Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_54/2024
Arrêt du 4 juin 2024
IIe Cour de droit public
Composition
Mmes et M. les Juges fédéraux
Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz et Ryter.
Greffier : M. de Chambrier.
Participants à la procédure
A.________ SA,
représentée par Me Yama Sangin, avocat,
recourante,
contre
Direction générale du développement économique, de la recherche et de l'innovation (DG DERI), rue de l'Hôtel-de-Ville 11, 1204 Genève, représentée par Me Gabriel Aubert, avocat,
Objet
Allocation d'aide extraordinaire destinée aux entreprises touchées par les mesures contre l'épidémie du Covid-19,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, 1ère section, du 5 décembre 2023 (ATA/1300/2023).
Faits :
A.
A.a. La société B.________ SA, inscrite au registre du commerce de la République et canton de Genève (ci-après: le registre du commerce) le 21 avril 2008, a pour objectif l'exploitation de discothèques, cafés, restaurants et établissements publics, la prise de participation dans tous commerces ou sociétés poursuivant des buts analogues, et les activités liées à la communication et l'événementiel. Sont désignés en qualité d'administrateurs avec signature individuelle C.C.________, D.C.________ et E.C.__________.
La société A.________ SA, inscrite au registre du commerce le 16 mai 2017 (ci-après: également la société, puis la recourante), a pour but statutaire l'exploitation d'établissements publics tels que cafés, discothèques, restaurants, bars ou entreprises similaires. Elle est administrée par E.C.__________, président, et F.________, vice-président, lesquels disposent d'une signature individuelle.
L'entreprise G.________ SA, inscrite au registre du commerce le 17 mai 2017, poursuivait les mêmes buts que A.________ SA et était également administrée par E.C.__________ et F.________. Elle a été radiée du registre du commerce le 5 juillet 2022 par suite de fusion, et ses actifs et passifs envers les tiers ont été repris par A.________ SA.
A.b. Le groupe "H.________" (ci-après : le groupe) comprend cinq établissements à Genève, dont le "H.________ Restaurant" (ci-après : le restaurant) et le "H.________ Club" (ci-après : le club).
C.C.________ est titulaire d'une autorisation d'exploiter le restaurant délivrée par le Service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir de la République et canton de Genève (ci-après: le Service cantonal). D.C.________ est au bénéfice d'une autorisation d'exploiter le club, délivrée par ce même service.
B.
B.a. Le 2 août 2022, A.________ SA et l'État de Genève ont signé une convention d'octroi de contribution à fonds perdu pour la période de couverture du 1
er janvier au 31 mars 2022, prévoyant les conditions que l'entreprise devrait respecter pour bénéficier de l'aide financière prévue dans le cas de Ia crise sanitaire de la Covid-19.
B.b. Le 31 août 2022, la société a déposé une demande pour cas de rigueur pour la période du 1
er janvier au 31 mars 2022. Ses activités commerciales consistaient en l'exploitation d'un "restaurant festif". Elle a répondu par l'affirmative à la question de savoir si elle était propriétaire ou exploitait les établissements soumis à la loi sur la restauration, le débit de boissons, l'hébergement et le divertissement du 19 mars 2015 (LRDBHD; RS/GE I 2 22), qui étaient inscrits au registre du Service cantonal.
Le 31 août 2022, la société a également sollicité, pour le compte de G.________ SA, une demande d'aide financière pour cas de rigueur pour le premier trimestre 2022 en lien avec ses activités commerciales relevant de l'exploitation d'une "discothèque".
B.c. Par décision du 16 décembre 2022, le Département de l'économie et de l'emploi de la République et canton de Genève (ci-après: le Département) a informé la société que sa demande d'aide financière extraordinaire (réf. xxx) ne satisfaisait pas aux conditions requises pour bénéficier de l'indemnisation. L'activité économique de la société dans le domaine de la restauration était soumise aux conditions et autorisation prévues par la LRDBHD et son règlement d'exécution. Après vérifications auprès du Service cantonal, il apparaissait que A.________ SA n'était pas enregistrée en tant que société propriétaire ou bénéficiaire d'une mise en gérance d'un établissement public. Elle ne pouvait donc pas prétendre à une aide financière "cas de rigueur" pour une activité économique exercée sans autorisation.
