Zürich Verwaltungsgericht 30.10.2000 VB.1999.00351

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  Geschäftsnummer: VB.1999.00351   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 30.10.2000 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Studiengebühren

Universitäre Studiengebühren: Zulässigkeit, insbes. Vereinbarkeit mit dem UNO-Pakt I ("Zugänglichmachung des Hochschulunterrichts, insbes. durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit"): Legitimation einer studentischen Fachorganisation und von Studierenden (E. 2). Unzulässigkeit von Anträgen, mit denen eine abstrakte Normenkontrolle angestrebt wird (E. 3). Rechtsgrundlagen für die Erhebung von universitären Studiengebühren (E. 5a); UNO-Pakt I (E. 5b). Jüngste bundesgerichtliche Rechtsprechung zu den Gebühren im Fachhochschulbereich, wonach die nicht justiziable UNO-Pakt-Verpflichtung der Einführung neuer Gebühren nicht entgegensteht (E. 6). Angesichts abweichender Lehrmeinungen kann allerdings durchaus in Erwägung gezogen werden, ob die UNO-Pakt-Norm nicht insofern einen justiziablen Kern aufweist, als gerade dem Inhalt der Norm entgegengesetzte Anordnungen im Raum stehen (E. 7a). Insgesamt ist der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu folgen (E. 7b-d). Abweisung der Beschwerde.

  Stichworte: ERZIEHUNG, BILDUNG, WISSENSCHAFT GEBÜHREN JUSTIZIABILITÄT LEGITIMATION SEMESTERGEBÜHR STUDIENGEBÜHREN UNIVERSITÄT UNO-PAKT

Rechtsnormen: § 41 lit. I UniversitätsG § 46 lit. VI UniversitätsG Art. 13 lit. II c UNO-Pakt I

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2

I.A. Am 18. März 1999 stellten die studentische Organisation Y. sowie sie­ben an der Universität Zürich immatrikulierte Studierende bei der Kasse der Lehranstalt im Wesentlichen die Anträge (act. --), es seien den Studierenden für die Benützung der Uni­versität mit Wirkung ab Sommersemester 1999 keine Gebühren mehr aufzuerlegen (An­trag 1), eventualiter seien sie wieder auf den Stand vor dem Inkrafttreten des Interna­tiona­len Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 16. Dezember 1966 (UNO-Pakt I, SR 0.103.1; für die Schweiz verbindlich ab 18. Septem­ber 1992) festzuset­zen (Antrag 2). Ferner seien die in den vorherigen Semestern zu Unrecht abverlangten Beiträge den Mitgliedern der studentischen Organisation Y. sowie den sieben Studierenden zurückzu­erstatten (An­trag 3), und es sei davon Vormerk zu nehmen, dass die Gebühren für das Sommersemester 1999 und allfällige weitere Semester lediglich unter dem Vorbehalt der Rechtsbeständig­keit bezahlt würden (Antrag 4).

Bereits früher gelangten die studentische Organisation Y. und andere Studierende mit ähnlich lautenden Anträ­gen an den Regierungsrat. Dieser trat am 10. September 1997 auf das Gesuch nicht ein. Eine dagegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde wies das Bundesgericht mit Ent­scheid vom 6. November 1998 ab, soweit es auf sie eintrat (act. -- = ZBl 101/2000, S. 471). In den Erwägungen hielt es fest, ein solches Gesuch sei an die Kasse bzw. das Rektorat der Uni­versität zu richten. Ein Entscheid dieser Stellen sei anschliessend auf dem innerkanto­nalen Instanzenzug weiterzuziehen (E. 3b/c).

