Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_56/2025
Sentenza del 12 giugno 2025
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Haag, Presidente,
Müller, Mecca, Giudice supplente,
Cancelliere Gadoni.
Partecipanti al procedimento
A.________,
ricorrente,
contro
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, piazza Governo 6, casella postale 2170, 6501 Bellinzona, rappresentato dal Dipartimento delle finanze e dell'economia, Sezione delle risorse umane, piazza Governo 7, 6501 Bellinzona.
Oggetto
Diritto della funzione pubblica, classificazione salariale,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata l'11 dicembre 2024 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (incarto n. 52.2023.112).
Fatti
A.
A.________ ha iniziato la propria attività lavorativa alle dipendenze dello Stato del Cantone Ticino come avventizio il 1° gennaio 1995. Dal 1° novembre 1997 è segnatamente stato nominato segretario (senza titolo specifico) a tempo parziale (60 %) presso l'allora Ufficio dell'insegnamento medio superiore (ora: Sezione dell'insegnamento medio superiore) del Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport del Cantone Ticino (DECS) e gli è stata attribuita la classe di stipendio 28 con 1 aumento secondo il sistema salariale allora in vigore. Negli anni, ha raggiunto lo stipendio massimo all'interno della classe 30 di detto sistema salariale (fr. 66'907.75 al 60 %).
B.
B.a. In vista dell'entrata in vigore, il 1° gennaio 2018, della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti, del 23 gennaio 2017 (LStip/TI; RL 173.300), la Sezione delle risorse umane del Dipartimento delle finanze e dell'economia ha informato il 12 ottobre 2017A.________ del cambiamento del sistema retributivo e dell'intenzione di assegnargli la funzione di segretario I, classe di stipendio 5, con lo stesso salario percepito a quel momento (fr. 66'907.75 al 60 %), importo superiore a quello massimo previsto per la nuova classe 5. In risposta alla lettera del 12 ottobre 2017, A.________ ha chiesto il 20 ottobre 2017 all'autorità cantonale la rivalutazione della sua funzione in base ai compiti da lui effettivamente svolti, pretendendo l'attribuzione almeno alla classe di stipendio 9.
Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino con risoluzione del 22 novembre 2017 ha confermato la funzione di A.________ come segretario I, classe di stipendio 5, con lo stesso salario percepito a quel momento (fr. 66'907.75 al 60 %). Adito su ricorso da A.________, il Tribunale amministrativo del Cantone Ticino con sentenza del 3 febbraio 2020 ha annullato la risoluzione governativa e rinviato gli atti al Consiglio di Stato per una nuova decisione.
B.b. Frattanto, in pendenza di ricorso, a seguito di una situazione conflittuale sul posto di lavoro, con decisione del 6 dicembre 2019 il DECS ha disposto il trasferimento di A.________ a partire dal 1° gennaio 2020 alla Divisione della cultura e degli studi universitari del medesimo Dipartimento, nella stessa funzione e alle stesse condizioni di stipendio.
B.c. Dando seguito alla sentenza del 3 febbraio 2020 della Corte cantonale, con risoluzione del 29 aprile 2020 il Consiglio di Stato ha respinto la richiesta di rivalutazione della funzione, confermando l'attribuzione del dipendente al nuovo modello salariale nella posizione di segretario I al 60 %, classe di stipendio 5, con un salario di fr. 66'907.75, come in precedenza. Nuovamente adito su ricorso da A.________, con sentenza dell'11 novembre 2021 il Tribunale cantonale amministrativo ha annullato la risoluzione governativa del 29 aprile 2020 e ha rinviato la causa al Consiglio di Stato, affinché lo agganciasse al nuovo modello salariale nella funzione di aggiunto in classe 11 dal 1° gennaio 2018 e si pronunciasse sul numero di aumenti dello stipendio da riconoscere al dipendente. Con sentenza 8C_815/2021 del 29 settembre 2022, il Tribunale federale ha respinto un ricorso presentato dallo Stato del Cantone Ticino contro il giudizio dell'11 novembre 2021 della Corte cantonale.
C.
Statuendo nuovamente sulla causa, con decisione del 1° marzo 2023 il Consiglio di Stato ha agganciato A.________ al nuovo modello salariale nella funzione di aggiunto al capo Sezione al 60 % presso la Sezione dell'insegnamento medio superiore, in classe 11, con 7 aumenti dal 1° gennaio 2018 al 31 dicembre 2018 e con 8 aumenti dal 1° gennaio 2019 al 31 dicembre 2019. Il Consiglio di Stato ha contestualmente stabilito che, a partire dal 1° gennaio 2020, data del trasferimento del dipendente alla Divisione della cultura e degli studi universitari, egli tornava ad assumere la funzione di segretario I, in classe 5, mantenendo il salario fisso corrispondente alla classe 11 con 8 aumenti fissato per il 2019 (ossia fr. 115'836.--, da rapportare al 60 %). Con sentenza dell'11 dicembre 2024 il Tribunale cantonale amministrativo ha respinto un ricorso di A.________ contro la decisione governativa del 1° marzo 2023.
