Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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{T 0/2}
1C_605/2014
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Urteil vom 6. Juli 2015
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Vincent Augustin,
gegen
Gemeinde Vals,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Gieri Caviezel.
Gegenstand
Nichteintreten auf eine Beschwerde wegen
Rechtsverweigerung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 4. November 2014 des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 1. Kammer als Verfassungsgericht.
Sachverhalt
A.
A.a. Im Jahr 1983 erwarb die Gemeinde Vals sämtliche Aktien der Hotel und Thermalbad Vals AG (HOTEBA) und setzte eine besondere HOTEBA-Kommission ein, der sie namentlich die Wahrnehmung der Aktionärsrechte übertrug. An der Gemeindeversammlung vom 9. März 2012 entschieden die Stimmberechtigten der Gemeinde Vals, die Aktien der HOTEBA der STOFFELpart Asset AG (vormals STOFFELpart Asset SA) zu verkaufen. Mit Urteil vom 20. Oktober 2012 trat das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden auf eine dagegen erhobene Beschwerde wegen Verspätung (Ablaufs der zehntägigen Beschwerdefrist) nicht ein. Am 9. Oktober 2013 wies das Bundesgericht eine dagegen eingereichte Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ab (Urteil 1C_663/2012).
A.b. Im Mai 2012 wählten die Stimmberechtigten der Gemeinde Vals im Rahmen der ordentlichen Erneuerungswahlen A.________ in die HOTEBA-Kommission. In dieser Funktion nahm er an der Generalversammlung vom 26. Oktober 2012 teil. Im Rahmen dieser Versammlung nahmen die Mitglieder der HOTEBA-Kommission das Protokoll der letzten, ausserordentlichen Generalversammlung vom 13. Januar 2012 einstimmig an. A.________ stellte jedoch verschiedene Fragen zum Geschäftsbericht und der Jahresrechnung 2011/2012, die in der Folge beide mit einem Verhältnis von zehn zu einer Stimme bei einer Enthaltung genehmigt wurden. Überdies stellte er den Antrag auf eine Dividendenausschüttung von Fr. 250'000.-- an die Gemeinde Vals aus dem Bilanzgewinn; dieser Antrag wurde mit einem Stimmenverhältnis von zehn zu zwei Stimmen abgelehnt. Mit demselben Stimmenverhältnis wurde über die Gewinnverwendung entschieden und der Geschäftsleitung für das Geschäftsjahr 2011/2012 die Entlastung erteilt.
B.
B.a. Mit Schreiben vom 28. November 2012 orientierte A.________ den Gemeinderat der Gemeinde Vals über die Generalversammlung vom 26. Oktober 2012. Gleichzeitig ersuchte er diesen, extern eine Unternehmensbewertung (Due Diligence) in Auftrag zu geben, ihm die von der HOTEBA geleisteten Entschädigungen und die weiteren Leistungen an die Verwaltungsratsmitglieder und sonstige Personen mitzuteilen sowie um weitere Informationen. Falls der Gemeinderat dies ablehne, beantragte er einen schriftlich begründeten Entscheid bis spätestens zum 13. Dezember 2012.
Am 10. Dezember 2012 antwortete der Gemeinderat A.________, es bestehe kein Anlass für zusätzliche Unternehmensprüfungen. Es obliege der HOTEBA-Kommission, im Bedarfsfall weitere Informationen einzuholen.
In der Folge wandte sich A.________ erneut an den Gemeinderat. In zwei Schreiben vom 12. und 18. Dezember 2012 teilte er diesem mit, an den gestellten Anträgen festzuhalten. Erneut verlangte er einen begründeten Entscheid für den Fall, dass seinen Begehren nicht entsprochen werde. Seinen Standpunkt bekräftigte er in einem E-Mail vom 23. Januar 2013.
Mit E-Mail vom 31. Januar 2013 teilte der Gemeindepräsident der Gemeinde Vals A.________ mit, der Gemeinderat sei der Auffassung, die gestellten Fragen mit dem Schreiben vom 10. Dezember 2012 beantwortet zu haben. Sollte dies A.________ nicht genügen, stünden ihm die entsprechenden Rechtsmittel an die zuständigen Behörden offen.
Mit erneutem E-Mail vom 7. Februar 2013 ersuchte A.________ den Gemeinderat, ihm die per E-Mail mitgeteilten Ausführungen schriftlich in einer begründeten Verfügung mit Rechtsmittelbelehrung zu bestätigen.