B. Mit Verfügung vom 27. April 1999 (act. --) trat die Universitätsleitung auf die Anträge 1 bis 3 nicht ein und nahm davon Kenntnis, dass die antragstellenden Personen die Bezahlung der aktuellen und zukünftigen Gebühren von ihrer Rechtsbeständigkeit ab­hän­gig machten. Sie bezog sich auf die Rechtslage gemäss dem regierungsrätlichen Be­schluss über die Festsetzung der Kollegiengeldpauschale und Semesterbeitrag an der Uni­versität Zürich vom 23. Juni 1993/10. Januar 1996 (Studiengebührenbeschluss, LS 415.321). Die­ser Beschluss verletze nicht offensichtlich übergeordnetes Recht und sei vom Bundesge­richt überprüft worden (BGE 120 Ia 1), weshalb gestützt darauf Gebühren zu erheben seien. Eine Rückerstattung früher bezahlter Gebühren scheitere daran, dass sich die Betrof­fenen bereits damals dagegen hätten wehren müssen. (Die Erledigung durch Nichteintreten wurde in der Rekursantwort vom 17. Juni 1999 [act. --] in eine Erledigung durch Abwei­sung umgeändert.)

II. Ein am 6. Mai 1999 dagegen erhobener Rekurs (act. --) wies die Rekurskom­mis­sion der Universität Zürich mit Beschluss vom 25. Oktober 1999 (act.--) ab.

III.A. Am 15. November 1999 erhoben die antragstellenden Personen Beschwerde beim Verwaltungsgericht, und zwar mit folgenden Anträgen (act. --):

"formell

1.   Der Beschluss der Rekurskommission sei aufzuheben;

2.   der Entscheid der Universitätsleitung sei aufzuheben, insoweit dieser sich auf die dort gestellten Anträge 1 bis 3 bezieht;

materiell:

3.   es sei festzustellen, dass vor dem 31. März 1994 an der Universität Zürich in rechtlicher Hinsicht keine Studiengebühren bestanden haben;

4.   es sei festzustellen, dass der Beschluss des Regierungsrates vom 23. Juni 1993 (publiziert 31. März 1994), mit welchem unter anderem Studiengebühren von Fr. 600.- je Semester festgesetzt worden sind, gegen Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I verstösst;

5.   es sei festzustellen, dass Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I in Fällen, in welchen Schulgelder oder Studiengebühren neu eingeführt oder erhöht werden, self-exe­cuting ist;

6.   es seien den Studierenden für die Benützung der Universität mit Wirkung ab Sommersemester 1999 keine Gebühren mehr aufzuerlegen;

7.   eventualiter seien die Studiengebühren inkl. Nebengebühren (Kollegiengeldpau­schale, weitere Semestergebühren) an der Universität Zürich ab Sommerseme­ster 1999 wieder auf den Stand vor dem Inkrafttreten des UNO-Pakts I für die Schweiz (18. September 1991) festzusetzen;

8.   und es seien den Beschwerdeführern, insbesondere auch den Mitgliedern des Beschwerdeführers 1 [Y.], die in den vorherigen Semestern zu Unrecht abverlangten Beträge zurückzuerstatten;

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen."

Mit Eingaben vom 13./14. Dezember 1999 (act. --) bzw. vom 31. Januar/1. Februar 2000 (act. --) beantragten die Vorinstanz bzw. die Universitätsleitung vollumfängliche Ab­weisung der Beschwerde unter Kostenfolge.

B. Am 11. Februar 2000 ersuchte das Gericht die Direktion für Völkerrecht (Bern), die Haltung der Bundesbehörden im Zusammenhang mit dem UNO-Pakt I zu dokumentie­ren (act. --). Nach Eingang der Unterlagen am 29. Mai 2000 (act. --) nahmen innerhalb der angesetzten Frist die Beschwerdeführenden mit Eingabe vom 7. August 2000 Stellung zur Aktenergänzung (act. --). Mit Schreiben vom 22. August 2000 verzichtete die Be­schwer­degegnerin auf eine ergänzende Stellungnahme (act. --).

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Das Verwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich über Beschwerden gegen Ent­scheide der Rekurskommission der Universität Zürich (§ 46 Abs. 6 des Gesetzes über die Universität Zürich vom 15. Mai 1998 [UniversitätsG, LS 415.11]). Die Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid dieser Rechtsmittelinstanz im Bereich der Studiengebüh­ren. Eine solche Streitigkeit ist vom Verwaltungsgericht als letzter kantonaler Instanz zu beurteilen (§ 41 in Verbindung mit § 43 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 [VRG, 175.2]). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.