Dans une seconde décision du 16 décembre 2022, le Département a indiqué à G.________ SA que sa demande d'aide financière extraordinaire (réf.: yyy) ne répondait pas aux exigences d'indemnisation, dès lors qu'elle avait été radiée du registre du commerce le 5 juillet 2022, soit plus d'un mois avant le dépôt de sa demande.
B.d. Le 18 janvier 2023, A.________ SA a formé réclamation contre la première décision précitée du 16 décembre 2022 (réf. xxx) et requis l'octroi de l'aide pour cas de rigueur pour la période du 1
er janvier au 31 mars 2022. Elle faisait notamment valoir qu'un entretien avait eu lieu le 1
er juin 2021 dans les bureaux du Service cantonal en présence de D.C.________, I.________, directeur général du groupe, J.________, précédent avocat du groupe, et quatre collaborateurs du Service cantonal. A cette occasion, il avait été rappelé à ces derniers que même si B.________ SA était titulaire du contrat de bail et propriétaire du restaurant, c'était C.C.________ qui exploitait celui-ci et A.________ SA qui en percevait les revenus. Dans sa réclamation, la société précisait aussi que ce système avait été proposé par la juriste du Service cantonal, tout en ajoutant qu'elle avait conclu un contrat de gérance tacite avec B.________ SA. Selon elle, le Service cantonal savait donc qu'elle exploitait en réalité le restaurant par l'intermédiaire de C.C.________.
Le 3 avril 2023, la Direction générale du développement économique, de la recherche et de l'innovation de la République et canton de Genève (ci-après: la Direction générale) a rejeté la réclamation déposée par A.________ SA, au motif que celle-ci n'était pas autorisée à exploiter le restaurant. Elle relevait que la société n'était pas titulaire des autorisations indispensables à l'exploitation d'un "restaurant festif". Elle n'était ni propriétaire des murs abritant le restaurant, ni propriétaire du fonds de commerce et encore moins exploitante. Le choix de C.C.________ de faire bénéficier son employeur, A.________ SA, des revenus de son activité d'exploitant du restaurant ne se confondait pas avec la titularité de l'autorisation d'exploiter.
B.e. Par arrêt du 5 décembre 2023, la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) a rejeté le recours interjeté par A.________ SA contre la décision sur réclamation précitée du 3 avril 2023.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral, A.________ SA conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de l'arrêt de la Cour de justice du 5 décembre 2023 et à l'octroi d'une aide financière pour "cas de rigueur" pour la période du 1
er janvier au 31 mars 2022. Subsidiairement, elle requiert l'annulation de l'arrêt attaqué et le renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Plus subsidiairement, la recourante conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause à l'autorité précédente pour qu'elle procède aux auditions de Mesdames K.________, L.________ et M.________, puis rende une nouvelle décision dans le sens des considérants.
La Cour de justice indique n'avoir aucune observation à formuler sur le recours. Elle persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le Département conclut à l'irrecevabilité du recours en matière de droit public, ainsi que d'un éventuel recours constitutionnel subsidiaire. Subsidiairement, il conclut au rejet du recours en matière de droit public et au rejet du recours constitutionnel subsidiaire. Dans sa réplique, la recourante reconnaît implicitement l'irrecevabilité du recours en matière de droit public qu'elle a formé et demande au Tribunal fédéral de convertir son recours en recours constitutionnel subsidiaire. Au surplus, elle indique persister intégralement dans les conclusions de son recours.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 148 I 160 consid. 1). Toutefois, conformément à l'
1.1. L'arrêt attaqué est une décision finale (art. 90 LTF) rendue en dernière instance cantonale par un tribunal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF). Portant sur l'octroi d'aides financières de l'Etat en lien avec l'épidémie de Covid-19, il s'agit d'une cause de droit public (art. 82 let. a LTF). Le recours en matière de droit public est donc en principe ouvert. Toutefois, un tel recours n'est pas recevable contre les décisions concernant des subventions auxquelles la législation ne donne pas droit (art. 83 let. k LTF).
