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Geschäftsnummer: VB.2000.00384 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 21.06.2001 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Baubewilligung
Beeinträchtigung der Flugsicherheit durch eine Mobilfunk-Antennenanlage Die Wahrung der Flugsicherheit und insbesondere die Vermeidung von Luftfahrthindernissen fällt in die Zuständigkeit des Bundes; über die Zulässigkeit einer Anlage, die ein potentielles Luftfahrthindernis für Zivil- oder Militärflugplätze darstellt, entscheidet das zuständige Bundesamt (E. 1b-c). Der Entscheid ist entsprechend zu kennzeichnen und zu eröffnen (E. 1d).
Stichworte: FLUGSICHERHEIT KOORDINATION LUFTFAHRTHINDERNIS ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen: Art. 87 BV § 219 PBG Art. 25a RPG Art. 66 VIL
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
I. Der Gemeinderat X erteilte der Firma D am 14. Dezember 1999 die Baubewilligung für eine Mobilfunk-Basisstation mit zwei Antennenmasten auf dem bestehenden Gebäude Q in Z (Vers.Nr. 01; Kat.Nr. 04). Gegen die Baubewilligung erhoben mehrere Personen insgesamt vier Rekurse an die Baurekurskommission III des Kantons Zürich. Diese vereinigte die Verfahren und wies die Rekurse am 4. Oktober 2000 ab.
II. Mit Eingabe vom 9. November 2000 erhoben A.1 - A.4 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragten, der Entscheid der Baurekurskommission III sei aufzuheben und die Baubewilligung für die Antennenanlage zu verweigern, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegner.
Die Baurekurskommission III beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 22. November 2000, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Firma D und der Gemeinderat X stellten in Beschwerdeantworten vom 13. Dezember 2000 und 17. Januar 2001 Antrag auf Abweisung der Beschwerde, soweit auf diese einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführenden. Die Beschwerdeführenden hielten mit Replik vom 11. April 2001 an ihren Anträgen fest.
Im Rahmen der Duplik erhielten die Beschwerdegegner Gelegenheit, sich zur Zuständigkeit der kommunalen Baubehörde in Fragen der Flugsicherheit zu äussern. In ihren Dupliken vom 17. und 22. Mai 2001 hielten sie an ihren bisherigen Standpunkten fest.
Die Ausführungen der Vorinstanz und der Parteien werden, soweit erforderlich, nachstehend wiedergegeben.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerdeführenden machen zur Hauptsache geltend, dass die strittige Antennenanlage den Anforderungen an die Flugsicherheit mit Bezug auf den nahen Militärflugplatz nicht genüge.
a) Die Baubewilligung des Gemeinderats vom 14. Dezember 1999 enthält u.a. die folgende Bedingung:
"1.7 Die Antennenmasten sind aus Flugsicherheitsgründen mit einer automatischen Beleuchtung zu versehen. Die maximale Höhenkote von 478.80 m ü.M. (inkl. Beleuchtung) für den nördlichen Antennenmast und 481.20 m ü.M. (inkl. Beleuchtung) für den südlichen Antennenmast darf nicht überschritten werden."
Die Bedingung geht auf eine Beurteilung des Kommandos einer Fliegerbrigade, Sektion Flugsicherung, zurück, welches dem Gemeinderat mit Schreiben vom 28. Oktober 1999 mitgeteilt hatte, dass die projektierten Antennen mit den genannten Höhen den Sicherheitsbestimmungen für den Anflug auf den Flugplatz knapp genügten; das Kommando sei ausnahmsweise bereit, der Errichtung der Anlage unter Einhaltung der Beleuchtungsauflagen zuzustimmen. Diese Beurteilung wurde nach erteilter Baubewilligung durch das Bundesamt für Betriebe der Luftwaffe bestätigt, welches mit Schreiben vom 12. Januar 2001 mitteilte, dass es trotz der vorgesehenen Durchdringung der Hindernishöhenbeschränkung keine Einwendungen gegen die Realisierung des Vorhabens erhebe.
b) Die Gesetzgebung über die Luftfahrt ist gemäss Art. 87 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 Sache des Bundes. Dabei handelt es sich, ebenso wie nach Art. 37ter der alten Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, um eine umfassende Gesetzgebungskompetenz, die es dem Bund auch erlaubt, in die kantonale Hoheit über das Planungs- und Bauwesen einzugreifen (vgl. Martin Lendi in: Kommentar zur Bundesverfassung, 1987, Art. 37ter Rz. 8; Leo Schürmann/Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. A., Bern 1995, S. 376). Das Bundesgesetz vom 21. Dezember 1948/18. Juni 1993 über die Luftfahrt (LFG) ermächtigt den Bundesrat u.a. zum Erlass von Vorschriften über die Wahrung der Flugsicherheit (Art. 12 Abs. 1) und über Luftfahrthindernisse (Art. 41). Nach der Verordnung vom 18. Dezember 1995 über den Flugsicherungsdienst (VFSD) umfassen der zivile und der militärische Flugsicherungsdienst je einen Luftfahrthindernisdienst (Art. 1 Abs. 1 lit. h), wobei der militärische Dienst durch das Kommando der Luftwaffe wahrgenommen wird (Art. 2 Abs. 6).