2. a) Die Legitimation der beschwerdeführenden studentischen Organisation Y. misst sich nach § 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG. Da­nach ist zur Rechtsmittel-erhebung berechtigt, wer durch die angefochtene An­ord­nung be­rührt ist und ein schutz-würdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Da die studentische Organisation Y. un­be­strit­ten selber nicht direkt von der streitigen Gebührenfrage betroffen war, ist seine Beschwerdebefugnis nur dann ge­ge­ben, wenn die Vor­aus­set­zun­gen der "egoisti­schen" Verbandsbeschwerde erfüllt sind (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kom­mentar zum Verwaltungsrechts-pflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 50; Ul­rich Hä­fe­lin/Georg Mül­ler, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zü­rich 1998, Rz. 1382 ff.). Eine sogenannte "ideelle" Verbandsbe­schwer­de, wie sie für Hei­mat­schutz‑, Naturschutz‑ oder Umweltschutzverbände in den be­tref­fen­den Spe­zial­ge­set­zen zur Wahrung öffentlicher Interessen ausdrücklich vorgesehen ist, fällt hier von vorn­her­ein aus­ser Betracht. Die "ego-istische" Verbandsbeschwerde soll ei­nem Ver­band er­lau­ben, im ei­ge­nen Namen, aber im Interesse seiner Mitglieder vorzuge­hen. Sie setzt vor­aus, dass der Ver­band eine juristische Person ist und ge­mäss seinen Statuten zur Wahrung der betroffenen In­ter­es­sen sei­ner Mit­glieder be­ru­fen ist, dass die schutzwürdigen Interessen aller oder zumin­dest ei­ner gros­sen An­zahl von Mit­glie­dern be­rührt sind und dass die be­troffenen Mitglieder selbst zur Be­schwer­de le­gi­ti­miert sind (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 51 f.; RB 1983 Nr. 9). Diese Vor­aussetzungen sind vorliegend erfüllt, da es sich bei Y. gerichtsnotorisch um eine studentische Organisation handelt (hinsichtlich des Fach­vereins Medizin als studentischer Organisation: VGr, 19. August 1998, VB.1998.00148 betr. Im­matrikulationspflicht, ZR 1999 Nr. 14 E. 2a).

b) Die sieben an der Universität Zürich immatrikulierten Studierenden sind ohne weiteres zur Beschwerdeerhebung berechtigt, soweit es um die von ihnen zu entrichtenden Studiengebühren ab dem Zeitpunkt der Einreichung ihres Gesuchs bei der Kasse der Uni­versität am 18. März 1999, mithin also für die Gebühren ab Sommersemester 1999, geht.

3. Es fragt sich, ob die Beschwerdeanträge 3 bis 5 zulässig sind. Mit diesen Fest­stellungsanträgen wird zum einen die Rechtmässigkeit der Studiengebühren vor der Publi­kation des Studiengebührenbeschlusses (publiziert am 31. März 1994 [OS 52, 645]) in Frage gestellt (Antrag 3). Zum andern wird ausgehend vom behaupteten self-executing-Charakter von Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I die Vereinbarkeit der Studiengebührenfest­setzung mit dieser Vertragsbestimmung bezweifelt (Anträge 4 und 5). Soweit damit die generelle Feststellung der Rechtswidrigkeit von Studiengebühren angestrebt wird, sind diese Anträge unzulässig. Dies liefe nämlich auf eine abstrakte Normenkontrolle hinaus, die jedoch dem Verwaltungsgericht allgemein nicht zusteht (im Zusammenhang mit dem in der nämlichen Angelegenheit ergangenen Nichteintretensentscheid des Regierungsrats: BGE vom 6. November 1998 [act. -- = ZBl 101/2000, S. 471], E. 2b; Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 115 f.; RB 1994 Nr. 6; VGr, 19. August 1998, VB.1998.00148 betr. Immatrikula­tionspflicht, ZR 1999 Nr. 14 E. 3). Anknüpfungspunkt für die Beurteilung der Beschwerde ist primär die konkrete Auferlegung von Studiengebühren ab Sommersemester 1999, wie sie von Antrag 6 bzw. von Eventualantrag 7 umfasst wird. Davor kann lediglich eine ak­zes­sorische Kontrolle der zugrunde liegenden Normen vorgeschaltet werden (BGE vom 6. November 1998, a.a.O., E. 3b; Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 117 ff.). Unter diesem Ge­sichtswinkel erweisen sich die Einwendungen der Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung vom 13./14. Dezember 1999 (act. --) als hinfällig, wonach die Feststellungsbegehren 1 ‑ 3 erstmals in der Beschwerde gestellt würden und sie zu einer in diesem Sinn weiter gehen­den Prüfung damals keine Veranlassung gehabt habe.