B.b. Mit Eingabe vom 23. August 2013 an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden beantragte A.________, es sei festzustellen, dass der Gemeinderat der Gemeinde Vals ihm das Recht verweigert habe; eventuell sei dieselbe Feststellung im Rahmen eines Aufsichtsverfahrens zu treffen. Überdies sei der Gemeinderat anzuweisen, innert einer Frist von zwei Monaten durch eine unabhängige Revisionsgesellschaft das effektive Eigenkapital und die stillen Reserven der HOTEBA AG im Verkaufszeitpunkt feststellen zu lassen und A.________ in der Folge die verlangten Auskünfte zuhanden der HOTEBA-Kommission zu erteilen. Mit Urteil vom 4. November 2014 trat das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht ein. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, auch eine Rechtsverweigerungs- oder -verzögerungsbeschwerde müsse in einem nach Treu und Glauben zu bestimmenden zeitlichen Konnex zum beanstandeten Handeln oder Nichtstun stehen; im vorliegenden Zusammenhang sei unter analoger Berücksichtigung vergleichbarer Fristen in der bündnerischen Verfahrensordnung von einer entsprechenden Frist von zwei Monaten auszugehen. A.________ habe mit seiner Eingabe an das Verwaltungsgericht zu lange zugewartet. Für ein Aufsichtsverfahren sei ausserdem nicht das Verwaltungsgericht, sondern die Regierung des Kantons Graubünden zuständig.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten sowie subsidiärer Verfassungsbeschwerde vom 11. Dezember 2014 an das Bundesgericht beantragt A.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 4. November 2014 aufzuheben und festzustellen, dass das Verwaltungsgericht bundesrechtswidrig auf die Beschwerde wegen Rechtsverweigerung nicht eingetreten sei. Gerügt wird die willkürliche Feststellung des Sachverhalts, die willkürliche Rechtsauslegung, ein Verstoss gegen Treu und Glauben, sowie die Verletzung der Informationsfreiheit und der Garantie der politischen Rechte.
Die Gemeinde Vals stellt den Antrag, auf die Beschwerde nicht einzutreten; eventuell sei auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nicht einzutreten und die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten abzuweisen. Das Verwaltungsgericht schliesst unter Verweis auf seine Urteilsbegründung auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne.
In Replik und Duplik halten A.________ und die Gemeinde Vals im Wesentlichen an ihren Standpunkten fest. Weitere Eingaben gingen beim Bundesgericht nicht mehr ein.
Erwägungen
1.
1.1. Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid, mit dem auf eine kantonale Rechtsverweigerungsbeschwerde nicht eingetreten wurde. In der Sache geht es um die Rechtsstellung des Beschwerdeführers als Vertreter der Gemeinde in einer von dieser mitgetragenen Aktiengesellschaft und namentlich um den von ihm behaupteten öffentlich-rechtlichen Informationsanspruch gegenüber derselben Gemeinde und damit um eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts. Damit steht auch für die damit zusammenhängende Rechtsverweigerungsbeschwerde grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (vgl. Art. 82 lit. a,
1.2. Die Streitsache steht in keinem direkten Zusammenhang mit einer Stimmrechtsangelegenheit. Der Beschwerdeführer vertritt zwar die Gemeinde in der HOTEBA-Kommission und wurde dafür von der Gemeindeversammlung gewählt. Es geht im von ihm geltend gemachten Streitpunkt aber um keine mit dem Stimmrecht verknüpfte Rechtsfrage. Soweit er das Stimmrecht regelnde Bestimmungen bzw. insbesondere die Garantie der politischen Rechte gemäss Art. 34 BV anruft, kann daher bereits wegen des fehlenden Sachzusammenhangs auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
2.
2.1. Gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit dazu erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Das erforderliche schutzwürdige Interesse muss nicht nur bei der Beschwerdeeinreichung, sondern auch noch im Zeitpunkt der Urteilsfällung aktuell und praktisch sein. Fällt es im Laufe des Verfahrens dahin, wird die Sache als erledigt erklärt; fehlte es schon bei der Beschwerdeeinreichung, ist auf die Eingabe nicht einzutreten. Das Bundesgericht verzichtet ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (BGE 137 I 23 E. 1.3.1 S. 24 f. mit zahlreichen Hinweisen).
