Studiengebühren | Universitäre Studiengebühren: Zulässigkeit, insbes. Vereinbarkeit mit dem UNO-Pakt I ("Zugänglichmachung des Hochschulunterrichts, insbes. durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit"): Legitimation einer studentischen Fachorganisation und von Studierenden (E. 2). Unzulässigkeit von Anträgen, mit denen eine abstrakte Normenkontrolle angestrebt wird (E. 3). Rechtsgrundlagen für die Erhebung von universitären Studiengebühren (E. 5a); UNO-Pakt I (E. 5b). Jüngste bundesgerichtliche Rechtsprechung zu den Gebühren im Fachhochschulbereich, wonach die nicht justiziable UNO-Pakt-Verpflichtung der Einführung neuer Gebühren nicht entgegensteht (E. 6). Angesichts abweichender Lehrmeinungen kann allerdings durchaus in Erwägung gezogen werden, ob die UNO-Pakt-Norm nicht insofern einen justiziablen Kern aufweist, als gerade dem Inhalt der Norm entgegengesetzte Anordnungen im Raum stehen (E. 7a). Insgesamt ist der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu folgen (E. 7b-d). Abweisung der Beschwerde.
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Geschäftsnummer: VB.1999.00351 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 30.10.2000 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Studiengebühren
Universitäre Studiengebühren: Zulässigkeit, insbes. Vereinbarkeit mit dem UNO-Pakt I ("Zugänglichmachung des Hochschulunterrichts, insbes. durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit"): Legitimation einer studentischen Fachorganisation und von Studierenden (E. 2). Unzulässigkeit von Anträgen, mit denen eine abstrakte Normenkontrolle angestrebt wird (E. 3). Rechtsgrundlagen für die Erhebung von universitären Studiengebühren (E. 5a); UNO-Pakt I (E. 5b). Jüngste bundesgerichtliche Rechtsprechung zu den Gebühren im Fachhochschulbereich, wonach die nicht justiziable UNO-Pakt-Verpflichtung der Einführung neuer Gebühren nicht entgegensteht (E. 6). Angesichts abweichender Lehrmeinungen kann allerdings durchaus in Erwägung gezogen werden, ob die UNO-Pakt-Norm nicht insofern einen justiziablen Kern aufweist, als gerade dem Inhalt der Norm entgegengesetzte Anordnungen im Raum stehen (E. 7a). Insgesamt ist der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu folgen (E. 7b-d). Abweisung der Beschwerde.
Rechtsnormen: § 41 lit. I UniversitätsG § 46 lit. VI UniversitätsG Art. 13 lit. II c UNO-Pakt I
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2
I.A. Am 18. März 1999 stellten die studentische Organisation Y. sowie sieben an der Universität Zürich immatrikulierte Studierende bei der Kasse der Lehranstalt im Wesentlichen die Anträge (act. --), es seien den Studierenden für die Benützung der Universität mit Wirkung ab Sommersemester 1999 keine Gebühren mehr aufzuerlegen (Antrag 1), eventualiter seien sie wieder auf den Stand vor dem Inkrafttreten des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 16. Dezember 1966 (UNO-Pakt I, SR 0.103.1; für die Schweiz verbindlich ab 18. September 1992) festzusetzen (Antrag 2). Ferner seien die in den vorherigen Semestern zu Unrecht abverlangten Beiträge den Mitgliedern der studentischen Organisation Y. sowie den sieben Studierenden zurückzuerstatten (Antrag 3), und es sei davon Vormerk zu nehmen, dass die Gebühren für das Sommersemester 1999 und allfällige weitere Semester lediglich unter dem Vorbehalt der Rechtsbeständigkeit bezahlt würden (Antrag 4).
Bereits früher gelangten die studentische Organisation Y. und andere Studierende mit ähnlich lautenden Anträgen an den Regierungsrat. Dieser trat am 10. September 1997 auf das Gesuch nicht ein. Eine dagegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde wies das Bundesgericht mit Entscheid vom 6. November 1998 ab, soweit es auf sie eintrat (act. -- = ZBl 101/2000, S. 471). In den Erwägungen hielt es fest, ein solches Gesuch sei an die Kasse bzw. das Rektorat der Universität zu richten. Ein Entscheid dieser Stellen sei anschliessend auf dem innerkantonalen Instanzenzug weiterzuziehen (E. 3b/c).