4. a) Die Vorinstanz hält in ihrem Rekursentscheid zunächst fest, dass die Univer­sitätsleitung beim Erlass der angefochtenen Verfügung und der dabei zu untersuchenden Frage der Vereinbarkeit der Studiengebühren mit § 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I sich im Rahmen des ihr zustehenden akzessorischen Prüfungsrechts bewegt habe. Sie habe dabei die konkrete Normenkontrolle korrekt vorgenommen, wenn sie sich angesichts der teilwei­se auseinander gehenden Meinungen über den Gehalt der genannten Pakt-Bestimmung an die Praxis des Bundesgerichts gehalten habe. Danach sei § 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I zu wenig bestimmt, um eine unmittelbare Anwendbarkeit zu beanspruchen (BGE 120 Ia 1). Auch die Rekurskommission dürfe in ihrer Funktion als Rechtsmittelinstanz anlässlich der Überprüfung von Verfügungen die Rechtmässigkeit der zugrunde liegenden Normen über­prüfen. Dabei habe sie sich jedoch eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen. Sie bejahe jedoch wie die Universitätsleitung die Rechtmässigkeit der Erhöhung der Kollegiengeld­pauschale gemäss dem Studiengebührenbeschluss.

b) aa) Die Beschwerdeführenden knüpfen in ihrer Begründung an der Kritik durch Lehre und UNO-Komitee für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte an, die dem bundesgerichtlichen Entscheid vom 11. Februar 1994 (BGE 120 Ia 1) erwachsen ist (act. -). Das Gericht habe die damalige Erhöhung der zürcherischen Universitätsstu­dien­gebühren auch unter dem Gesichtswinkel des UNO-Pakts I als zulässig erachtet. Bis zum Inkrafttre­ten des UNO-Pakts für die Schweiz am 18. September 1991 (recte: 1992) habe es mangels Publikation eines entsprechenden Beschlusses keine gültige Festsetzung von Studienge­bühren gegeben (Ziff. 18). Mit dem Inkrafttreten des UNO-Pakts I wider­spreche die Erhö­hung der Studiengebühren diesem höheren Recht. Der UNO-Pakt I weise nämlich nicht lediglich programmatischen Charakter auf. Hinsichtlich der Studiengebühren folge aus ihm ein Individualanspruch, diese nicht zu erhöhen (Ziff. 19-21). Indem sich die Vorinstanzen nicht hinlänglich mit den materiellen Aspekten des Rechtsstreites auseinan­der gesetzt hät­ten, hätten sie eine Rechtsverweigerung begangen (Ziff. 22 S. 18 f.). Die Rekurskommis­sion habe zudem die Frage der Justiziabilität und diejenige der abstrakten Zulässigkeit der Erhöhung der Studiengebühren unzulässigerweise miteinander vermischt (Ziff. 22 S. 20). Der völkerrechtliche Grundsatz "pacta sunt servanda" ziehe auf jeden Fall eine Möglichkeit der Überprüfung der Übereinstimmung innerstaatlicher Akte mit dem Völkerrecht nach sich, unabhängig davon, ob tatsächlich ein klagbares Individualrecht be­stehe (Ziff. 22 S. 21). Ein Ermessen in der Frage der Erhöhung der Studiengebühren beste­he nur zugun­sten einer Besserstellung der Rechtsunterworfenen; eine Schlechterstellung sei nicht mög­lich (Ziff. 22 S. 22). Der Anspruch auf Rückerstattung der Gebühren sei ausge­wiesen (Ziff. 22 S. 22).