2.2. Bei der HOTEBA handelt es sich um eine privatrechtliche Aktiengesellschaft. Nachdem sie von der Gemeinde Vals erworben worden war, verfügte sie über gemischtwirtschaftliche Natur, unterstand aber weiterhin dem Obligationenrecht. Gemäss dem damaligen HOTEBA-Reglement (vom 20. Mai 1984, nachfolgend: Reglement) bildete die HOTEBA-Kommission ein Organ der Aktiengesellschaft (Art. 2 des Reglements) und vertrat dieser gegenüber in bestimmten Fragen die Gemeinde Vals, wobei sie insbesondere deren Aktionärsrechte wahrnahm (vgl. Art. 3, 4 und 6-8 des Reglements). Die Mitglieder der HOTEBA-Kommission wurden von der Gemeindeversammlung gewählt (Art. 4 lit. f des Reglements). Hauptaufgabe der HOTEBA-Kommission war die Vertretung der Gemeinde an der Generalversammlung (vgl. Art. 6 des Reglements), wobei sie das Stimmrecht der Gemeinde einheitlich und im Sinne der von Gemeindeversammlung, Gemeinderat und ihr selbst verfassten Beschlüsse auszuüben hatte (Art. 7 des Reglements).
2.3. An der Gemeindeversammlung vom 9. März 2012 beschlossen die Stimmberechtigten der Gemeinde Vals den Verkauf der Aktien der HOTEBA. Die Generalversammlung vom 26. Oktober 2012 genehmigte die vom Beschwerdeführer beanstandete Jahresrechnung 2011/2012 (per 30. April 2012) und erteilte dem Verwaltungsrat Entlastung. Der Gemeinderatsbeschluss vom 9. März 2012 wurde mit dem Urteil des Bundesgerichts 1C_663/2012 vom 9. Oktober 2013 rechtskräftig. Spätestens seit der Übertragung der Aktien an den Käufer bzw. seit dem Vollzug des Verkaufsbeschlusses der Gemeindeversammlung hat der Beschwerdeführer in seiner Funktion als Gemeindevertreter in der HOTEBA-Kommission kein aktuelles schutzwürdiges Interesse mehr an einer Klarstellung seiner früheren entsprechenden Rechtsstellung bzw. an ergänzenden Informationen zu einem bestimmten Geschäftsergebnis und allfälligen damit verbundenen Vorgängen der Aktiengesellschaft. Die Gemeinde ist an der HOTEBA bzw. deren Nachfolgegesellschaft nicht mehr beteiligt und der Beschwerdeführer hat keine entsprechende öffentlich-rechtliche Funktion mehr inne.
Gemäss der Organisationsstruktur fielen die vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Fragen ohnehin nicht in den Zuständigkeitsbereich der Gemeindeversammlung, sondern in denjenigen der HOTEBA-Kommission. Darin drang der Beschwerdeführer mit seinen Anliegen aber offenbar nicht durch. Überdies sah der Gemeinderat selbst in für die Gemeinde verbindlicher Weise von weiteren Abklärungen und Handlungen ab, wie sie der Beschwerdeführer verlangt, soweit er dafür überhaupt zuständig gewesen wäre. Der Beschwerdeführer hat kein Mandat, anstelle der dafür allenfalls zuständigen Gemeindeorgane noch insbesondere für die HOTEBA-Kommission als Ganzes zu handeln. Zumindest seit dem Zeitpunkt, an dem die Beteiligung der Gemeinde an der Aktiengesellschaft rechtskräftig dahingefallen ist, hat er auch kein öffentlich-rechtliches Mandat mehr als Mitglied der HOTEBA-Kommission. Nach der eigenen, unbestritten gebliebenen Darstellung des Beschwerdeführers selbst war dies eventuell am 21. Dezember 2012, spätestens aber am 27. März 2013 der Fall.
2.4. Ob der Beschwerdeführer allenfalls in seiner Funktion als Gemeindeeinwohner oder -stimmbürger ein massgebliches Interesse an weiteren Informationen und Handlungen im Zusammenhang mit der Gemeindebeteiligung an der HOTEBA hat, kann offen bleiben. Es erscheint bereits fraglich, wieweit er überhaupt ein schutzwürdiges Interesse an allgemeinen Informationen hätte, die nicht an ein öffentlich-rechtliches Mandat der Gemeinde gebunden sind. Der Beschwerdeführer selbst stellte jedoch seine Begehren in einen engen Zusammenhang mit seiner Tätigkeit und Funktion in der HOTEBA-Kommission bzw. verlangte namentlich die Auskünfte zuhanden dieser Kommission. Das ergibt sich nicht zuletzt aus seinem entsprechenden ausdrücklichen Antrag an das Verwaltungsgericht. Der Beschwerdeführer kann sich nun nicht vor Bundesgericht darauf berufen, als Einwohner oder Stimmbürger zu handeln.
