Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_625/2021
Sentenza del 24 maggio 2022
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Aubry Girardin, Presidente,
Donzallaz, Hänni, Beusch, Ryter,
Cancelliere Ermotti.
Partecipanti al procedimento
A.________ SA,
patrocinata dall'avv. Ivo Wuthier,
ricorrente,
contro
Gran Consiglio del Cantone Ticino,
rappresentato dal Consiglio di Stato,
Residenza governativa, 6501 Bellinzona.
Oggetto
Modifica del 12 aprile 2021 della legge ticinese sull'apertura dei negozi del 23 marzo 2015,
ricorso in materia di diritto pubblico contro gli art. 10 cpv. 3 e 14 cpv. 4 della legge ticinese sull'apertura
dei negozi.
Fatti
A.
A.a. A.________ SA (di seguito: A.________ SA o la Società) è una società anonima, con sede a X.________ (TI), che gestisce una stazione di servizio a Y.________ con annesso un negozio per la vendita al dettaglio di generi alimentari e altri prodotti non alimentari.
A.b. Il 23 marzo 2015, il Gran Consiglio del Cantone Ticino (di seguito: il Gran Consiglio) ha adottato la nuova legge ticinese sull'apertura dei negozi (LAN/TI; RL/TI 945.200), la quale, al momento della sua entrata in vigore, conteneva in particolare le disposizioni seguenti:
"
Orari di apertura dei negozi nei giorni feriali
Art. 8 - Orario di apertura
Dal lunedì al venerdì, escluso il giorno di apertura serale, i negozi possono restare aperti tra le ore 06.00 e le ore 19.00, il sabato tra le ore 06.00 e le ore 18.30.
Art. 9 - Apertura serale
I negozi possono restare aperti tra le ore 06.00 e le ore 21.00 di ogni giovedì o di un altro giorno della settimana - deciso dal Dipartimento a inizio anno ed escluso il sabato - se il giovedì è festivo.
Art. 10 - Deroghe di legge
1. In deroga agli art. 8 e 9, i negozi indicati di seguito possono restare aperti tra le ore 06.00 e le ore 22.30:
[...]
h) negozi annessi alle stazioni di servizio i cui prodotti rispondono principalmente ai bisogni specifici dei viaggiatori e con una superficie di vendita inferiore a 120 mq;
[...]
3. Nei negozi che beneficiano di deroghe di legge, la vendita di bevande alcoliche è vietata dopo l'orario di chiusura di cui all'art. 8, rispettivamente dopo le ore 21.00 il giorno di apertura serale.
[...]
Domeniche e giorni festivi
Art. 12 - Principio
I negozi rimangono chiusi la domenica e nei giorni festivi ufficiali definiti dalla legislazione cantonale.
[...]
Art. 14 - Altre deroghe
1. In deroga all'art. 12, durante le domeniche e nei giorni festivi ufficiali i negozi indicati di seguito possono restare aperti tra le ore 06.00 e le ore 22.30:
[...]
h) negozi annessi alle stazioni di servizio situate nelle aree di sosta lungo le autostrade e le strade principali con traffico intenso i cui prodotti rispondono principalmente ai bisogni specifici dei viaggiatori e con una superficie di vendita inferiore a 120 mq;
[...]
4. Nei negozi che beneficiano di deroghe di legge, la vendita di bevande alcoliche è vietata dopo le ore 18.00.
[...] ".
La LAN/TI è stata pubblicata nel Bollettino ufficiale delle leggi del Cantone Ticino (di seguito: il Bollettino ufficiale) del 13 dicembre 2019 (BU 53/2019) ed è entrata in vigore il 1o gennaio 2020.
A.c. Il 24 gennaio 2020, A.________ SA ha inoltrato dinanzi al Tribunale federale un ricorso in materia di diritto pubblico, domandando l'annullamento di alcuni articoli della LAN/TI, tra i quali gli art. 10 cpv. 3 e 14 cpv. 4 LAN/TI. Con sentenza del 22 dicembre 2021 (2C_98/2020), il Tribunale federale ha parzialmente accolto il ricorso in relazione a norme che non sono qui in discussione e lo ha respinto per quanto riguardava in particolare gli art. 10 cpv. 3 e 14 cpv. 4 LAN/TI.
B.
Il 12 aprile 2021, il Gran Consiglio ha modificato alcuni articoli della LAN/TI. In tale frangente, per quanto qui di interesse, il legislatore ticinese ha segnatamente deciso le modifiche seguenti (in grassetto) :
"Art. 10 - Deroghe di legge
[...]
