2).
2.2. Wegen Fehlens eines Rechtsanspruchs auf die Härtefallmassnahme (vorne E. 1.2) ist die Beschwerdeführerin nicht legitimiert, den Entscheid hinsichtlich der Subventionsgewährung als solcher anzufechten und sich hierfür etwa auf das Willkürverbot oder das Rechtsgleichheitsgebot zu berufen (vgl. BGE 149 I 72 E. 3.1; 133 I 185 E. 6.1; Urteil 2C_54/2024 vom 4. Juni 2024 E. 2.1). Die Rüge der Verletzung anderer verfassungsmässiger Rechte, die nach ihrem Gehalt einer Partei unmittelbar eine rechtlich geschützte Position verschaffen, ist hingegen zulässig (BGE 133 I 185 E. 6.2; vgl. auch BGE 147 I 89 E. 1.2.2). So kann die Beschwerdeführerin etwa rügen, der angefochtene Entscheid missachte verfahrensrechtliche Ansprüche, deren Verletzung einer formellen Rechtsverweigerung gleichkommt und die das Gericht von der Frage getrennt beurteilen kann, ob eine Subvention zu gewähren ist (sog. Star-Praxis; vgl. BGE 149 I 72 E. 3.1; 137 II 305 E. 2; 133 I 185 E. 6.2; Urteil 2C_488/2022 vom 7. März 2023 E. 2.3). Ebenfalls zulässig ist sodann die Rüge, es bestehe eine Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten gemäss Art. 27 Abs. 1 BV, da dieser weiter geht als das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot (Urteile 2D_53/2020 vom 31. März 2023 E. 1.3.2, nicht publ. in: BGE 149 I 146; 2D_19/2023 vom 3. April 2024 E. 1.4.2).
2.3. Die Beschwerdeführerin rügt in erster Linie eine willkürliche Anwendung der Kantonalen Härtefallverordnung sowie der bundesrechtlichen Covid-19-Härtefallverordnung 2020. Das Willkürverbot vermag in der vorliegenden Konstellation indes kein rechtlich geschütztes Interesse zu vermitteln (vorne E. 2.1 f.; vgl. auch Urteile 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 2.3; 2C_488/2022 vom 7. März 2023 E. 2.2). Ein solches ergibt sich indes aus der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV; vgl. vorne E. 2.2), worauf sich die Beschwerdeführerin ebenfalls beruft.
2.4. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind - unter Vorbehalt des sogleich Folgenden - erfüllt (Art. 42 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 90, Art. 100 Abs. 1, Art. 113 f., Art. 115 lit. a und
3.
Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann einzig die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden (Art. 116 BGG). Die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten prüft das Bundesgericht aber nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (Art. 117 BGG i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 148 I 104 E. 1.5; 143 II 283 E. 1.2.2). Diese qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit nach Art. 106 Abs. 2 BGG verlangt, dass in der Beschwerde klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids dargelegt wird, inwiefern verfassungsmässige Rechte verletzt worden sein sollen (BGE 145 I 121 E. 2.1; 143 I 1 E. 1.4). Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 118 Abs. 1 BGG).
4.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage, ob der Beschwerdeführerin eine Sofortunterstützung im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie auszurichten ist. Konkret beurteilte die Vorinstanz insbesondere, ob die Beschwerdeführerin infolge des Verbots von Präsenzveranstaltungen in Bildungseinrichtungen gemäss Art. 6d der Verordnung vom 19. Juni 2020 über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere Lage; SR 818.101.26; Fassung vom 28. Oktober 2020 [AS 2020 4503]) von einer Betriebsschliessung im Sinne von Art. 4a Kantonale Härtefallverordnung (Fassung vom 7. April 2021 [vgl. BAG 21-003 und 21-031]) betroffen war.
5.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Verbot von Präsenzveranstaltungen in Bildungseinrichtungen habe die Wirtschaftsfreiheit verletzt, weil die Einschränkung ihrer Tätigkeit nicht auf einer hinreichenden Rechtsgrundlage beruht habe. Zudem habe das in dieser Hinsicht unterschiedliche Vorgehen der Kantone das Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen verletzt.
5.1. Diese Verfassungsrügen sind unbehelflich: Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist ausschliesslich die Verweigerung der Sofortunterstützung im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (vorne E. 4). Die Vorbringen der Beschwerdeführerin richten sich indes vielmehr gegen das Verbot der Präsenzveranstaltungen, also jene Massnahme des Bundesrechts, aufgrund derer ihre betriebliche Tätigkeit eingeschränkt war. Zudem ist nicht ersichtlich, inwiefern sich aus Art. 27 BV ein Anspruch auf eine Sofortunterstützung nach kantonalem Recht ergeben sollte, zumal die Einschränkung wie erwähnt auf eine Massnahme des Bundes zurückzuführen ist (vgl. Urteil 2C_8/20022 vom 28. September 2022 E. 4). Soweit die Beschwerdeführerin schliesslich vorbringt, im Kanton Zürich hätten Sprachschulen als geschlossen gegolten, übersieht sie, dass das Gebot der Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten ebenso wenig wie die Rechtsgleichheit ausschliesst, dass die Kantone dieselbe Materie unterschiedlich regeln; dies ist eine Folge des Föderalismus (vgl. BGE 148 I 19 E. 6.3.4; 143 II 87 E. 6.3.1; 138 I 265 E. 5.1).
6.
Nach dem Dargelegten ist auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht einzutreten. Soweit auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde einzutreten ist, erweist sich diese als unbegründet. Für die eventualiter beantragte Rückweisung besteht kein Anlass. Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ist folglich abzuweisen. Dem Verfahrensausgang entsprechend trägt die Beschwerdeführerin die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird nicht eingetreten.
2.
Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'500.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, und dem Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) mitgeteilt.
Lausanne, 28. Januar 2025
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: J. Hänni
Der Gerichtsschreiber: F. Weber