bb) In der Stellungnahme zur Aktenergänzung (act. --) setzen sich die Beschwerde­führenden einlässlich mit den Dokumenten auseinander, welche die Direktion für Völker­recht dem Gericht zugestellt hat. Einleitend wird festgehalten, dass der Wortlaut von Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I in den für die Auslegung massgeblichen Sprachen es aus­schliesse, anstelle der fortschreitenden Einführung der Unentgeltlichkeit andere Mittel zu verwenden (Ziff. 2). Die Stellungnahmen der Bundesbehörden seien insgesamt wenig aus­sagekräftig und ungenau (Ziff. 3-5 mit Hinweis auf act. --). Die Beschwerdefüh­renden un­terstreichen die Kritik an der Umsetzung des UNO-Paktes I durch die Schweiz, wie sie anlässlich der Beratung des zuständigen UN-Komitees im Rahmen des Berichter­stattungs­verfahrens der Länder geäussert wurde (Ziff. 8 f. mit Hinweis auf act. --). Sie nehmen Be­zug auf die Schlussbemerkungen, wonach Art. 13 UNO-Pakt I ge­eignet sei, unmittelbar angewendet zu werden (Ziff. 10 mit Hinweis auf act. --). Aus dem Generalkommentar gehe hervor, dass es keine Alternative zur generellen Unentgelt­lichkeit gebe und rückwärts ge­wandte Massnahmen grundsätzlich unzulässig seien (Ziff. 11-13 mit Hinweis auf act. --).

c) In der Beschwerdeantwort (act. --) verweist die Universitätsleitung auf die Aus­führungen in ihrer Rekursantwort (act. --) sowie auf ein von ihr zwischenzeitlich einge­hol­tes Gutachten (act. --).

aa) In der Rekursantwort ist festgehalten, dass die Erhebung von Semestergebühren eine genügende Grundlage im Semestergebührenbeschluss und Universitätsgesetz hätten. Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I sei eine Bestimmung mit lediglich programmatischen Charakter. Die Unentgeltlichkeit des Studiums bilde nur eine Möglichkeit, um das Ziel des UNO-Pakts I zu erreichen. Eine Erhöhung der Studiengebühren sei zulässig, wenn zugleich flankierende Massnahmen ergriffen würden. Die Zugänglichkeit zu den Hochschulen werde auch durch die Stipendienregelung im Kanton Zürich gewährleistet. Danach würden die gesamten Studiengelder als individueller Zuschlag bei der Berechnung der Stipendien und Darlehen hinzugerechnet.

bb) Der Gutachter, X, Ordinarius für Strafrecht und Strafpro­zess­recht an der Uni­versität Zürich, unterscheidet zwischen dem materiellen Gesichtspunkt der Vereinbarkeit der Gebührenerhöhung mit dem UNO-Pakt I und dem formellen Aspekt, ob aus dem UNO-Pakt I ein Anspruch folge, der vor schweizerischen Gerichten durchge­setzt werden könne (S. 2). Eine Analyse von BGE 120 Ia 1 ergebe, dass das Bundesge­richt zum ersten Punkt ‑ zum Inhalt der Bestimmung ‑ nicht Stellung bezogen habe (S. 3). Der Gutachter be­schränkt sich seinerseits auf die Diskussion der Justiziabilität. Nach Wür­digung der im bisherigen Verfahren angeführten Äusserungen zu dieser Rechtsfrage legt er bezogen auf die Frage der Gebührenerhöhung dar, dass auf internationaler Ebene kein eini­germassen justizielles Verfahren zur Verfügung stehe, in welchem die im UNO-Pakt I ver­bürgten Rechte verbindlich konkretisiert würden (S. 8). Im vorliegenden Fall gehe es bei Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I darum, den Hochschulunterricht jedermann zugänglich zu ma­chen. Es bestehe ein grosser Ermessensspielraum, wobei ein Mittel zur Erreichung die­ses Ziels im Text bereits erwähnt sei durch die Formulierung "insbesondere durch allmäh­liche Einführung der Unentgeltlichkeit". Aus dem sprachlichen Kontext könne aber nicht der Schluss gezogen werden, die Unentgeltlichkeit sei die einzige Möglichkeit als Mindest­standard. Vielmehr sei der Ansicht zu folgen, wonach sogar Gebührenerhöhungen zulässig seien, wenn im Gegenzug zusätzliche andere Massnahmen ergriffen würden (S. 9 f.). Fer­ner sei die Situation der Studierenden insgesamt zu untersuchen und festzustellen, welche Rolle dabei der Höhe der Studiengebühr zukomme (S. 10). Zusammenfassend sprächen jedenfalls gewichtige Gründe dagegen, dass Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I unmittelbar vor Gerichten angerufen werden könne (S. 10 f.).

