Zürich Verwaltungsgericht 21.06.2001 VB.2000.00384

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  Geschäftsnummer: VB.2000.00384   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 21.06.2001 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Baubewilligung

Beeinträchtigung der Flugsicherheit durch eine Mobilfunk-Antennenanlage Die Wahrung der Flugsicherheit und insbesondere die Vermeidung von Luftfahrthindernissen fällt in die Zuständigkeit des Bundes; über die Zulässigkeit einer Anlage, die ein potentielles Luftfahrthindernis für Zivil- oder Militärflugplätze darstellt, entscheidet das zuständige Bundesamt (E. 1b-c). Der Entscheid ist entsprechend zu kennzeichnen und zu eröffnen (E. 1d).

  Stichworte: FLUGSICHERHEIT KOORDINATION LUFTFAHRTHINDERNIS ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT ZUSTÄNDIGKEIT

Rechtsnormen: Art. 87 BV § 219 PBG Art. 25a RPG Art. 66 VIL

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. Der Gemeinderat X erteilte der Firma D am 14. De­zember 1999 die Baube­wil­li­gung für eine Mobilfunk-Basisstation mit zwei Anten­nenmas­ten auf dem bestehenden Ge­bäude Q in Z (Vers.Nr. 01; Kat.Nr. 04). Gegen die Baubewilligung erhoben mehrere Per­sonen insgesamt vier Rekurse an die Baurekurskommission III des Kantons Zürich. Diese vereinigte die Ver­fahren und wies die Rekurse am 4. Oktober 2000 ab.

II. Mit Eingabe vom 9. November 2000 erhoben A.1 - A.4 Beschwerde an das Ver­wal­tungs­ge­richt und beantragten, der Ent­scheid der Baurekurskommission III sei aufzuhe­ben und die Bau­bewilligung für die Antennenanlage zu verweigern, unter Kosten- und Ent­schädigungsfol­gen zu Lasten der Beschwerdegegner.

Die Baurekurskommission III beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 22. Novem­ber 2000, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Firma D und der Ge­meinderat X stellten in Beschwerdeantworten vom 13. Dezember 2000 und 17. Januar 2001 Antrag auf Abwei­sung der Beschwerde, soweit auf diese einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädi­gungs­folgen zu Lasten der Beschwerdeführenden. Die Be­schwerdeführenden hielten mit Replik vom 11. April 2001 an ihren Anträgen fest.

Im Rahmen der Duplik erhielten die Beschwerdegegner Gelegenheit, sich zur Zu­ständigkeit der kommunalen Baubehörde in Fragen der Flugsicherheit zu äus­sern. In ihren Dupliken vom 17. und 22. Mai 2001 hielten sie an ihren bisherigen Standpunkten fest.

Die Ausführungen der Vor­in­stanz und der Parteien werden, soweit erforderlich, nach­stehend wiedergegeben.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Die Beschwerdeführenden machen zur Hauptsache geltend, dass die strittige An­tennenanlage den Anforderungen an die Flugsicherheit mit Bezug auf den nahen Mili­tär­flug­platz nicht genüge.

a) Die Baubewilligung des Gemeinderats vom 14. Dezember 1999 enthält u.a. die folgende Bedingung:

"1.7     Die Antennenmasten sind aus Flugsicherheitsgründen mit einer auto­matischen Beleuchtung zu versehen. Die maximale Höhenkote von 478.80 m ü.M. (inkl. Beleuchtung) für den nördlichen Anten­nenmast und 481.20 m ü.M. (inkl. Beleuchtung) für den südlichen Antennenmast darf nicht überschritten werden."