B. Mit Verfügung vom 27. April 1999 (act. --) trat die Universitätsleitung auf die Anträge 1 bis 3 nicht ein und nahm davon Kenntnis, dass die antragstellenden Personen die Bezahlung der aktuellen und zukünftigen Gebühren von ihrer Rechtsbeständigkeit abhängig machten. Sie bezog sich auf die Rechtslage gemäss dem regierungsrätlichen Beschluss über die Festsetzung der Kollegiengeldpauschale und Semesterbeitrag an der Universität Zürich vom 23. Juni 1993/10. Januar 1996 (Studiengebührenbeschluss, LS 415.321). Dieser Beschluss verletze nicht offensichtlich übergeordnetes Recht und sei vom Bundesgericht überprüft worden (BGE 120 Ia 1), weshalb gestützt darauf Gebühren zu erheben seien. Eine Rückerstattung früher bezahlter Gebühren scheitere daran, dass sich die Betroffenen bereits damals dagegen hätten wehren müssen. (Die Erledigung durch Nichteintreten wurde in der Rekursantwort vom 17. Juni 1999 [act. --] in eine Erledigung durch Abweisung umgeändert.)
II. Ein am 6. Mai 1999 dagegen erhobener Rekurs (act. --) wies die Rekurskommission der Universität Zürich mit Beschluss vom 25. Oktober 1999 (act.--) ab.
III.A. Am 15. November 1999 erhoben die antragstellenden Personen Beschwerde beim Verwaltungsgericht, und zwar mit folgenden Anträgen (act. --):
"formell
1. Der Beschluss der Rekurskommission sei aufzuheben;
2. der Entscheid der Universitätsleitung sei aufzuheben, insoweit dieser sich auf die dort gestellten Anträge 1 bis 3 bezieht;
materiell:
3. es sei festzustellen, dass vor dem 31. März 1994 an der Universität Zürich in rechtlicher Hinsicht keine Studiengebühren bestanden haben;
4. es sei festzustellen, dass der Beschluss des Regierungsrates vom 23. Juni 1993 (publiziert 31. März 1994), mit welchem unter anderem Studiengebühren von Fr. 600.- je Semester festgesetzt worden sind, gegen Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I verstösst;
5. es sei festzustellen, dass Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I in Fällen, in welchen Schulgelder oder Studiengebühren neu eingeführt oder erhöht werden, self-executing ist;
6. es seien den Studierenden für die Benützung der Universität mit Wirkung ab Sommersemester 1999 keine Gebühren mehr aufzuerlegen;
7. eventualiter seien die Studiengebühren inkl. Nebengebühren (Kollegiengeldpauschale, weitere Semestergebühren) an der Universität Zürich ab Sommersemester 1999 wieder auf den Stand vor dem Inkrafttreten des UNO-Pakts I für die Schweiz (18. September 1991) festzusetzen;
8. und es seien den Beschwerdeführern, insbesondere auch den Mitgliedern des Beschwerdeführers 1 [Y.], die in den vorherigen Semestern zu Unrecht abverlangten Beträge zurückzuerstatten;
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen."
Mit Eingaben vom 13./14. Dezember 1999 (act. --) bzw. vom 31. Januar/1. Februar 2000 (act. --) beantragten die Vorinstanz bzw. die Universitätsleitung vollumfängliche Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge.
B. Am 11. Februar 2000 ersuchte das Gericht die Direktion für Völkerrecht (Bern), die Haltung der Bundesbehörden im Zusammenhang mit dem UNO-Pakt I zu dokumentieren (act. --). Nach Eingang der Unterlagen am 29. Mai 2000 (act. --) nahmen innerhalb der angesetzten Frist die Beschwerdeführenden mit Eingabe vom 7. August 2000 Stellung zur Aktenergänzung (act. --). Mit Schreiben vom 22. August 2000 verzichtete die Beschwerdegegnerin auf eine ergänzende Stellungnahme (act. --).
