TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 février 2026
Composition
M. Alain Thévenaz, président; MM. Bertrand Dutoit et Ahmad Matar, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourant
A.________, à ********,
Autorité intimée
Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud (ECA), à Lausanne, représenté par Me Thibault BLANCHARD, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Payerne, à Payerne.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de l'ECA du 21 octobre 2024 ordonnant la révision générale de l'installation sprinklers relative au bâtiment ECA no 2571 sis sur la parcelle no 3112 de Payerne
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire de la parcelle no 3112 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Payerne. Cette parcelle, d'une surface de 3'473 m2, appartient à un secteur industriel situé au nord-ouest de la ville. Elle forme une tête d'ilôt délimitée par la charrière d'Estavayer et la route de Bussy. Elle supporte le bâtiment ECA no 2571, soit une halle industrielle autorisée en 1989. La protection contre les incendies était assurée par une installation de sprinklers mise en place en 1990/1991.
B. La protection incendie du bâtiment ECA no 2571 fait l'objet d'un contentieux administratif depuis plusieurs années. Elle a donné lieu à de nombreux échanges entre le propriétaire et l'Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud (ECA). Le litige porte sur la révision générale de l'installation de sprinklers, respectivement sur sa suppression et la mise en œuvre d'un nouveau concept de protection contre les incendies pour le bâtiment.
Par décision du 21 octobre 2024, l'ECA a ordonné à A.________ de rétablir une situation conforme au droit, en procédant en substance à la révision de l'installation de sprinklers du bâtiment ECA no 2571, avec un calendrier relatif aux différentes étapes.
C. Agissant le 18 novembre 2024 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, en substance, d'annuler la décision de l'ECA.
Les 13 décembre 2024 et 10 janvier 2025, la Municipalité de Payerne a répondu au recours en s'en remettant à justice.
Dans sa réponse du 13 mars 2025, l'ECA conclut au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité. On extrait ce qui suit de la réponse:
"61. […] l'ECA a été contraint de statuer de manière contraignante parce que le recourant n'a opté ni pour la révision générale de son installation de sprinklers, ni pour la réalisation d'un nouveau concept de protection du bâtiment contre les incendies validé par un expert, et le bâtiment ne présente dès lors pas les garanties de sécurité nécessaires en termes de protection contre les incendies.
62. Néanmoins, comme cela ressort de nombreux échanges avec le recourant ou ses mandataires […], l'ECA confirme autant que de besoin que l'installation de sprinklers du bâtiment du recourant pourrait être supprimée si un nouveau concept de protection contre les incendies validé par un expert lui est soumis et est ensuite réalisé.
63. Dans ce contexte, l'ECA fait savoir qu'il pourrait envisager d'entrer en matière sur une reconsidération de sa décision […]."
Les 2 avril et 3 juin 2025, le recourant s'est déterminé sur la réponse de l'ECA, indiquant son intention de déposer un dossier de permis de construire en vue du démontage de l'installation de sprinklers et de la réalisation d'un nouveau concept de protection incendie.
D. Le 1er juillet 2025, le recourant a produit la demande de permis de construire (CAMAC no 242942) qu'il a soumise aux autorités communales de Payerne. Cette demande portait notamment sur la mise hors service de l'installation de sprinklers.
Le 25 août 2025, l'ECA a estimé que le dossier soumis par le recourant était incomplet, en particulier s'agissant du responsable qualité et du degré d'assurance qualité, et qu'il ne justifiait pas une reconsidération de la décision du 21 octobre 2024.
E. Le 11 septembre 2025, le recourant a complété son dossier de demande de permis de construire en produisant notamment un nouveau formulaire de protection incendie F43 ainsi qu'un plan de protection incendie daté du 2 septembre 2025. Il a encore déposé des observations le 6 janvier 2026.
L'ECA s'est déterminé le 16 janvier 2026 sur le projet du recourant de la manière suivante:
"L'ECA a examiné les documents transmis par le recourant et est en mesure de préaviser favorablement le concept de protection incendie proposé dans le formulaire de protection incendie F43 et le plan de protection incendie remis à votre Tribunal le 11 septembre 2025.
L'ECA pourrait révoquer la décision du 21 octobre 2024 pour autant que le concept de protection incendie précité soit dûment autorisé puis qu'il soit correctement mis en œuvre dans le bâtiment ECA no 2571.