Die Bedingung geht auf eine Beurteilung des Kommandos einer Fliegerbrigade, Sek­tion Flugsicherung, zurück, welches dem Gemeinderat mit Schreiben vom 28. Oktober 1999 mitgeteilt hatte, dass die projektierten Antennen mit den genannten Höhen den Si­cher­­heitsbestimmungen für den Anflug auf den Flugplatz knapp genügten; das Kommando sei ausnahmsweise bereit, der Errichtung der Anlage unter Einhaltung der Be­leuchtungs­auflagen zuzustimmen. Diese Beurteilung wurde nach erteilter Bau­bewilligung durch das Bundesamt für Betriebe der Luftwaffe bestätigt, welches mit Schrei­ben vom 12. Januar 2001 mitteilte, dass es trotz der vorgesehenen Durchdringung der Hin­dernishöhen­beschrän­kung keine Einwendungen gegen die Realisierung des Vorhabens er­hebe.

b) Die Gesetzgebung über die Luftfahrt ist gemäss Art. 87 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 Sache des Bundes. Dabei han­delt es sich, ebenso wie nach Art. 37ter der alten Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, um eine umfassende Gesetzgebungskompetenz, die es dem Bund auch erlaubt, in die kantonale Hoheit über das Planungs- und Bauwesen einzugreifen (vgl. Martin Lendi in: Kommentar zur Bundesverfassung, 1987, Art. 37ter Rz. 8; Leo Schürmann/Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. A., Bern 1995, S. 376). Das Bundesgesetz vom 21. De­zember 1948/18. Juni 1993 über die Luftfahrt (LFG) ermächtigt den Bundesrat u.a. zum Erlass von Vorschriften über die Wahrung der Flug­­sicher­heit (Art. 12 Abs. 1) und über Luftfahrthindernisse (Art. 41). Nach der Ver­ord­nung vom 18. Dezember 1995 über den Flugsicherungsdienst (VFSD) umfassen der zivile und der militärische Flugsicherungs­dienst je einen Luftfahrthindernisdienst (Art. 1 Abs. 1 lit. h), wobei der militärische Dienst durch das Kommando der Luftwaffe wahrgenommen wird (Art. 2 Abs. 6).

Die Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL) sieht für die Erstellung oder Änderung potentieller Luftfahrthindernisse folgendes Verfah­ren vor: Das Bundesamt für Zivilluftfahrt legt für jeden Flugplatz - und soweit notwendig für Flugsicherungsanlagen und Flugwege - die erforderlichen Hindernisbegrenzungsflä­chen in Katastern fest (Art. 62 Abs. 1 VIL). Die Erstellung oder Änderung von Bauten, An­lagen und Bepflanzungen, welche eine bestimmte Höhe über Boden erreichen oder eine mass­gebende Fläche eines Hindernisbegrenzungskatasters durchstossen, müssen einer kant­onalen Meldestelle unter Beilage der Projektunterlagen gemeldet werden (Art. 63 VIL). Das Bundesamt für Zivilluftfahrt prüft die Projekte und gibt der kantonalen Melde­stelle im Einvernehmen mit dem Bundesamt für Militärflugplätze bekannt, ob das Projekt ein Hindernis darstellt und errichtet werden darf bzw. welche Sicherheitsmassnahmen zu­gunsten der Luftfahrt gegebenenfalls zu treffen sind; der kantonalen Meldestelle stellt es zuhanden des Eigen­tümers eine Kopie der entsprechenden Verfügung zu (Art. 66 Abs. 1 und 2 VIL). Vor dem Ent­scheid des Bundesamts darf mit der Errichtung des potentiellen Luftfahrthindernisses nicht begonnen werden (Art. 66 Abs. 3 VIL).

c) Nach dieser Ordnung fällt die Wahrung der Flugsicherheit und insbesondere die Vermeidung von Luftfahrthindernissen in die Zuständigkeit der Behörden des Bundes. Den Ent­scheid über die Zulässigkeit einer Anlage, die ein potentielles Luftfahrthindernis dar­stellt, trifft das zuständige Bundesamt; den kantonalen Instanzen obliegt lediglich dessen Eröffnung an den bauwilligen Eigentümer. Die Rechtslage unterscheidet sich insofern von derjenigen unter der Geltung der inzwischen aufgehobenen Bestimmung von Art. 58 der Ver­ord­nung vom 14. November 1973/23. November 1994 über die Luftfahrt (LFV), nach welcher die kantonalen Baupolizeibehörden die Einhaltung der Vorschriften der damaligen Sicherheitszonen zu überprüfen hatten (vgl. Hermann Roduner, Grundeigentumsbeschrän­kungen zugunsten von Flughäfen, Zürich 1984, S. 61 ff.).