1.2. Le Tribunal fédéral a déjà jugé que les aides financières, fondées sur la loi genevoise 12'938 du 30 avril 2021 relative aux aides financières extraordinaires de l'État destinées aux entreprises particulièrement touchées par la crise économique ou directement par les mesures de lutte contre l'épidémie de coronavirus pour l'année 2021 (LAFE/GE-2021), étaient des subventions au sens de l'art. 83 let. k LTF. Il a également retenu que les aides financières purement cantonales reposant sur les art. 9 et 10 LAFE/GE-2021 étaient des subventions auxquelles la législation ne donnait aucun droit (cf. arrêts 2C_59/2023 du 22 juin 2023 consid. 1.4; 2C_711/2022 du 9 décembre 2022 consid. 1.2 ss). En revanche, il a estimé que les art. 11 ss LAFE/GE-2021, qui s'appliquaient lorsque le chiffre d'affaires moyen de la société requérante, pour les années 2018 - 2019, était supérieur à 5 millions de francs, conféraient un tel droit (cf. arrêt 2C_356/2023 du 28 mars 2024 consid. 1.6).
Le présent litige porte sur la loi cantonale 13089 du 7 avril 2022 relative aux aides financières extraordinaires de l'État destinées aux entreprises particulièrement touchées par la crise économique ou directement par les mesures de lutte contre l'épidémie de coronavirus, pour l'année 2022 (loi cas de rigueur 2022). Les art. 9 et 10 de cette loi ont une teneur similaire à celle des art. 9 et 10 LAFE/GE-2021 (nature potestative et budget limité) et il n'existe pas de raison de s'écarter de la jurisprudence développée en lien avec ces dernières dispositions concernant la qualification de subvention et l'existence d'un droit à celle-ci. En revanche, les art. 11 ss LAFE/GE-2021, qui portent sur les entreprises ayant un chiffre d'affaires moyen supérieur à 5 millions de francs, diffèrent de l'art. 7 al. 2 s. de la loi cas de rigueur 2022 qui porte sur le même type d'entreprise. La question de savoir si, dans ce dernier cas, la jurisprudence établie en lien avec la LAFE/GE-2021 doit également s'appliquer peut néanmoins rester ouverte. En effet, le respect des conditions de recevabilité ne ressortant pas à l'évidence de l'arrêt attaqué ou du dossier de la cause, il appartenait à la recourante d'expliquer en quoi ledit arrêt pouvait faire l'objet d'un recours en matière de droit public (cf.
supra consid. 1), ce qu'elle ne fait pas.
1.3. Le recours en matière de droit public est partant irrecevable, ce que la recourante semble reconnaître elle-même dans sa réplique.
2.
Il convient dès lors d'examiner si le recours déposé devant le Tribunal fédéral remplit les conditions de recevabilité du recours constitutionnel subsidiaire, quand bien même la recourante n'a formé qu'un recours en matière de droit public. En effet, l'intitulé erroné de l'écriture ne nuit pas à son auteur, pour autant que les conditions de recevabilité du recours qui aurait dû être interjeté soient réunies (ATF 133 II 396 consid. 3.1).
2.1. La qualité pour former un recours constitutionnel subsidiaire suppose un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée (art. 115 let. b LTF). En l'espèce, comme on vient de le voir, la recourante ne démontre pas disposer d'un droit à l'octroi de la subvention litigieuse (cf.
supra consid. 1.2), alors qu'il lui incombait d'alléguer les éléments propres à fonder sa qualité pour recourir (cf.
supra consid. 1). Elle ne dispose ainsi pas d'une position juridique protégée lui conférant la qualité pour agir au fond sous cet angle (ATF 133 I 185 consid. 6.1).