Pour qu'il en soit ainsi, le recourant doit réaliser les conditions cumulatives suivantes:
"1) D'ici au 30 juin 2026 au plus tard, dépôt formel en mains des services communaux compétents d'une demande de permis de construire en tous points conforme au formulaire F43 et au plan de protection incendie remis à votre Tribunal le 11 septembre 2025.
2) Exécution intégrale des travaux en question dans un délai de six mois à compter de l'entrée en force du permis de construire.
3) A l'issue de ce délai, contrôle positif de la bonne et complète exécution du concept de protection incendie effectué par les représentants de la Commune de Payerne et de l'ECA. L'ECA saisira l'occasion de cette visite de contrôle pour vérifier la conformité du reste du bâtiment ECA no 2571, y compris celle des voies de fuite, aux prescriptions de protection incendie.
[…]
Compte tenu de ce qui précède, l'ECA requiert la suspension de la procédure de recours jusqu'à l'accomplissement des conditions énoncées ci-dessus.
Si les conditions ou délais mentionnés ci-dessus ne sont pas respectés, respectivement si le concept de protection incendie préavisé favorablement n'est pas correctement mis en œuvre, l'ECA maintiendra sa décision initiale et demandera à votre Tribunal de statuer sur le recours."
Le 29 janvier 2026, à la demande du juge instructeur, le recourant a indiqué qu’une demande de permis de construire conforme au formulaire F43 et au plan de protection incendie produits le 11 septembre 2025 avait été déposée auprès de la commune, mais que le dossier devait encore être complété. Il a par ailleurs estimé qu’un délai de six mois paraissait raisonnable pour procéder à la réalisation des travaux, en particulier au démontage de l’installation de sprinklers.
Considérant en droit:
1. Interjeté dans le délai légal de trente jours suivant la notification de la décision attaquée (art. 95 de la loi sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. La décision attaquée impose au recourant la révision générale de l'installation de sprinklers du bâtiment ECA no 2571, afin de rétablir une situation conforme aux prescriptions de protection contre les incendies. Une telle mesure, qui restreint la garantie de la propriété, doit, à ce titre, respecter le principe de la proportionnalité ancré aux art. 5 al. 2 et 36 al. 3 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), et plus particulièrement la règle de la nécessité. Selon cette règle, l'autorité doit, parmi les mesures aptes à atteindre le but visé, choisir celle qui porte l'atteinte la moins incisive aux droits de l'administré.
En l'espèce, le recourant propose une solution alternative à la révision de l'installation de sprinklers, consistant en la mise hors service de celle-ci et la réalisation d'un nouveau concept de protection incendie. Le 16 janvier 2026, l'ECA a indiqué être en mesure de préaviser favorablement ce concept, tout en subordonnant la révocation de sa décision du 21 octobre 2024 à la réalisation d'un certain nombre de conditions. Il ressort ainsi de la position de l'autorité intimée qu'une solution alternative est envisageable et qu'elle est susceptible d'assurer un niveau de protection incendie conforme aux exigences légales. Dans ces conditions, l'ordre de procéder à la révision générale de l'installation de sprinklers ne peut plus être considéré comme la seule mesure apte à atteindre le but poursuivi, ni comme la mesure la moins incisive au sens de la règle de la nécessité. Il n'appartient toutefois pas à la CDAP d'instruire elle-même le projet de protection incendie proposé par le recourant, ni d'en assurer le suivi de la réalisation comme le ferait une autorité de première instance. L'examen détaillé du projet, la fixation de délais contraignants ainsi que le contrôle de la mise en œuvre effective des mesures, notamment, relèvent de la compétence des autorités cantonales et communales de première instance.
Dans ces circonstances, il se justifie d'admettre le recours et d'annuler la décision attaquée, en renvoyant la cause à l'ECA afin qu'il s'assure, dans un cadre formel et assorti de délais stricts, de la réalisation effective du concept de protection incendie qu'il a favorablement préavisé. Cela étant, la CDAP ne peut que relever que la situation actuelle résulte pour une large part des hésitations et des changements d'orientation du recourant, lesquels ont conduit l'autorité intimée à intervenir à plusieurs reprises sans qu'une solution concrète et aboutie ne soit rapidement mise en œuvre. L'admission du recours ne saurait à cet égard être comprise comme une autorisation de différer davantage la mise en conformité du bâtiment.
3. Le considérant qui précède conduit à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée. Il n'y a pas lieu de prélever des frais judiciaires (art. 52 LPA-VD). Le recourant, qui a agi seul, n'a pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 21 octobre 2024 par l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud (ECA) est annulée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 27 février 2026
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.