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich über Beschwerden gegen Entscheide der Rekurskommission der Universität Zürich (§ 46 Abs. 6 des Gesetzes über die Universität Zürich vom 15. Mai 1998 [UniversitätsG, LS 415.11]). Die Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid dieser Rechtsmittelinstanz im Bereich der Studiengebühren. Eine solche Streitigkeit ist vom Verwaltungsgericht als letzter kantonaler Instanz zu beurteilen (§ 41 in Verbindung mit § 43 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 [VRG, 175.2]). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2. a) Die Legitimation der beschwerdeführenden studentischen Organisation Y. misst sich nach § 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG. Danach ist zur Rechtsmittel-erhebung berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutz-würdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Da die studentische Organisation Y. unbestritten selber nicht direkt von der streitigen Gebührenfrage betroffen war, ist seine Beschwerdebefugnis nur dann gegeben, wenn die Voraussetzungen der "egoistischen" Verbandsbeschwerde erfüllt sind (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechts-pflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 50; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 1382 ff.). Eine sogenannte "ideelle" Verbandsbeschwerde, wie sie für Heimatschutz‑, Naturschutz‑ oder Umweltschutzverbände in den betreffenden Spezialgesetzen zur Wahrung öffentlicher Interessen ausdrücklich vorgesehen ist, fällt hier von vornherein ausser Betracht. Die "ego-istische" Verbandsbeschwerde soll einem Verband erlauben, im eigenen Namen, aber im Interesse seiner Mitglieder vorzugehen. Sie setzt voraus, dass der Verband eine juristische Person ist und gemäss seinen Statuten zur Wahrung der betroffenen Interessen seiner Mitglieder berufen ist, dass die schutzwürdigen Interessen aller oder zumindest einer grossen Anzahl von Mitgliedern berührt sind und dass die betroffenen Mitglieder selbst zur Beschwerde legitimiert sind (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 51 f.; RB 1983 Nr. 9). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt, da es sich bei Y. gerichtsnotorisch um eine studentische Organisation handelt (hinsichtlich des Fachvereins Medizin als studentischer Organisation: VGr, 19. August 1998, VB.1998.00148 betr. Immatrikulationspflicht, ZR 1999 Nr. 14 E. 2a).
b) Die sieben an der Universität Zürich immatrikulierten Studierenden sind ohne weiteres zur Beschwerdeerhebung berechtigt, soweit es um die von ihnen zu entrichtenden Studiengebühren ab dem Zeitpunkt der Einreichung ihres Gesuchs bei der Kasse der Universität am 18. März 1999, mithin also für die Gebühren ab Sommersemester 1999, geht.
3. Es fragt sich, ob die Beschwerdeanträge 3 bis 5 zulässig sind. Mit diesen Feststellungsanträgen wird zum einen die Rechtmässigkeit der Studiengebühren vor der Publikation des Studiengebührenbeschlusses (publiziert am 31. März 1994 [OS 52, 645]) in Frage gestellt (Antrag 3). Zum andern wird ausgehend vom behaupteten self-executing-Charakter von Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I die Vereinbarkeit der Studiengebührenfestsetzung mit dieser Vertragsbestimmung bezweifelt (Anträge 4 und 5). Soweit damit die generelle Feststellung der Rechtswidrigkeit von Studiengebühren angestrebt wird, sind diese Anträge unzulässig. Dies liefe nämlich auf eine abstrakte Normenkontrolle hinaus, die jedoch dem Verwaltungsgericht allgemein nicht zusteht (im Zusammenhang mit dem in der nämlichen Angelegenheit ergangenen Nichteintretensentscheid des Regierungsrats: BGE vom 6. November 1998 [act. -- = ZBl 101/2000, S. 471], E. 2b; Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 115 f.; RB 1994 Nr. 6; VGr, 19. August 1998, VB.1998.00148 betr. Immatrikulationspflicht, ZR 1999 Nr. 14 E. 3). Anknüpfungspunkt für die Beurteilung der Beschwerde ist primär die konkrete Auferlegung von Studiengebühren ab Sommersemester 1999, wie sie von Antrag 6 bzw. von Eventualantrag 7 umfasst wird. Davor kann lediglich eine akzessorische Kontrolle der zugrunde liegenden Normen vorgeschaltet werden (BGE vom 6. November 1998, a.a.O., E. 3b; Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 117 ff.). Unter diesem Gesichtswinkel erweisen sich die Einwendungen der Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung vom 13./14. Dezember 1999 (act. --) als hinfällig, wonach die Feststellungsbegehren 1 ‑ 3 erstmals in der Beschwerde gestellt würden und sie zu einer in diesem Sinn weiter gehenden Prüfung damals keine Veranlassung gehabt habe.