D.
A.________ impugna la sentenza dell'11 dicembre 2024 della Corte cantonale con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo in via principale di annullarla e di riconoscergli 19 aumenti in classe 11 a partire dal 1° gennaio 2018. In via subordinata, chiede in particolare che gli aumenti siano riconosciuti in modo graduale annualmente fino al raggiungimento del massimo della classe 11. Il ricorrente fa valere la violazione del divieto dell'arbitrio, del principio della buona fede, del principio dell'uguaglianza giuridica e del diritto di essere sentito. Lamenta inoltre l'accertamento manifestamente inesatto dei fatti.
Non è stato ordinato uno scambio di scritti, ma è stato richiamato l'incarto cantonale.
Diritto
1.
Il ricorso in materia di diritto pubblico, presentato tempestivamente (art. 100 cpv. 1 in relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. c LTF) contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF) nel campo dei rapporti di lavoro di diritto pubblico, concerne una controversia patrimoniale con un valore litigioso che supera quello di fr. 15'000.-- richiesto dall'art. 85 cpv. 1 lett. b LTF (cfr. gli art. 82 lett. a e 83 lett. g LTF) : esso è quindi ammissibile. La legittimazione del ricorrente (art. 89 cpv. 1 LTF) è data.
2.
2.1. Conformemente a quanto stabilito dagli
2.2. Il ricorrente elenca una serie di diritti costituzionali di cui lamenta la violazione. Nel merito del gravame, egli non si confronta tuttavia puntualmente con i considerandi della sentenza dell'11 dicembre 2024 della Corte cantonale, unico oggetto del litigio in questa sede (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF), spiegando nel dettaglio in che consiste specificatamente la violazione. Il ricorrente critica in modo generale la sentenza impugnata, opponendo semplicemente la sua opinione a quella del tribunale cantonale. In questo modo non sostanzia però una violazione dei suoi diritti costituzionali con una motivazione conforme alle esigenze dell'art. 106 cpv. 2 LTF. In concreto, la sentenza impugnata è fondata essenzialmente sulle disposizioni del diritto cantonale, segnatamente su quelle della LStip e del regolamento dei dipendenti dello Stato, dell'11 luglio 2017 (RDSt; RL 173.110). Il ricorrente non poteva quindi limitarsi a criticare genericamente l'applicazione di queste normative, ma gli incombeva di dimostrare, attraverso un'argomentazione precisa, che la decisione dei giudici cantonali non era soltanto discutibile, ma procedeva da un'interpretazione manifestamente insostenibile delle stesse (cfr. DTF 148 I 127 consid. 4.3). Il ricorso non adempie in gran parte gli esposti requisiti di motivazione e si rivela quindi per la maggior parte inammissibile.
L'oggetto del presente litigio concerne il numero degli aumenti di stipendio in classe 11 relativi agli anni 2018 e 2019, a seguito della decisione di rinvio dell'11 novembre 2021 della Corte cantonale, nonché il trattamento salariale successivamente al trasferimento del ricorrente dal 1° gennaio 2020 alla Divisione della cultura e degli studi universitari. Questi aspetti sono stati trattati dalla Corte cantonale nella sentenza impugnata ed agli stessi è circoscritta l'impugnativa in questa sede. Le censure riferite ad altri aspetti e alle precedenti procedure ricorsuali esulano dal tema del litigio e sono quindi inammissibili.
3.
3.1. Il ricorrente, ammessa la correttezza dell'attribuzione alla classe di stipendio 11 dal 1° gennaio 2018, contesta il numero di aumenti riconosciuti dall'autorità cantonale (7 aumenti per il 2018, rispettivamente 8 aumenti per il 2019). Chiede che gli siano riconosciuti 19 aumenti a partire dal 1° gennaio 2018, con progressivi aumenti annuali successivi.