3. Nei negozi che beneficiano di deroghe di legge, la vendita di bevande alcoliche
distillate
è vietata dopo l'orario di chiusura di cui all'art. 8, rispettivamente dopo le ore 21.00 il giorno di apertura serale."
"Art. 14 - Altre deroghe
[...]
4. Nei negozi che beneficiano di deroghe di legge, la vendita di bevande alcoliche
distillate
è vietata dopo le ore 18.00."
Queste modifiche sono state pubblicate nel Bollettino ufficiale del 18 giugno 2021 (BU 24/2021) e sono entrate immediatamente in vigore.
C.
Il 18 agosto 2021, A.________ SA ha inoltrato dinanzi al Tribunale federale un ricorso in materia di diritto pubblico con cui domanda all'Alta Corte, protestate tasse, spese e ripetibili, di accertare "il contrasto con il diritto federale degli art. 10 cpv. 3 e 14 cpv. 4 della modifica della legge sull'apertura dei negozi approvata dal Gran Consiglio della Repubblica e Cantone Ticino il 12 aprile 2021" e di abrogare "le menzionate norme". In via preliminare, l'insorgente chiede la congiunzione della presente causa con la procedura 2C_98/2020 (la quale era ancora pendente al momento dell'inoltro del suo ricorso; cfr. supra lett. A.c).
Il Consiglio di Stato, agendo in rappresentanza del Gran Consiglio, ha depositato una risposta e ha chiesto il rigetto del gravame. La ricorrente ha replicato. Il Consiglio di Stato ha duplicato. A.________ SA ha presentato delle osservazioni di triplica.
Diritto
1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza (art. 29 cpv. 1 LTF) e verifica con piena cognizione l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (DTF 147 I 89 consid. 1).
1.1. Con sentenza del 22 dicembre 2021 (2C_98/2020), il Tribunale federale ha evaso il ricorso interposto dall'insorgente il 24 gennaio 2020 contro alcune norme della LAN/TI. La richiesta preliminare di congiunzione del presente litigio con la procedura 2C_98/2020 è dunque priva di oggetto. A scanso di equivoci, giova qui rilevare che i due ricorsi vertono comunque su due questioni distinte. Il ricorso del 24 gennaio 2020 era rivolto (segnatamente) contro gli art. 10 cpv. 3 e 14 cpv. 4 LAN/TI nella versione adottata dal Gran Consiglio il 23 marzo 2015, mentre il presente ricorso concerne la modifica di tali norme adottata dal parlamento ticinese il 12 aprile 2021.
1.2. Secondo l'art. 82 lett. b LTF, il Tribunale federale giudica i ricorsi contro gli atti normativi cantonali, categoria nella quale rientra la LAN/TI. Poiché il diritto ticinese non prevede una procedura di controllo astratto delle norme, questi atti sono direttamente impugnabili con ricorso in materia di diritto pubblico davanti al Tribunale federale, in applicazione dell'art. 87 cpv. 1 LTF (sentenza 2C_661/2019 del 17 marzo 2021 consid. 1.2).
1.3. La pubblicazione della modifica legislativa in discussione nel Bollettino ufficiale, che costituisce l'azione determinante da cui comincia a decorrere il termine di 30 giorni stabilito dall'art. 101 LTF (cfr. sentenze 2C_661/2019 del 17 marzo 2021 consid. 1.3 e 2C_29/2018 del 13 maggio 2019 consid. 1.3), ha avuto luogo il 18 giugno 2021. Di conseguenza, il gravame è tempestivo (cfr. art. 46 cpv. 1 lett. b LTF).
1.4. Giusta l'art. 89 cpv. 1 lett. b e c LTF (l'art. 89 cpv. 1 lett. a LTF non si applica in assenza di un rimedio di diritto cantonale; sentenza 2C_661/2019 del 17 marzo 2021 consid. 1.4), ha legittimazione a ricorrere contro un atto normativo cantonale chi è dallo stesso particolarmente toccato e ha un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modifica. Conformemente alla giurisprudenza in materia di controllo astratto delle norme, ciò significa che può ricorrere chi è effettivamente toccato nei propri interessi dalla regolamentazione in questione oppure potrà esserlo in futuro; un interesse virtuale è sufficiente, se il ricorrente rende verosimile che gli potranno un giorno essere applicate le disposizioni contestate (DTF 135 II 243 consid. 1.2; sentenza 2C_1105/2016 del 20 febbraio 2018 consid. 1.3.1, non pubblicato in DTF 144 I 81). L'interesse degno di protezione non deve inoltre essere per forza giuridico; basta un interesse di fatto (DTF 141 I 78 consid. 3.1; sentenza 2C_661/2019 del 17 marzo 2021 consid. 1.4).