4. a) Die Vorinstanz hält in ihrem Rekursentscheid zunächst fest, dass die Universitätsleitung beim Erlass der angefochtenen Verfügung und der dabei zu untersuchenden Frage der Vereinbarkeit der Studiengebühren mit § 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I sich im Rahmen des ihr zustehenden akzessorischen Prüfungsrechts bewegt habe. Sie habe dabei die konkrete Normenkontrolle korrekt vorgenommen, wenn sie sich angesichts der teilweise auseinander gehenden Meinungen über den Gehalt der genannten Pakt-Bestimmung an die Praxis des Bundesgerichts gehalten habe. Danach sei § 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I zu wenig bestimmt, um eine unmittelbare Anwendbarkeit zu beanspruchen (BGE 120 Ia 1). Auch die Rekurskommission dürfe in ihrer Funktion als Rechtsmittelinstanz anlässlich der Überprüfung von Verfügungen die Rechtmässigkeit der zugrunde liegenden Normen überprüfen. Dabei habe sie sich jedoch eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen. Sie bejahe jedoch wie die Universitätsleitung die Rechtmässigkeit der Erhöhung der Kollegiengeldpauschale gemäss dem Studiengebührenbeschluss.
b) aa) Die Beschwerdeführenden knüpfen in ihrer Begründung an der Kritik durch Lehre und UNO-Komitee für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte an, die dem bundesgerichtlichen Entscheid vom 11. Februar 1994 (BGE 120 Ia 1) erwachsen ist (act. -). Das Gericht habe die damalige Erhöhung der zürcherischen Universitätsstudiengebühren auch unter dem Gesichtswinkel des UNO-Pakts I als zulässig erachtet. Bis zum Inkrafttreten des UNO-Pakts für die Schweiz am 18. September 1991 (recte: 1992) habe es mangels Publikation eines entsprechenden Beschlusses keine gültige Festsetzung von Studiengebühren gegeben (Ziff. 18). Mit dem Inkrafttreten des UNO-Pakts I widerspreche die Erhöhung der Studiengebühren diesem höheren Recht. Der UNO-Pakt I weise nämlich nicht lediglich programmatischen Charakter auf. Hinsichtlich der Studiengebühren folge aus ihm ein Individualanspruch, diese nicht zu erhöhen (Ziff. 19-21). Indem sich die Vorinstanzen nicht hinlänglich mit den materiellen Aspekten des Rechtsstreites auseinander gesetzt hätten, hätten sie eine Rechtsverweigerung begangen (Ziff. 22 S. 18 f.). Die Rekurskommission habe zudem die Frage der Justiziabilität und diejenige der abstrakten Zulässigkeit der Erhöhung der Studiengebühren unzulässigerweise miteinander vermischt (Ziff. 22 S. 20). Der völkerrechtliche Grundsatz "pacta sunt servanda" ziehe auf jeden Fall eine Möglichkeit der Überprüfung der Übereinstimmung innerstaatlicher Akte mit dem Völkerrecht nach sich, unabhängig davon, ob tatsächlich ein klagbares Individualrecht bestehe (Ziff. 22 S. 21). Ein Ermessen in der Frage der Erhöhung der Studiengebühren bestehe nur zugunsten einer Besserstellung der Rechtsunterworfenen; eine Schlechterstellung sei nicht möglich (Ziff. 22 S. 22). Der Anspruch auf Rückerstattung der Gebühren sei ausgewiesen (Ziff. 22 S. 22).