Die Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL) sieht für die Erstellung oder Änderung potentieller Luftfahrthindernisse folgendes Verfahren vor: Das Bundesamt für Zivilluftfahrt legt für jeden Flugplatz - und soweit notwendig für Flugsicherungsanlagen und Flugwege - die erforderlichen Hindernisbegrenzungsflächen in Katastern fest (Art. 62 Abs. 1 VIL). Die Erstellung oder Änderung von Bauten, Anlagen und Bepflanzungen, welche eine bestimmte Höhe über Boden erreichen oder eine massgebende Fläche eines Hindernisbegrenzungskatasters durchstossen, müssen einer kantonalen Meldestelle unter Beilage der Projektunterlagen gemeldet werden (Art. 63 VIL). Das Bundesamt für Zivilluftfahrt prüft die Projekte und gibt der kantonalen Meldestelle im Einvernehmen mit dem Bundesamt für Militärflugplätze bekannt, ob das Projekt ein Hindernis darstellt und errichtet werden darf bzw. welche Sicherheitsmassnahmen zugunsten der Luftfahrt gegebenenfalls zu treffen sind; der kantonalen Meldestelle stellt es zuhanden des Eigentümers eine Kopie der entsprechenden Verfügung zu (Art. 66 Abs. 1 und 2 VIL). Vor dem Entscheid des Bundesamts darf mit der Errichtung des potentiellen Luftfahrthindernisses nicht begonnen werden (Art. 66 Abs. 3 VIL).
c) Nach dieser Ordnung fällt die Wahrung der Flugsicherheit und insbesondere die Vermeidung von Luftfahrthindernissen in die Zuständigkeit der Behörden des Bundes. Den Entscheid über die Zulässigkeit einer Anlage, die ein potentielles Luftfahrthindernis darstellt, trifft das zuständige Bundesamt; den kantonalen Instanzen obliegt lediglich dessen Eröffnung an den bauwilligen Eigentümer. Die Rechtslage unterscheidet sich insofern von derjenigen unter der Geltung der inzwischen aufgehobenen Bestimmung von Art. 58 der Verordnung vom 14. November 1973/23. November 1994 über die Luftfahrt (LFV), nach welcher die kantonalen Baupolizeibehörden die Einhaltung der Vorschriften der damaligen Sicherheitszonen zu überprüfen hatten (vgl. Hermann Roduner, Grundeigentumsbeschränkungen zugunsten von Flughäfen, Zürich 1984, S. 61 ff.).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden betreffen die genannten Bestimmungen nicht nur die Sicherheit des eigentlichen Flugverkehrs, sondern ebenso die Sicherheit der von allfälligen Flugunfällen betroffenen Personen am Boden; die beiden Aspekte lassen sich nicht von einander trennen. Ob dem kantonalen Gesetzgeber daneben eine Befugnis verbleibt, zum Schutz der Bevölkerung vor Flugunfällen zusätzliche Vorschriften baulicher Art zu erlassen, braucht hier nicht entschieden zu werden. Eine dahin gehende Regelungsabsicht müsste jedenfalls im kantonalen Recht klar erkennbar sein; bei den von den Beschwerdeführenden erwähnten Bestimmungen der §§ 219 und 239 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 trifft dies nicht zu.
Dass vorliegend die Sicherheit eines Militärflugplatzes in Frage steht, ändert nichts an der grundsätzlichen Rechtslage. Die erwähnten Bestimmungen enthalten keine abweichende Zuständigkeitsordnung für den Militärflugverkehr. Aber auch wenn die VIL für rein militärisch benutzte Flugplätze nicht anwendbar sein sollte und sich die Beurteilung von Hindernissen hier ausschliesslich nach militärischen Bestimmungen richten würde, wie der Gemeinderat im Beschwerdeverfahren geltend macht, hätte dies keine andere Abgrenzung der Zuständigkeiten von Bund und Kanton zur Folge. Für die Anwendung militärischer (möglicherweise z.T. verwaltungsinterner) Flugsicherheitsregeln sind die kantonalen Baubehörden zweifellos nicht eher zuständig als für jene aus dem Bereich der Zivilluftfahrt. In welchem Mass der Militärflugplatz für zivilen Flugverkehr mitbenutzt wird wozu sich die Beschwerdeführenden eingehend geäussert haben - braucht daher nicht weiter geprüft zu werden.
d) Der Gemeinderat und die militärischen Amtsstellen, deren Stellungnahmen dem Gericht vorgelegt wurden, gingen offenbar von einer anderen Rechtsauffassung aus. Danach wären Fragen der Flugsicherheit zwar von den Amtsstellen des Bundes zu prüfen und zuhanden der kommunalen Baubehörde zu beurteilen, der entsprechende Entscheid jedoch durch die Baubehörde zu treffen. In diesem Sinn wies das Bundesamt für Betriebe der Luftwaffe in seinem Brief vom 12. Januar 2001 darauf hin, dass es im Zusammenhang mit dem Hindernisfreihalteflächenplan keine Baubewilligungen erteile oder verweigere, sondern im Rahmen des Bauausschreibungsverfahrens oder bei der Vorprüfung der Projekte festhalte, ob Einwendungen anzumelden seien. Das entspricht dem Vorgehen des Gemeinderats, der die Beurteilung der militärischen Behörden zum Inhalt seiner eigenen Baubewilligung machte. Gemäss seinen Ausführungen im Rechtsmittelverfahren mass er der Stellungnahme der militärischen Amtsstellen lediglich die Bedeutung einer Zustimmung bei; einen formellen Entscheid dieser Stellen hielt er nicht für erforderlich.