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden betreffen die genannten Be­stim­mungen nicht nur die Sicherheit des eigentlichen Flugverkehrs, sondern ebenso die Sicherheit der von allfälligen Flug­unfällen betroffenen Personen am Boden; die beiden Aspekte lassen sich nicht von einander trennen. Ob dem kantonalen Gesetzgeber daneben eine Befugnis verbleibt, zum Schutz der Bevölkerung vor Flugunfällen zusätzliche Vor­schriften baulicher Art zu erlassen, braucht hier nicht entschieden zu werden. Eine dahin gehende Regelungsabsicht müsste jedenfalls im kantonalen Recht klar erkennbar sein; bei den von den Beschwerdeführenden erwähnten Bestimmungen der §§ 219 und 239 des Pla­nungs- und Bau­gesetzes vom 7. September 1975 trifft dies nicht zu.

Dass vorliegend die Sicherheit eines Militärflugplatzes in Frage steht, ändert nichts an der grundsätzlichen Rechtslage. Die erwähnten Bestimmungen enthalten keine abwei­chende Zuständigkeitsordnung für den Militärflugverkehr. Aber auch wenn die VIL für rein militärisch benutzte Flugplätze nicht anwendbar sein sollte und sich die Beurteilung von Hindernissen hier ausschliesslich nach militärischen Bestim­mungen richten würde, wie der Gemeinderat im Beschwerdeverfahren geltend macht, hätte dies keine andere Abgren­zung der Zuständigkeiten von Bund und Kanton zur Folge. Für die Anwendung militäri­scher (möglicherweise z.T. verwaltungsinterner) Flugsicherheitsregeln sind die kantonalen Baubehörden zweifellos nicht eher zuständig als für jene aus dem Bereich der Zivilluft­fahrt. In welchem Mass der Militärflugplatz für zivilen Flugverkehr mitbenutzt wird wo­zu sich die Beschwerdeführenden eingehend geäussert haben - braucht daher nicht weiter geprüft zu werden.

d) Der Gemeinderat und die militärischen Amtsstellen, deren Stellungnahmen dem Gericht vorgelegt wurden, gingen offenbar von einer anderen Rechtsauffassung aus. Da­nach wären Fragen der Flugsicherheit zwar von den Amtsstellen des Bundes zu prüfen und zuhanden der kommunalen Baubehörde zu beurteilen, der entsprechende Ent­scheid jedoch durch die Baubehörde zu treffen. In diesem Sinn wies das Bundesamt für Betriebe der Luft­­waffe in seinem Brief vom 12. Januar 2001 darauf hin, dass es im Zusammenhang mit dem Hindernisfreihalteflächenplan keine Baubewilligungen erteile oder verweigere, son­dern im Rahmen des Bauausschreibungsverfahrens oder bei der Vorprüfung der Projekte festhalte, ob Einwendungen anzumelden seien. Das entspricht dem Vorgehen des Gemein­derats, der die Beurteilung der militärischen Behörden zum Inhalt seiner eige­nen Baube­will­igung machte. Gemäss seinen Ausführungen im Rechtsmittelverfahren mass er der Stellungnahme der militärischen Amtsstellen lediglich die Bedeutung einer Zustim­mung bei; einen formellen Ent­scheid dieser Stellen hielt er nicht für erforderlich.