bb) In der Stellungnahme zur Aktenergänzung (act. --) setzen sich die Beschwerdeführenden einlässlich mit den Dokumenten auseinander, welche die Direktion für Völkerrecht dem Gericht zugestellt hat. Einleitend wird festgehalten, dass der Wortlaut von Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I in den für die Auslegung massgeblichen Sprachen es ausschliesse, anstelle der fortschreitenden Einführung der Unentgeltlichkeit andere Mittel zu verwenden (Ziff. 2). Die Stellungnahmen der Bundesbehörden seien insgesamt wenig aussagekräftig und ungenau (Ziff. 3-5 mit Hinweis auf act. --). Die Beschwerdeführenden unterstreichen die Kritik an der Umsetzung des UNO-Paktes I durch die Schweiz, wie sie anlässlich der Beratung des zuständigen UN-Komitees im Rahmen des Berichterstattungsverfahrens der Länder geäussert wurde (Ziff. 8 f. mit Hinweis auf act. --). Sie nehmen Bezug auf die Schlussbemerkungen, wonach Art. 13 UNO-Pakt I geeignet sei, unmittelbar angewendet zu werden (Ziff. 10 mit Hinweis auf act. --). Aus dem Generalkommentar gehe hervor, dass es keine Alternative zur generellen Unentgeltlichkeit gebe und rückwärts gewandte Massnahmen grundsätzlich unzulässig seien (Ziff. 11-13 mit Hinweis auf act. --).
c) In der Beschwerdeantwort (act. --) verweist die Universitätsleitung auf die Ausführungen in ihrer Rekursantwort (act. --) sowie auf ein von ihr zwischenzeitlich eingeholtes Gutachten (act. --).
aa) In der Rekursantwort ist festgehalten, dass die Erhebung von Semestergebühren eine genügende Grundlage im Semestergebührenbeschluss und Universitätsgesetz hätten. Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I sei eine Bestimmung mit lediglich programmatischen Charakter. Die Unentgeltlichkeit des Studiums bilde nur eine Möglichkeit, um das Ziel des UNO-Pakts I zu erreichen. Eine Erhöhung der Studiengebühren sei zulässig, wenn zugleich flankierende Massnahmen ergriffen würden. Die Zugänglichkeit zu den Hochschulen werde auch durch die Stipendienregelung im Kanton Zürich gewährleistet. Danach würden die gesamten Studiengelder als individueller Zuschlag bei der Berechnung der Stipendien und Darlehen hinzugerechnet.
bb) Der Gutachter, X, Ordinarius für Strafrecht und Strafprozessrecht an der Universität Zürich, unterscheidet zwischen dem materiellen Gesichtspunkt der Vereinbarkeit der Gebührenerhöhung mit dem UNO-Pakt I und dem formellen Aspekt, ob aus dem UNO-Pakt I ein Anspruch folge, der vor schweizerischen Gerichten durchgesetzt werden könne (S. 2). Eine Analyse von BGE 120 Ia 1 ergebe, dass das Bundesgericht zum ersten Punkt ‑ zum Inhalt der Bestimmung ‑ nicht Stellung bezogen habe (S. 3). Der Gutachter beschränkt sich seinerseits auf die Diskussion der Justiziabilität. Nach Würdigung der im bisherigen Verfahren angeführten Äusserungen zu dieser Rechtsfrage legt er bezogen auf die Frage der Gebührenerhöhung dar, dass auf internationaler Ebene kein einigermassen justizielles Verfahren zur Verfügung stehe, in welchem die im UNO-Pakt I verbürgten Rechte verbindlich konkretisiert würden (S. 8). Im vorliegenden Fall gehe es bei Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I darum, den Hochschulunterricht jedermann zugänglich zu machen. Es bestehe ein grosser Ermessensspielraum, wobei ein Mittel zur Erreichung dieses Ziels im Text bereits erwähnt sei durch die Formulierung "insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit". Aus dem sprachlichen Kontext könne aber nicht der Schluss gezogen werden, die Unentgeltlichkeit sei die einzige Möglichkeit als Mindeststandard. Vielmehr sei der Ansicht zu folgen, wonach sogar Gebührenerhöhungen zulässig seien, wenn im Gegenzug zusätzliche andere Massnahmen ergriffen würden (S. 9 f.). Ferner sei die Situation der Studierenden insgesamt zu untersuchen und festzustellen, welche Rolle dabei der Höhe der Studiengebühr zukomme (S. 10). Zusammenfassend sprächen jedenfalls gewichtige Gründe dagegen, dass Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I unmittelbar vor Gerichten angerufen werden könne (S. 10 f.).