Diese Rechtsauffassung steht im Widerspruch zur dargestellten Zuständigkeitsordnung. Wenn die Prüfung der Flugsicherheit den zuständigen Amtsstellen des Bundes obliegt, haben diese einen verbindlichen Entscheid in der Sache zu treffen haben. Der Entscheid ist als solcher der zuständigen Stelle zu kennzeichnen und zu eröffnen. Ob die Eröffnung durch die entscheidende Amtsstelle selber oder - entsprechend Art. 66 Abs. 1 und 2 VIL - durch die kommunale Baubehörde erfolgt, ist dabei sekundär. Auch im zweiten Fall muss die anordnende Behörde bezeichnet und der Entscheid mit der zutreffenden Rechtsmittelbelehrung versehen werden. Dieses Erfordernis ist nicht zuletzt im Hinblick darauf von Bedeutung, dass gegen die Baubewilligung des Gemeinderats und den Entscheid der Amtsstellen des Bundes nicht dieselben Rechtsmittel zur Verfügung stehen. Während die erste an die Baurekurskommission und das Verwaltungsgericht weitergezogen werden kann, ist der zweite bei den zuständigen Rechtsmittelinstanzen des Bundes anzufechten.
Das Ergebnis verstösst auch nicht gegen das Gebot der Koordination gemäss Art. 25a des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung. Wo im Zusammenhang mit einer kantonalen Baubewilligung die Verfügung einer Bundesbehörde erforderlich ist, muss diese zwar in die Abstimmung der Entscheide einbezogen werden; eine gemeinsame Eröffnung wird jedoch nicht verlangt, und es steht in der Regel auch kein gemeinsames Rechtsmittel zur Verfügung (vgl. Arnold Marti in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 25a Rz. 21 und 38).
e) Die in Ziffer 1.7 der angefochtenen Baubewilligung enthaltene Bedingung kann nicht als Eröffnung eines Entscheids der Amtsstellen des Bundes gewertet werden. Die Anordnung erscheint im Dispositiv als solche des Gemeinderats und ist mit keiner separaten Rechtsmittelbelehrung versehen. In den Erwägungen der Baubewilligung wird zwar die Stellungnahme des Bundesamts für Betriebe der Luftwaffe erwähnt, doch weist nichts darauf hin, dass diese als selbständiger Entscheid mit Rechtswirkung gegenüber den Verfahrensbeteiligten zu betrachten wäre. Nach der Rechtsauffassung des Gemeinderats und der Bundesbehörden kam ihr diese Eigenschaft ja auch nicht zu. Die Bedingung gemäss Ziffer 1.7 der Baubewilligung stellt demnach eine selbständige Anordnung des Gemeinderats dar. Da dieser nach dem Gesagten für einen derartigen Entscheid nicht zuständig war, ist die Anordnung aufzuheben und durch einen Vorbehalt zugunsten des Entscheids der zuständigen Amtsstellen des Bundes zu ersetzen.
2. Die Beschwerdeführenden beanstanden des weiteren, dass die angefochtene Baubewilligung auf einen unzutreffenden Plan Bezug nehme, in welchem beide Antennen mit derselben Höhe eingezeichnet seien, obschon nach dem Text der Baubewilligung unterschiedliche Maximalhöhen gälten. Demgegenüber weist der Gemeinderat in seiner Beschwerdeantwort zu Recht darauf hin, dass die aus Gründen der Flugsicherheit vorgenommene Reduktion des einen Antennenmasts um 2.30 m im fraglichen, am 25. Oktober 1999 eingegangenen, revidierten Plan richtig dargestellt ist. Auch das überarbeitete Standortdatenblatt vom 12. Oktober 1999 weist die unterschiedlichen Antennenhöhen zutreffend aus. Der Einwand der Beschwerdeführenden ist daher nicht begründet.
3. Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen. ...
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Ziffer 1.7 der Baubewilligung des Gemeinderats X vom 14. Dezember 1999 wie folgt neu gefasst:
"1.7 Mit dem Bau der Anlage darf erst begonnen werden, wenn der rechtskräftige Entscheid der zuständigen Amtsstellen des Bundes betreffend Einhaltung der Flugsicherheitsbestimmungen für den Militärflugplatz vorliegt."
Der Entscheid der Baurekurskommission III wird in diesem Umfang aufgehoben.
2. ...