3.2. La Corte cantonale ha rilevato che la LStip, entrata in vigore il 1° gennaio 2018, disciplina il passaggio al nuovo modello retributivo all'art. 41 LStip, che prevede che ai dipendenti è garantito lo stipendio precedente (cpv. 1) e che esso è adeguato alla nuova scala salariale all'aumento immediatamente superiore della classe salariale per la relativa funzione (cpv. 3 e 4). La Corte cantonale ha inoltre richiamato l'art. 72 RDSt, secondo cui l'ultimo salario versato costituisce lo stipendio determinante per posizionare il dipendente nella nuova scala stipendi. Ha quindi accertato che, prima dell'entrata in vigore della LStip e del nuovo sistema retributivo da essa previsto, il ricorrente era impiegato quale segretario senza titolo specifico ed aveva raggiunto lo stipendio massimo della previgente classe 30 (ossia fr. 111'513.-- secondo la scala stipendi 2017 per un impiego al 100 %, rapportati a fr. 66'970.80 per un'attività al 60 %). La Corte cantonale ha rilevato che tale funzione gli era stata attribuita nel 1997, conformemente alla pianta organica allora in vigore, e che riguardo al suo trattamento salariale nel sistema previgente egli non aveva eccepito alcunché, la rivalutazione della sua funzione essendo stata da lui chiesta esclusivamente con riferimento al passaggio al nuovo sistema retributivo della LStip. Accertato che nel 2017 il ricorrente aveva raggiunto lo stipendio massimo della previgente classe 30, vale a dire fr. 111'513.-- (da rapportare al 60 %), la Corte cantonale ha ritenuto che il passaggio alla classe 11 nella scala stipendi 2018 comportava il riconoscimento di 7 aumenti, corrispondenti a fr. 113'064.-- (da rapportare al 60 %). Ha perciò considerato conforme alle disposizioni cantonali applicabili lo stipendio del 2018, così come, di conseguenza, quello del 2019, che ha contemplato un ulteriore aumento annuale, giungendo all'importo di fr. 115'836.-- (da rapportare al 60 %).
3.3. Il ricorrente non si confronta puntualmente con gli esposti considerandi della Corte cantonale e non sostanzia un'applicazione manifestamente insostenibile delle citate disposizioni del diritto cantonale. Egli espone critiche di natura generale, prospettando possibili soluzioni alternative: ciò non permette però di ritenere arbitraria la fissazione dello stipendio per gli anni 2018 e 2019. Il ricorrente ribadisce la tesi secondo cui il salario determinante per l'aggancio alla nuova classe di stipendio secondo la LStip dovrebbe essere calcolato teoricamente considerando l'attività da lui svolta per l'intero periodo dal 1997 al 2017 presso l'Ufficio dell'insegnamento medio superiore, rispettivamente la Sezione dell'insegnamento medio superiore, alla stregua di un aggiunto, non di un segretario. Disattende tuttavia che, come accertato dalla Corte cantonale in modo vincolante per il Tribunale federale (art. 105 cpv. 1 LTF), sotto il previgente sistema retributivo egli non aveva contestato il suo trattamento salariale, la rivalutazione della funzione (da segretario ad aggiunto) essendo stata chiesta, ed ottenuta, con riferimento al passaggio al nuovo sistema salariale, contestualmente all'entrata in vigore della LStip. In tali circostanze, fondandosi sull'ultimo salario percepito dal ricorrente nel 2017 per determinare quello secondo la nuova scala stipendi, l'autorità cantonale non ha manifestamente violato gli art. 41 LStip e 72 RDSt. Non è perciò incorsa nell'arbitrio.
3.4. Il ricorrente adduce inoltre genericamente di essere stato discriminato sotto il profilo salariale rispetto ad altri aggiunti con meno anni di esperienza e che avrebbero dovuto beneficiare di un numero inferiore di aumenti di stipendio. Egli non fornisce tuttavia alcuna precisazione riguardo a casi simili e non fonda la sua censura su specifici accertamenti vincolanti agli atti. Non sostanzia quindi una violazione del principio dell'uguaglianza giuridica (art. 8 Cost.) con una motivazione conforme alle esigenze dell'art. 106 cpv. 2 LTF. Disattende inoltre che l'ordinamento delle classi di stipendio implica un certo schematismo, che è di principio compatibile con il principio dell'uguaglianza giuridica (DTF 139 I 161 consid. 5.3.1). In quest'ambito, il Tribunale federale dà prova di riserbo e interviene sotto il profilo del diritto costituzionale solo quando le distinzioni stabilite dall'autorità cantonale non si lascino motivare ragionevolmente o siano insostenibili e sconfinino così nell'arbitrio (DTF 141 II 411 consid. 6.1.1 e rinvii). Simili estremi non sono addotti dal ricorrente, né appaiono seriamente ravvisabili in concreto.