5. a) Nach § 41 Abs. 1 Satz 1 UniversitätsG (in Kraft seit 1. Oktober 1998 [OS 54, 672]) setzt der Universitätsrat Immatrikulations-, Semester- und Prüfungsgebühren fest. Gemäss Studiengebührenbeschluss (letztmals geändert am 10. Januar 1996 [OS 53, 325]) beträgt die Kollegiengeldpauschale für Studierende Fr. 600.- je Semester; für andere Universitätsangehörige (Auditoren, Doktoranden) sind tiefere und teilweise abgestufte Ansätze festgesetzt (Ziffer I). Hinzu kommen Semesterbeiträge an den Akademischen Sportverband Zürich, an die Unfallkasse und zur Finanzierung von studentischen Anlässen von insgesamt Fr. 24.50 (Ziffer II). Dieser Beschluss des Regierungsrats wurde vor Inkrafttreten des Universitätsgesetzes gefasst und stützte sich auf das damals geltende Gesetz über das gesamte Unterrichtswesen vom 23. Dezember 1859. Dieses wurde vom Bundesgericht ausdrücklich als hinreichende gesetzliche Grundlage erachtet (BGE 120 Ia 1 E. 2 f.). Der Beschluss gilt nach der Übergangsbestimmung in § 49 Abs. 1 UniversitätsG auch unter Herrschaft des neuen Universitätsgesetzes weiter bis zum Erlass neuer Regelungen.
b) Die Schweiz hat mit Bundesbeschluss vom 13. Dezember 1991 (AS 1993, 724) den UNO-Pakt I vorbehaltlos genehmigt. Er ist am 18. September 1992 für die Schweiz in Kraft getreten (AS 1993, 725).
Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I lautet:
"Die Vertragsstaaten erkennen an, dass im Hinblick auf die volle Verwirklichung dieses Rechts [auf Bildung] der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise, insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermassen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht werden muss."
In französischer Sprache, die zu den für die Auslegung verbindlichen Sprachen gehört (Art. 31 Abs. 1 UNO-Pakt I), weist die Bestimmung folgenden Wortlaut auf:
"Les Etats parties au présent Pacte reconnaissent qu'en vue d'assurer le plein exercise de ce droit l'enseignement supérieur doit être rendu accessible à tous en pleine égalité, en fonction des capacités de chacun, par tous les moyens appropriés et notamment par l'instauration progressive de la gratuité."
6. a) In einem Entscheid vom 22. September 2000 (2P.273/1999 = act. --) hatte sich das Bundesgericht mit der Vereinbarkeit der Gebührenpflicht im Bereich der Zürcher Fachhochschule mit Art. 13 Abs. 2 lit. b und c UNO-Pakt I zu befassen. Beanstandet wurde die Einführung (also nicht lediglich die Erhöhung) von Gebühren. Das Bundesgericht erwog, der Beschwerdeführer könne sich im Rahmen einer Staatsvertragsbeschwerde nur auf solche Normen berufen, welche unmittelbar anwendbar (self-executing) seien (E. 2b). Der UNO-Pakt I sei, vorbehältlich gewisser Ausnahmen, nicht direkt anwendbar, und die völkerrechtlichen Verpflichtungen hätten nur programmatischen Charakter. Dies werde auch von den Materialien zum Beitritt zum UNO-Pakt I sowie durch die bisherige Rechtsprechung des Bundesgerichts bestätigt (E. 2c). Unter Bezugnahme auf BGE 120 Ia 1 erklärte das Bundesgericht, aus Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I lasse sich kein individualrechtlicher Anspruch auf eine bestimmte Begrenzung oder Reduktion allfälliger Gebühren ableiten. Für den Fall der Erhöhung oder Wiedereinführung von Gebühren hielt das Gericht nach Darlegung der kontroversen Lehrmeinungen daran fest, dass die Wahl der geeigneten Mittel dem Gesetzgeber anheimgestellt sei, damit das Ziel der Pakt-Norm erreicht werde, nämlich den Hochschulunterricht jedermann zugänglich zu machen (E. 2d/e). Im Übrigen sei es eine