Nella fattispecie, la ricorrente è una società anonima che gestisce una stazione di servizio a Y.________ con annesso un negozio per la vendita al dettaglio di generi alimentari e altri prodotti non alimentari. Essa è quindi particolarmente toccata dagli art. 10 cpv. 3 e 14 cpv. 4 LAN/TI, i quali (nella loro attuale versione) prevedono un divieto di vendere bevande alcoliche distillate dopo una certa ora (cfr. anche ricorso, pag. 5). Ne consegue che all'interessata va riconosciuta
in casu la legittimazione a ricorrere.
1.5. Per il resto, presentata nelle forme richieste (art. 42 LTF), l'impugnativa è ricevibile.
2.
Nel quadro di un controllo astratto di un atto normativo cantonale, il Tri bunale federale si impone un certo riserbo, tenuto conto segnatamente dei principi derivanti dal federalismo e dalla proporzionalità (cfr. DTF 145 I 26 consid. 1.4; 144 I 306 consid. 2). Secondo la giurisprudenza, al riguardo è determinante se alla norma interessata possa essere attribuito un senso che la possa fare ritenere compatibile con le garanzie costituzionali invocate. Il Tribunale federale annulla una disposizione cantonale solo se non si presta ad alcuna interpretazione conforme al diritto costituzionale o al diritto federale di rango superiore (DTF 141 I 78 consid. 4.2).
Per verificare la conformità delle norme contestate con il diritto superiore invocato, occorre considerare la portata dell'ingerenza delle stesse nel diritto in questione, la possibilità di ottenere una sufficiente protezione di questo diritto nel contesto di un successivo controllo puntuale delle norme litigiose, nonché le circostanze concrete in cui esse saranno applicate (cfr. DTF 144 I 306 consid. 2; sentenza 2C_661/2019 del 17 marzo 2021 consid. 2.2). La semplice circostanza che in singoli casi la disposizione impugnata possa essere applicata in modo lesivo della Costituzione non conduce di per sé al suo annullamento da parte di questa Corte (cfr. DTF 143 I 137 consid. 2.2; 142 I 99 consid. 4.3.5).
3.
La ricorrente lamenta in primo luogo una violazione della libertà economica (art. 27 Cost.), sostenendo che le restrizioni della stessa introdotte dagli art. 10 cpv. 3 e 14 cpv. 4 LAN/TI non sarebbero giustificate da un interesse pubblico chiaro e non sarebbero proporzionate (ricorso, pag. 8 segg.).
3.1. Giusta l'art. 27 Cost., la libertà economica è garantita (cpv. 1). Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio (cpv. 2). Tale libertà protegge ogni attività economica privata esercitata a titolo professionale e tendente all'ottenimento di un guadagno o di un reddito; essa può essere invocata sia dalle persone fisiche che dalle persone giuridiche (DTF 143 II 598 consid. 5.1; 140 I 218 consid. 6.3).
3.2. Come tutti i diritti fondamentali, la libertà economica può essere soggetta a limitazioni, alle condizioni previste dall'art. 36 Cost. Ogni sua restrizione deve cioè fondarsi su una base legale sufficiente (cpv. 1), essere giustificata da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui (cpv. 2) ed essere proporzionata allo scopo ricercato (cpv. 3), senza inoltre violare l'essenza stessa della libertà in questione (cpv. 4). Secondo giurisprudenza, il principio della proporzionalità esige che il provvedimento sia idoneo e necessario a raggiungere lo scopo prefissato e che sussista un rapporto ragionevole tra questo scopo e i mezzi impiegati, rispettivamente gli interessi compromessi (proporzionalità in senso stretto) (DTF 144 I 281 consid. 5.3.1, con rinvii; sentenza 2C_98/2020 del 22 dicembre 2021 consid. 7.2, non destinato alla pubblicazione).
3.3. Nella fattispecie, gli art. 10 cpv. 3 e 14 cpv. 4 LAN/TI, che vietano la vendita di bevande alcoliche distillate dopo una certa ora ai negozi che beneficiano di deroghe di legge agli orari di apertura, limitano indubbiamente la libertà economica della ricorrente. Quest'ultima gestisce infatti una stazione di servizio con annesso un negozio per la vendita al dettaglio e, alle condizioni poste dagli art. 10 cpv. 1 lett. h e 14 cpv. 1 lett. h LAN/TI, può quindi beneficiare delle summenzionate deroghe. Occorre dunque esaminare se la limitazione in parola è conforme all'art. 36 Cost.