5. a) Nach § 41 Abs. 1 Satz 1 UniversitätsG (in Kraft seit 1. Oktober 1998 [OS 54, 672]) setzt der Universitätsrat Immatrikulations-, Semester- und Prüfungsgebühren fest. Gemäss Studiengebührenbeschluss (letztmals geändert am 10. Januar 1996 [OS 53, 325]) beträgt die Kollegiengeldpauschale für Studierende Fr. 600.- je Semester; für andere Uni­versitätsangehörige (Auditoren, Doktoranden) sind tiefere und teilweise abgestufte Ansätze festgesetzt (Ziffer I). Hinzu kommen Semesterbeiträge an den Akademischen Sportverband Zürich, an die Unfallkasse und zur Finanzierung von studentischen Anlässen von insge­samt Fr. 24.50 (Ziffer II). Dieser Beschluss des Regierungsrats wurde vor Inkrafttreten des Universitätsgesetzes gefasst und stützte sich auf das damals geltende Gesetz über das ge­samte Unterrichtswesen vom 23. Dezember 1859. Dieses wurde vom Bundesgericht aus­drücklich als hinreichende gesetzliche Grundlage erachtet (BGE 120 Ia 1 E. 2 f.). Der Be­schluss gilt nach der Übergangsbestimmung in § 49 Abs. 1 UniversitätsG auch unter Herr­schaft des neuen Universitätsgesetzes weiter bis zum Erlass neuer Regelungen.

b) Die Schweiz hat mit Bundesbeschluss vom 13. Dezember 1991 (AS 1993, 724) den UNO-Pakt I vorbehaltlos genehmigt. Er ist am 18. September 1992 für die Schweiz in Kraft getreten (AS 1993, 725).

Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I lautet:

"Die Vertragsstaaten erkennen an, dass im Hinblick auf die volle Verwirklichung dieses Rechts [auf Bildung] der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise, ins­besondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann gleicher­massen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht werden muss."

In französischer Sprache, die zu den für die Auslegung verbindlichen Sprachen ge­hört (Art. 31 Abs. 1 UNO-Pakt I), weist die Bestimmung folgenden Wortlaut auf:

"Les Etats parties au présent Pacte reconnaissent qu'en vue d'assurer le plein exer­cise de ce droit l'enseignement supérieur doit être rendu accessible à tous en pleine égalité, en fonction des capacités de chacun, par tous les moyens appropriés et no­tamment par l'instauration progressive de la gratuité."