Frage des nationalen Rechts, ob bzw. wieweit die Normen des Paktes innerstaatlich als "self-executing" angerufen werden können. Auf internationaler Ebene gebe es als Durchsetzungsinstrument lediglich das Berichtssystem. Damit verbundene Stellungnahmen könnten keine Verbindlichkeit für die Staaten beanspruchen (E. 2g). Ferner habe sich beim Zusammenschluss ehemals selbständiger Lehranstalten zum Verbund der Zürcher Fachhochschule die Gebührensituation nur gerade für die Schülerschaft des ehemaligen Technikums Winterthur verschlechtert. Insgesamt ergebe sich eine Erleichterung der Gebührenlast, und zudem sei das Bildungsangebot im Bereich der Fachhochschulen verbessert worden. Im Vergleich zu anderen Bildungseinrichtungen (Universität) sei die Beibehaltung eines Gebührenprivilegs für bloss einen einzigen Zweig der Fachhochschule unter dem Gesichtswinkel der Rechtsgleichheit fragwürdig. Ausserdem sei zu berücksichtigen, dass die Schulgelder in der Schweiz nur einen relativ geringen Teil der Lebenshaltungskosten der Studierenden ausmachten, unter Umständen Stipendien gewährt würden und für besondere Fälle die Möglichkeit vorgesehen sei, die Gebühren ganz oder teilweise zu erlassen. Weil die Gesamtheit der im Fachhochschulbereich getroffenen Massnahmen gewürdigt werden müsse, mangle es an der Justiziabilität (E. 3). Das Bundesgericht trat deshalb auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht ein.
b) Nach den bundesgerichtlichen Erwägungen ist somit zusammengefasst entscheidend, dass Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I in jeder Hinsicht zu wenig bestimmt formuliert sowie demnach nicht justiziabel ist und daher im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde keinen hinreichenden Beschwerdegrund darstellt. Aufgrund dieser prozessrechtlichen Situation hatte sich das Bundesgericht ‑ wie bereits im Entscheid BGE 120 Ia 1 ‑ nicht weiter mit der materiellrechtlichen Frage zu befassen, ob und wieweit die angefochtene Regelung tatsächlich im Widerspruch zur Pakt-Norm steht (BGE vom 22. September 2000 [act. --], E. 2g, 3b a.E.).
7. a) Das Verwaltungsgericht hat sich bereits in einem Entscheid vom 19. August 1998 (VB.1998.00148 betr. Immatrikulationspflicht, ZBl 101/2000, S. 152 = ZR 1999 Nr. 14, je E. 8) in einem obiter dictum kurz zur Rechtsnatur von Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I ausgesprochen und unter Verweis auf BGE 120 Ia 1 E. 5 auf dessen programmatischen Charakter hingewiesen. Im damaligen Zusammenhang bestand jedoch keine Veranlassung zu einer eingehenderen Untersuchung. Zahlreiche Lehrmeinungen haben sich allerdings kritisch mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auseinandergesetzt (zitiert im BGE vom 22. September 2000 [act. --]; hervorzuheben namentlich Pius Gebert, Das Recht auf Bildung nach Art. 13 des UNO-Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, St. Gallen 1996, insbes. S. 464; Jörg Künzli/Walter Kälin, Die Bedeutung des UNO-Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte für das schweizerische Recht, in: Walter Kälin/Giorgio Malinverni/Manfred Nowak [Hrsg.], Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte, 2. A., Basel/Frankfurt a.M. 1997, S. 105 ff., 147 f. ‑ Im Weiteren: Jörg Paul Müller, Staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts der Jahre 1994 und 1995, in: ZBJV 132/1996, S. 691 ff., 717 f. [zu BGE 120 Ia 1]; Beatrice Wagner Pfeifer, Staatlicher Bildungsauftrag und staatliches Bildungsmonopol, in: ZBl 99/1998, S. 249 ff, 264 ff.; Urs Steimen, Rechtsetzungsaufträge