3.5. Il ricorrente accenna inoltre a una violazione del suo diritto di essere sentito, rimproverando alla Corte cantonale di non essersi pronunciata su tutte le censure da lui sollevate. Premesso che anche questa censura è formulata in termini generali, e come tale inammissibile, la garanzia del diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.) non impone all'autorità di esaminare espressamente ogni singola allegazione in fatto e in diritto sollevata, potendosi limitare ai punti rilevanti per il giudizio (DTF 147 IV 249 consid. 2.4; 146 IV 297 consid. 2.2.7; 144 IV 386 consid. 2.2.3; 142 II 154 consid. 4.2). In concreto, la Corte cantonale ha esposto le disposizioni applicabili alla fattispecie e ha spiegato le ragioni per cui ha ritenuto corretto lo stipendio assegnato al ricorrente nella nuova scala stipendi. Essa si è espressa sui punti rilevanti per il giudizio, permettendo al ricorrente di impugnarlo in questa sede con cognizione di causa. La sentenza impugnata è debitamente motivata e rispetta pertanto il diritto di essere sentito del ricorrente.
4.
4.1. Il ricorrente critica la funzione (segretario I, classe 5) e il trattamento salariale stabiliti per il periodo successivo al suo trasferimento dal 1° gennaio 2020 presso la Divisione della cultura e degli studi universitari.
4.2. Il trasferimento del ricorrente si fonda sulla decisione del 6 dicembre 2019 del DECS, secondo cui, a partire dal 1° gennaio 2020, il dipendente
"attualmente nominato al 60 % quale segretario I presso la Sezione dell'insegnamento medio superiore è trasferito alla Divisione della cultura e degli studi universitari nella stessa funzione". La decisione precisa inoltre che
"le condizioni di stipendio rimangono invariate, fermo restando il ricorso pendente al Tribunale cantonale amministrativo". La decisione dell'autorità di nomina richiama al riguardo l'art. 18a della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti, del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100), che disciplina il trasferimento e l'assegnazione ad altra funzione.
In merito allo stipendio in caso di trasferimento, la Corte cantonale ha richiamato l'art. 16 cpv. 1 LStip, secondo cui in caso di trasferimento a una funzione di classe inferiore, lo stipendio deve corrispondere almeno allo stipendio della classe della nuova funzione con gli aumenti maturati. Il cpv. 2 della disposizione prevede che il regolamento precisa le condizioni, mentre il cpv. 3 prevede che il dipendente dev'essere sentito. La Corte cantonale ha rilevato che, in base all'art. 55 cpv. 1 RDSt nella versione in vigore fino al 19 dicembre 2024, in caso di soppressione di posto, derivante dall'abbandono del compito, da riorganizzazione interna, da inabilità lavorativa o da un trasferimento del compito all'esterno dell'Amministrazione cantonale, oppure in caso di situazioni conflittuali, il titolare che viene trasferito a funzione di classe inferiore mantiene lo stipendio precedente per un massimo di 2 anni.
La Corte cantonale ha ricordato che il suo precedente giudizio dell'11 novembre 2021 era circoscritto alla rivalutazione della funzione esercitata presso la Sezione dell'insegnamento medio superiore dal 1° gennaio 2018 e non concerneva la posizione occupata presso la Divisione della cultura e degli studi universitari a seguito del trasferimento a partire dal 1° gennaio 2020. Ha quindi accertato che il trasferimento è avvenuto con il consenso del ricorrente a seguito di problemi relazionali con il capo della Sezione dell'insegnamento medio superiore. Considerato il tenore della decisione del 6 dicembre 2019 con cui il DECS ha disposto il trasferimento, la Corte cantonale ha rilevato ch'egli era stato trasferito nella
"stessa funzione" che occupava in quel momento, ossia quella di segretario I. Ha quindi stabilito che, in considerazione della rivalutazione riconosciuta in accoglimento del suo ricorso, il ricorrente è venuto a trovarsi nella situazione di un trasferimento a una funzione di classe inferiore a causa di un contesto conflittuale. La Corte cantonale ha ritenuto che, in base art. 55 cpv. 1 RDSt, egli aveva diritto a mantenere lo stipendio precedente per un massimo di 2 anni. Ha accertato che, in concreto, era stato riconosciuto al ricorrente, a decorrere dal 1° gennaio 2020 ed a tempo indeterminato, lo stesso stipendio stabilito per il 2019 (fr. 115'836.--, da rapportare al 60 %). Ha pertanto considerato che il salario percepito dopo il trasferimento era conforme alle prescrizioni, rimanendo invariato anche se non più soggetto alla progressione degli aumenti annuali.