2.5. Ein aktuelles schutzwürdiges Interesse im vorliegenden Zusammenhang besteht auch nicht im Hinblick auf allfällige andere Rechtsverfahren wie solche straf-, haftungs- oder aufsichtsrechtlicher Natur. Soweit derartige Verfahren zur Diskussion stehen oder bereits eingeleitet wurden, sind die nötigen Abklärungen nach den entsprechenden Verfahrensregeln zu treffen. Das allfällige diesbezügliche Interesse des Beschwerdeführers vermittelt ihm kein schutzwürdiges Interesse im vorliegenden öffentlich-rechtlichen Zusammenhang.
2.6. Fehlt es dem Beschwerdeführer an einem aktuellen praktischen Interesse in der Hauptfrage, so gilt dies auch für die damit eng zusammenhängende prozessuale Frage, ob ihm insoweit das Recht verweigert wurde. Die Rechtsverweigerungsbeschwerde verfügt insofern über keinen eigenständigen Charakter. Die Rechtslage ist auch nicht vergleichbar mit dem Fall, in dem es dem Beschwerdeführer an der Legitimation in der Sache fehlt, Rechtsverweigerungsbeschwerden aber dennoch zulässig sind, soweit sie nicht auf eine inhaltliche Prüfung der Streitsache hinauslaufen (sog. "Star-Praxis", vgl. BGE 135 II 430 E. 3.2 S. 436 f.). Im Unterschied dazu geht es hier nicht um die Legitimation in der Sache; es mangelt jedoch an der Aktualität des erforderlichen schutzwürdigen Interesses.
2.7. Daran ändert nichts, dass das Verwaltungsgericht aus einem anderen Grund auf die bei ihm erhobene Beschwerde nicht eingetreten ist. Zur Problematik des aktuellen schutzwürdigen Interesses äusserte es sich nicht. Selbst wenn ein solches im kantonalen Verfahren noch bestanden haben sollte - der angefochtene Entscheid erging allerdings erst am 4. November 2014 - oder als Sachurteilsvoraussetzung nicht erforderlich gewesen wäre, vermöchte das nicht zu verhindern, dass die Aktualität des schutzwürdigen Interesses Prozessvoraussetzung für das bundesgerichtliche Verfahren bildet.
2.8. Zu prüfen bleibt, ob ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses zu verzichten ist, weil sich die aufgeworfenen Rechtsfragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen könnten, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall jedoch kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt. Indessen scheitert im vorliegenden Fall die erforderliche Aktualität des schutzwürdigen Interesses einzig daran, dass die Beteiligung der Gemeinde, die den Zusammenhang zu den in Frage stehenden Aktionärsrechten begründet, wegen des Verkaufs der gemeindeeigenen Aktien dahingefallen ist. Wäre die Gemeinde immer noch Eigentümerin der Gesellschaft, so bestünde durchaus ein schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers an der Prüfung seiner Anliegen bzw. an der Prüfung der Rüge, die Gemeindeorgane hätten ihm das Recht verweigert. Die im vorliegenden Fall eingetretene Konstellation, die sich durch den Verkauf der Gemeindebeteiligung ergeben hat, dürfte von vornherein seltener sein als der umgekehrte Fall. Im Normalfall erscheint daher eine rechtzeitige Überprüfung der vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Rechtsfragen durchaus möglich. Es besteht daher kein Anlass, ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses zu verzichten. Daran ändert auch nichts, dass der Verkauf des Gemeindeanteils an der HOTEBA und die damit verbundenen Folgen in der Gemeinde Vals noch immer ein gewichtiges Politikum darstellen und auch landesweit Aufmerksamkeit erlangten.
3.
Auf die Beschwerde ist demnach mangels Legitimation des Beschwerdeführers nicht einzutreten. Steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen, ist überdies die subsidiäre Verfassungsbeschwerde schon deswegen ausgeschlossen (vgl. Art. 113 BGG), weshalb auf die Beschwerde auch nicht einzutreten ist, soweit sie als subsidiäre Verfassungsbeschwerde eingereicht wurde. Im Übrigen würde es dem Beschwerdeführer auch insoweit am erforderlichen aktuellen praktischen Interesse fehlen, gilt diese Legitimationsvoraussetzung doch gleichermassen für die subsidiäre Verfassungsbeschwerde (vgl. Art. 115 lit. b BGG).
4.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der unterliegende Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1,
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Gemeinde Vals und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 1. Kammer als Verfassungsgericht, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 6. Juli 2015
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Uebersax