Diese Rechtsauffassung steht im Widerspruch zur dargestellten Zuständigkeitsord­nung. Wenn die Prüfung der Flugsicherheit den zuständigen Amtsstellen des Bundes ob­liegt, haben diese einen verbindlichen Ent­scheid in der Sache zu treffen haben. Der Ent­scheid ist als solcher der zuständigen Stelle zu kennzeichnen und zu eröffnen. Ob die Er­öffnung durch die entscheidende Amtsstelle selber oder - entsprechend Art. 66 Abs. 1 und 2 VIL - durch die kommunale Baubehörde erfolgt, ist dabei sekundär. Auch im zweiten Fall muss die anordnende Behörde bezeichnet und der Ent­scheid mit der zutreffenden Rechts­mittelbelehrung versehen werden. Dieses Erfordernis ist nicht zuletzt im Hinblick darauf von Bedeutung, dass gegen die Baubewilligung des Gemeinderats und den Ent­scheid der Amtsstellen des Bundes nicht dieselben Rechtsmittel zur Verfügung stehen. Wäh­rend die erste an die Baurekurskommission und das Ver­wal­tungs­ge­richt weitergezo­gen werden kann, ist der zweite bei den zuständigen Rechtsmittelinstanzen des Bundes anzufechten.

Das Ergebnis verstösst auch nicht gegen das Gebot der Koordination gemäss Art. 25a des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung. Wo im Zusam­men­hang mit einer kantonalen Baubewilligung die Verfügung einer Bundesbehörde erfor­derlich ist, muss diese zwar in die Abstimmung der Ent­scheide einbezogen werden; eine gemeinsame Eröffnung wird jedoch nicht verlangt, und es steht in der Regel auch kein ge­meinsames Rechtsmittel zur Verfügung (vgl. Arnold Marti in: Kommentar zum Bundesge­setz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 25a Rz. 21 und 38).

e) Die in Ziffer 1.7 der angefochtenen Bau­be­wil­li­gung enthaltene Bedingung kann nicht als Eröffnung eines Ent­scheids der Amtsstellen des Bundes gewertet werden. Die An­ordnung erscheint im Dispositiv als solche des Gemeinderats und ist mit keiner separaten Rechtsmittelbelehrung versehen. In den Erwägungen der Bau­be­wil­li­gung wird zwar die Stellungnahme des Bundesamts für Betriebe der Luftwaffe erwähnt, doch weist nichts dar­auf hin, dass diese als selbständiger Ent­scheid mit Rechtswirkung gegenüber den Verfah­rensbeteiligten zu betrachten wäre. Nach der Rechtsauffassung des Gemeinderats und der Bundesbehörden kam ihr diese Eigenschaft ja auch nicht zu. Die Bedingung gemäss Zif­fer 1.7 der Bau­be­wil­li­gung stellt demnach eine selbständige Anordnung des Gemeinderats dar. Da dieser nach dem Gesagten für einen derartigen Ent­scheid nicht zuständig war, ist die Anordnung aufzuheben und durch einen Vorbehalt zugunsten des Ent­scheids der zu­ständigen Amtsstellen des Bundes zu ersetzen.

2. Die Beschwerdeführenden beanstanden des weiteren, dass die angefochtene Bau­bewilligung auf einen unzutreffenden Plan Bezug nehme, in welchem beide Antennen mit der­selben Höhe eingezeichnet seien, obschon nach dem Text der Baubewilligung unter­schiedliche Maximalhöhen gälten. Demgegenüber weist der Gemeinderat in seiner Be­schwerdeantwort zu Recht darauf hin, dass die aus Gründen der Flugsicherheit vorgenom­mene Reduktion des einen Antennenmasts um 2.30 m im fraglichen, am 25. Oktober 1999 eingegangenen, revidierten Plan richtig dargestellt ist. Auch das überar­bei­tete Stand­ort­da­ten­blatt vom 12. Oktober 1999 weist die unterschiedlichen Antennenhö­hen zutreffend aus. Der Einwand der Beschwerdeführenden ist daher nicht begründet.

3. Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen. ...

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.    In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Ziffer 1.7 der Baubewilligung des Gemeinderats X vom 14. Dezember 1999 wie folgt neu gefasst:

"1.7   Mit dem Bau der Anlage darf erst begonnen werden, wenn der rechts­­kräftige Ent­scheid der zuständigen Amtsstellen des Bundes betreffend Einhaltung der Flugsicherheitsbestimmungen für den Militärflugplatz vorliegt."

       Der Ent­scheid der Baurekurskommission III wird in diesem Umfang aufgehoben.

2.    ...