6. a) In einem Entscheid vom 22. September 2000 (2P.273/1999 = act. --) hatte sich das Bundesgericht mit der Vereinbarkeit der Gebührenpflicht im Bereich der Zürcher Fachhochschule mit Art. 13 Abs. 2 lit. b und c UNO-Pakt I zu befassen. Beanstandet wurde die Einführung (also nicht lediglich die Erhöhung) von Gebühren. Das Bundesgericht er­wog, der Beschwerdeführer könne sich im Rahmen einer Staatsvertragsbeschwerde nur auf solche Normen berufen, welche unmittelbar anwendbar (self-executing) seien (E. 2b). Der UNO-Pakt I sei, vorbehältlich gewisser Ausnahmen, nicht direkt anwendbar, und die völ­kerrechtlichen Verpflichtungen hätten nur programmatischen Charakter. Dies werde auch von den Materialien zum Beitritt zum UNO-Pakt I sowie durch die bisherige Rechtspre­chung des Bundesgerichts bestätigt (E. 2c). Unter Bezugnahme auf BGE 120 Ia 1 erklärte das Bundesgericht, aus Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I lasse sich kein individualrechtli­cher Anspruch auf eine bestimmte Begrenzung oder Reduktion allfälliger Gebühren ablei­ten. Für den Fall der Erhöhung oder Wiedereinführung von Gebühren hielt das Gericht nach Darlegung der kontroversen Lehrmeinungen daran fest, dass die Wahl der geeigneten Mittel dem Gesetzgeber anheimgestellt sei, damit das Ziel der Pakt-Norm erreicht werde, nämlich den Hochschulunterricht jedermann zugänglich zu machen (E. 2d/e). Im Übrigen sei es eine Frage des nationalen Rechts, ob bzw. wieweit die Normen des Paktes inner­staatlich als "self-executing" angerufen werden können. Auf internationaler Ebene gebe es als Durchsetzungsinstrument lediglich das Berichtssystem. Damit verbundene Stellung­nahmen könnten keine Verbindlichkeit für die Staaten beanspruchen (E. 2g). Ferner habe sich beim Zusammenschluss ehemals selbständiger Lehranstalten zum Verbund der Zür­cher Fachhochschule die Gebührensituation nur gerade für die Schülerschaft des ehemali­gen Technikums Winterthur verschlechtert. Insgesamt ergebe sich eine Erleichterung der Gebührenlast, und zudem sei das Bildungsangebot im Bereich der Fachhochschulen ver­bessert worden. Im Vergleich zu anderen Bildungseinrichtungen (Universität) sei die Bei­behaltung eines Gebührenprivilegs für bloss einen einzigen Zweig der Fachhochschule unter dem Gesichtswinkel der Rechtsgleichheit fragwürdig. Ausserdem sei zu berücksich­tigen, dass die Schulgelder in der Schweiz nur einen relativ geringen Teil der Lebenshal­tungskosten der Studierenden ausmachten, unter Umständen Stipendien gewährt würden und für besondere Fälle die Möglichkeit vorgesehen sei, die Gebühren ganz oder teilweise zu erlassen. Weil die Gesamtheit der im Fachhochschulbereich getroffenen Massnahmen gewürdigt werden müsse, mangle es an der Justiziabilität (E. 3). Das Bundesgericht trat deshalb auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht ein.

b) Nach den bundesgerichtlichen Erwägungen ist somit zusammengefasst entschei­dend, dass Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I in jeder Hinsicht zu wenig bestimmt formuliert sowie demnach nicht justiziabel ist und daher im Verfahren der staatsrechtlichen Be­schwer­de keinen hinreichenden Beschwerdegrund darstellt. Aufgrund dieser prozessrecht­lichen Situation hatte sich das Bundesgericht ‑ wie bereits im Entscheid BGE 120 Ia 1 ‑ nicht weiter mit der materiellrechtlichen Frage zu befassen, ob und wieweit die angefoch­tene Regelung tatsächlich im Widerspruch zur Pakt-Norm steht (BGE vom 22. September 2000 [act. --], E. 2g, 3b a.E.).