3.4. Nella recente sentenza 2C_98/2020 del 22 dicembre 2021, statuendo su ricorso della Società (cfr. supra, lett. A.c), il Tribunale federale ha considerato che la limitazione della libertà economica introdotta dalla precedente versione degli art. 10 cpv. 3 e 14 cpv. 4 LAN/TI era conforme alla Costituzione, in quanto era fondata su una valida base legale (art. 36 cpv. 1 Cost.; consid. 9.2), perseguiva scopi di chiaro interesse pubblico (art. 36 cpv. 2 Cost.; consid. 9.3) ed era proporzionata sotto tutti i punti di vista (art. 36 cpv. 3 Cost.; consid. 9.4). Ciò vale a maggior ragione per l' attuale versione delle norme in discussione, meno restrittiva per la ricorrente in quanto limita il divieto di vendere bevande alcoliche dopo una certa ora alle sole bevande alcoliche distillate. Le critiche esposte dall'interessata in relazione alla libertà economica (art. 27 Cost.), che ricalcano peraltro in gran parte quelle da lei già sollevate nell'ambito della precedente procedura 2C_98/2020, non possono quindi che essere respinte.
4.
La ricorrente lamenta, in secondo luogo, una violazione del principio della parità di trattamento (art. 8 Cost.). L'interessata rileva che le li mitazioni poste alla vendita di bevande alcoliche distillate, dopo una certa ora, a negozi come il suo, non si applicano agli esercizi pubblici. Nella misura in cui, presso questi ultimi, è possibile consumare bevande alcoliche distillate (o acquistarle in vista di consumarle altrove) fino a notte inoltrata, le norme contestate introdurrebbero "un'inaccettabile disparità di trattamento [...] che non è giustificata da alcun ragionevole motivo" (ricorso, pag. 13). Inoltre, tali norme sarebbero discriminatorie anche in riferimento ai negozi situati nelle stazioni ferroviarie e a quelli annessi alle stazioni di servizio ubicate nelle aree di servizio autostradali (cfr. ricorso, pag. 12).
4.1. Per giurisprudenza, un atto normativo lede il principio di uguaglianza sancito dall'art. 8 cpv. 1 Cost. se, a fronte di situazioni uguali, opera distinzioni giuridiche non giustificate da motivi ragionevoli, oppure se sottopone a regime identico situazioni che presentano differenze tali da rendere necessario un trattamento diverso (DTF 141 I 78 consid. 9.1; 136 II 120 consid. 3.3.2).
4.2. Richiamato in relazione alla libertà economica, il principio di uguaglianza tutela in particolare da disparità di trattamento tra persone attive in un medesimo ambito. In questo contesto, gli
4.3. Nel caso di specie, come del resto già nel contesto della precedente procedura 2C_98/2020, la ricorrente paragona situazioni molto differenti tra loro. Rispetto a un esercizio pubblico, un negozio per la vendita al dettaglio annesso a una stazione di servizio offre beni diversi a un costo diverso, è frequentato da una clientela diversa e soggiace a una regolamentazione diversa. Il fatto che sia possibile acquistare bevande alcoliche distillate sia presso i negozi al dettaglio che presso gli esercizi pubblici non è di certo sufficiente a imporre, nell'ottica del principio della parità di trattamento, un trattamento uguale di questi due tipi di aziende. Per quanto riguarda i negozi annessi alle stazioni di servizio ubicate nelle aree di servizio autostradali e quelli situati nelle stazioni ferroviarie, essi non sottostanno alla LAN/TI ma alla legislazione federale (ossia alla legge federale dell'8 marzo 1960 sulle strade nazionali [LSN; RS 725.11] e alla relativa ordinanza, rispettivamente alla legge federale del 20 dicembre 1957 sulle ferrovie [Lferr; RS 742.101], in particolare all'art. 39 Lferr). Nei loro confronti, una discriminazione fondata sulla LAN/TI è dunque esclusa (a tal proposito, si veda ad esempio la sentenza 2C_1017/2011 dell'8 maggio 2012 consid. 6, relativa a una presunta disparità di trattamento tra imprese che soggiaciono a regolamentazioni diverse; cfr. anche sentenza 2C_98/2020 del 22 dicembre 2021 consid. 10.3, non destinato alla pubblicazione).
In tali circostanze, anche la censura relativa alla violazione del principio della parità di trattamento non può che essere scartata.
5.
Per quanto precede, il ricorso è infondato e va respinto.
Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono poste a carico della ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF). Non vengono assegnate ripetibili (art. 68 cpv. 3 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia
1.
Il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico della ricorrente.
3.
Comunicazione al patrocinatore della ricorrente e al Gran Consiglio del Cantone Ticino, tramite il Consiglio di Stato.
Losanna, 24 maggio 2022
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
La Presidente: F. Aubry Girardin
Il Cancelliere: A. Ermotti