4.3. Il ricorrente non si confronta puntualmente con le predette considerazioni della Corte cantonale e non sostanzia un'applicazione manifestamente insostenibile, e perciò arbitraria, delle disposizioni citate. Egli si limita a prospettare una diversa soluzione sotto il profilo salariale, senza tuttavia dimostrare l'arbitrarietà della decisione impugnata. Il gravame si rivela pertanto inammissibile. Il ricorrente sostiene essenzialmente che la classificazione di aggiunto del capo Sezione, in classe 11, stabilita dalla Corte cantonale con la sentenza dell'11 novembre 2021, dovrebbe esplicare effetto anche sulla decisione di trasferimento del 6 dicembre 2019. Adduce che le parti avrebbero concluso verbalmente un accordo in tal senso, escludendo una retrocessione alla funzione di segretario I nel caso di un accoglimento del ricorso allora pendente dinanzi alla Corte cantonale. Il ricorrente non si fonda tuttavia su accertamenti vincolanti agli atti relativi al contenuto dell'asserito accordo, ma si limita a prospettare una sua versione dei fatti senza sostanziare una violazione del diritto. Disattende inoltre che, nella fattispecie, non si tratta di interpretare un contratto tra le parti, ma di valutare se la decisione relativa al trattamento salariale del ricorrente in seguito al suo trasferimento è conforme o meno alle prescrizioni applicabili. Il ricorrente insiste sull'esistenza di una pattuizione verbale tra le parti, disattendendo tuttavia che in concreto il trasferimento è stato disposto dall'autorità cantonale mediante una decisione.
4.4. Richiamando l'art. 16 cpv. 3 LStip, il ricorrente sostiene di non essere stato sentito dall'autorità di nomina con esplicito riferimento ad un
"trasferimento a una funzione di classe inferiore". Egli non considera tuttavia che al momento del trasferimento egli era classificato nella funzione di segretario I ed è quindi stato trasferito presso la Divisione della cultura e degli studi universitari in quella stessa funzione. Sul trasferimento in quanto tale il ricorrente è pertanto stato sentito, avendo dato il suo consenso. Il fatto ch'egli avesse prospettato una progressione dello stipendio sulla base della funzione di aggiunto anche dopo il trasferimento nel nuovo impiego concerne la fondatezza del giudizio di merito. Non costituisce di per sé una violazione del diritto suo di essere sentito.
4.5. Il ricorrente lamenta una violazione del diritto di essere sentito anche per il fatto che la Corte cantonale non ha assunto quali prove testimoniali il capo dell'Ufficio del sostegno alla cultura e l'ex capo dell'Ufficio degli stipendi, oltre ad imprecisati membri delle Commissioni culturali.
La garanzia del diritto di essere sentito non impedisce all'autorità di procedere a un apprezzamento anticipato delle prove richieste e di rinunciare ad assumerle, se è convinta che non potrebbero condurla a modificare il suo giudizio. Nell'ambito di questa valutazione, le spetta un vasto margine di apprezzamento e il Tribunale federale interviene solo in caso di arbitrio (DTF 147 IV 534 consid. 2.5.1; 144 II 427 consid. 3.1.3). Al riguardo, la Corte cantonale ha rifiutato le audizioni testimoniali richieste dal ricorrente sulla base di un apprezzamento anticipato della loro irrilevanza. In questa sede, egli non si confronta puntualmente con gli accertamenti e le considerazioni della Corte cantonale in merito alla funzione da lui esercitata presso la Divisione della cultura e degli studi universitari, non corrispondente a quella di un aggiunto. Né sostanzia d'arbitrio l'accertamento secondo cui, presso questa Divisione, la funzione di aggiunto era già esercitata da un altro dipendente di cui il ricorrente non ha assunto i compiti. In tali circostanze, la censura deve essere respinta nella misura della sua ammissibilità. La Corte cantonale ha inoltre sufficientemente motivato il suo giudizio, siccome ha puntualmente esposto le ragioni per cui lo stipendio del ricorrente a seguito del suo trasferimento, rimasto invariato rispetto a quello precedente, era conforme al diritto ed a quanto garantito dal DECS nella decisione di trasferimento.
4.6. Laddove lamenta infine una violazione del principio della buona fede (art. 5 cpv. 3 e
5.
Ne segue che il ricorso deve essere respinto nella misura della sua ammissibilità. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico del ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 3'000.-- sono poste a carico del ricorrente.
3.
Comunicazione al ricorrente, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 12 giugno 2025
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Haag
Il Cancelliere: Gadoni