7. a) Das Verwaltungsgericht hat sich bereits in einem Entscheid vom 19. August 1998 (VB.1998.00148 betr. Immatrikulationspflicht, ZBl 101/2000, S. 152 = ZR 1999 Nr. 14, je E. 8) in einem obiter dictum kurz zur Rechtsnatur von Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I ausgesprochen und unter Verweis auf BGE 120 Ia 1 E. 5 auf dessen programmati­schen Charakter hingewiesen. Im damaligen Zusammenhang bestand jedoch keine Veran­lassung zu einer eingehenderen Untersuchung. Zahlreiche Lehrmeinungen haben sich al­lerdings kritisch mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auseinandergesetzt (zitiert im BGE vom 22. September 2000 [act. --]; hervorzuheben namentlich Pius Gebert, Das Recht auf Bildung nach Art. 13 des UNO-Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, St. Gallen 1996, insbes. S. 464; Jörg Künzli/Walter Kälin, Die Bedeutung des UNO-Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte für das schweizerische Recht, in: Walter Kälin/Giorgio Malinverni/Manfred Nowak [Hrsg.], Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte, 2. A., Basel/Frankfurt a.M. 1997, S. 105 ff., 147 f. ‑ Im Wei­teren: Jörg Paul Müller, Staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts der Jahre 1994 und 1995, in: ZBJV 132/1996, S. 691 ff., 717 f. [zu BGE 120 Ia 1]; Beatrice Wagner Pfeifer, Staatlicher Bildungsauftrag und staatliches Bildungsmonopol, in: ZBl 99/1998, S. 249 ff, 264 ff.; Urs Steimen, Rechtsetzungsaufträge des Bundes an die Kantone, Zü­rich 1999, S. 91 ff.). Ebenso ergeben sich aus dem UN-Berichterstattungsverfahren und den dazu gehörigen Materialien (act. --) kritische Hinweise zur Umsetzung des UNO-Pakts durch die Schweiz. Angesichts dessen kann durchaus in Erwägung gezogen werden, ob Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I nicht doch einen justiziablen Kern umfassen kann, je­den­falls soweit gerade dem Inhalt der Norm entgegengesetzte Anordnungen im Raum ste­hen. Die Frage der innerstaatlichen Umsetzung ‑ und damit verbunden auch die Möglich­keit eines justiziablen Kerns ‑ akzentuiert sich mit zunehmender Dauer der Zugehörigkeit zu diesem Vertragswerk und in dem Masse, als nicht ersichtlich ist, ob und inwieweit tat­säch­lich hinreichende kompensatorische Leistungen erbracht werden, um der "allmähli­chen Einführung der Unentgeltlichkeit" bzw. der "l'instauration progressive de la gratuité" näher zu kommen. Immerhin hat der Regierungsrat neulich festgehalten, dass eine Erhö­hung der Studiengebühren im Hochschulbereich heute kaum in Betracht komme (Bericht und Antrag zum Postulat betreffend Anpassung der Studiengebühren an allen öffentlichen Schulen, für die ein Schulgeld erhoben wird, ABl ZH, Nr. 36 vom 8. September 2000, S. 1039).

b) Das Bundesgericht hat aber in seinem Entscheid vom 22. September 2000 (act. -) die Frage der Justiziabilität eingehend geprüft und ‑ im negativen Sinn ‑ geklärt. Es hat dabei an den Entscheid BGE 120 Ia 1 und die seither ergangenen Entscheide (zitiert in E. 2c; zuletzt BGE 125 III 277 E. 2d, 123 II 472 E. 4d) angeknüpft und ist entgegenge­setzten Lehrmeinungen nicht gefolgt. Fehlt nach Ansicht des Bundesgerichts die Justizia­bilität bei einer erstmaligen Einführung von Gebühren, so muss dies umso mehr (a maiore minus) bei einer Erhöhung bestehender Gebühren bzw. bei einer Fortführung des beste­henden Gebührenniveaus gelten. Daher erübrigen sich für das Verwaltungsgericht diesbe­züglich weitere Erörterungen.

c) Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführenden (act. --) kann die Frage, ob eine Verletzung von Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I vorliegt, nicht losgelöst von der Problematik der Justiziabilität beantwortet werden. Wird nämlich einer Norm der justizia­ble Charakter abgesprochen, ist dies darauf zurückzuführen, dass der Norminhalt zu wenig bestimmt ist. Trifft dies zu, so ist die angerufene Bestimmung auch nicht geeignet, als Prü­fungsmassstab zu dienen. Vielmehr ist in einem solchen Fall zu an­erkennen, dass das von der Norm verfolgte Ziel ‑ nämlich den Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise zu­gänglich zu machen ‑ mit unterschiedlichen Mitteln erreicht werden kann. Insofern lässt sich denn auch nicht feststellen, ob der Studiengebührenbeschluss dem Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I widerspricht.

d) Daran ändert auch die verschiedentlich geäusserte Kritik an der Umsetzung im UN-Berichterstattungsverfahren, wie sie von den Beschwerdeführenden aufgezeigt wird (act. --), nichts. Einerseits liegt kein durchsetzba­rer Kontrollmechanismus durch überstaat­liche Organe vor, und anderseits bestimmt das nationale Recht, wie der UNO-Pakt I inner­staatlich umzusetzen ist (BGE vom 22. Septem­ber 2000 [act. --], E. 2g).

8. Geht also aus Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I keine unmittelbar anwendbare Verpflichtung hervor, die einer Erhebung von Studiengebühren sowie auch einer Erhöhung direkt entgegensteht, ist folglich die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen. ...

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

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