des Bundes an die Kantone, Zürich 1999, S. 91 ff.). Ebenso ergeben sich aus dem UN-Berichterstattungsverfahren und den dazu gehörigen Materialien (act. --) kritische Hinweise zur Umsetzung des UNO-Pakts durch die Schweiz. Angesichts dessen kann durchaus in Erwägung gezogen werden, ob Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I nicht doch einen justiziablen Kern umfassen kann, jedenfalls soweit gerade dem Inhalt der Norm entgegengesetzte Anordnungen im Raum stehen. Die Frage der innerstaatlichen Umsetzung ‑ und damit verbunden auch die Möglichkeit eines justiziablen Kerns ‑ akzentuiert sich mit zunehmender Dauer der Zugehörigkeit zu diesem Vertragswerk und in dem Masse, als nicht ersichtlich ist, ob und inwieweit tatsächlich hinreichende kompensatorische Leistungen erbracht werden, um der "allmählichen Einführung der Unentgeltlichkeit" bzw. der "l'instauration progressive de la gratuité" näher zu kommen. Immerhin hat der Regierungsrat neulich festgehalten, dass eine Erhöhung der Studiengebühren im Hochschulbereich heute kaum in Betracht komme (Bericht und Antrag zum Postulat betreffend Anpassung der Studiengebühren an allen öffentlichen Schulen, für die ein Schulgeld erhoben wird, ABl ZH, Nr. 36 vom 8. September 2000, S. 1039).
b) Das Bundesgericht hat aber in seinem Entscheid vom 22. September 2000 (act. -) die Frage der Justiziabilität eingehend geprüft und ‑ im negativen Sinn ‑ geklärt. Es hat dabei an den Entscheid BGE 120 Ia 1 und die seither ergangenen Entscheide (zitiert in E. 2c; zuletzt BGE 125 III 277 E. 2d, 123 II 472 E. 4d) angeknüpft und ist entgegengesetzten Lehrmeinungen nicht gefolgt. Fehlt nach Ansicht des Bundesgerichts die Justiziabilität bei einer erstmaligen Einführung von Gebühren, so muss dies umso mehr (a maiore minus) bei einer Erhöhung bestehender Gebühren bzw. bei einer Fortführung des bestehenden Gebührenniveaus gelten. Daher erübrigen sich für das Verwaltungsgericht diesbezüglich weitere Erörterungen.
c) Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführenden (act. --) kann die Frage, ob eine Verletzung von Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I vorliegt, nicht losgelöst von der Problematik der Justiziabilität beantwortet werden. Wird nämlich einer Norm der justiziable Charakter abgesprochen, ist dies darauf zurückzuführen, dass der Norminhalt zu wenig bestimmt ist. Trifft dies zu, so ist die angerufene Bestimmung auch nicht geeignet, als Prüfungsmassstab zu dienen. Vielmehr ist in einem solchen Fall zu anerkennen, dass das von der Norm verfolgte Ziel ‑ nämlich den Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise zugänglich zu machen ‑ mit unterschiedlichen Mitteln erreicht werden kann. Insofern lässt sich denn auch nicht feststellen, ob der Studiengebührenbeschluss dem Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I widerspricht.
d) Daran ändert auch die verschiedentlich geäusserte Kritik an der Umsetzung im UN-Berichterstattungsverfahren, wie sie von den Beschwerdeführenden aufgezeigt wird (act. --), nichts. Einerseits liegt kein durchsetzbarer Kontrollmechanismus durch überstaatliche Organe vor, und anderseits bestimmt das nationale Recht, wie der UNO-Pakt I innerstaatlich umzusetzen ist (BGE vom 22. September 2000 [act. --], E. 2g).
8. Geht also aus Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I keine unmittelbar anwendbare Verpflichtung hervor, die einer Erhebung von Studiengebühren sowie auch einer Erhöhung direkt entgegensteht, ist folglich die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen. ...