Même si elle n'a pas qualité pour agir au fond, elle peut se plaindre par la voie du recours constitutionnel subsidiaire de la violation de ses droits de partie équivalant à un déni de justice formel, pour autant qu'il ne s'agisse pas de moyens ne pouvant être séparés du fond ("Star Praxis"; cf. ATF 146 IV 76 consid. 2; 137 II 305 consid. 2). Seuls les griefs de nature formelle qui sont séparés de l'examen de la cause au fond peuvent donc être présentés. La partie recourante ne peut ainsi ni critiquer l'appréciation des preuves ni, au titre de la violation de son droit d'être entendue, se plaindre du refus d'administrer une preuve résultant de l'appréciation anticipée de celle-ci, puisque de tels griefs supposent nécessairement d'examiner, au moins dans une certaine mesure, le fond du litige lui-même (cf. ATF 136 I 323 consid. 1.2; arrêts 2C_81/2024 du 7 février 2024 consid. 5.2 et les autres références citées; 2C_107/2023 du 25 septembre 2023 consid.1.3.1).
2.2. En l'occurrence, dans la mesure où la recourante invoque l'arbitraire (art. 9 Cst.) pour se plaindre de la constatation des faits et de l'appréciation des preuves par la Cour de justice en lien avec le respect des conditions d'octroi de l'aide financière requise, le grief revient à critiquer l'arrêt attaqué sur le fond et est partant irrecevable. Il en va de même en tant qu'elle se prévaut de la violation de son droit d'être entendue (art. 29 al. 2 Cst.) pour se plaindre du refus des juges précédents, au terme d'une appréciation anticipée des preuves, de procéder à des mesures probatoires relatives à l'octroi de ladite aide. La recourante ne peut pas non plus se plaindre de manière indépendante de la violation du principe d'arbitraire puisque ce principe ne fonde pas une position juridique protégée invocable dans le cadre d'un recours constitutionnel subsidiaire (ATF 147 I 189 consid. 1.2.1; 133 I 185 consid. 6; arrêt 2C_490/2022 du 7 mars 2023 consid. 2.2) et qu'un tel examen nécessiterait de se pencher sur le fond.
La recourante n'invoque pas non plus de violation de ses droits de partie équivalant à un déni de justice formel, de sorte qu'elle ne mentionne aucun droit constitutionnel de nature procédurale qui lui ouvrirait la voie du recours constitutionnel subsidiaire sous cet angle-là. Elle reproche certes aux autorités cantonales précédentes d'avoir fait preuve d'un formalisme excessif en refusant de lui accorder l'aide requise au motif qu'elle n'était ni propriétaire du fond de commerce, ni titulaire du bail, ni encore exploitante du restaurant. Un tel grief relève toutefois de l'application des normes juridiques régissant le fond du litige, non de la violation d'un éventuel droit constitutionnel procédural.
En revanche, le droit à la protection de la bonne foi (art. 9 Cst.), invoqué par la recourante en lien avec la faculté pour celle-ci d'exploiter le restaurant et de requérir des aides pour cas de rigueur en lien avec celui-ci, est susceptible de lui conférer un intérêt juridiquement protégé ouvrant la voie du recours constitutionnel subsidiaire (cf. arrêts 2D_10/2023 du 20 juin 2023 consid. 3.3; 2C_638/2007 du 7 avril 2008 consid. 3.5). Ainsi, le grief de violation de ce droit formulé par la recourante est recevable, dans son principe, sous l'angle de l'art. 115 let. b LTF.
2.3. Pour le surplus, les autres conditions de recevabilité du recours constitutionnel subsidiaire sont remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière (
2.4. L'objet de la contestation porté devant le Tribunal fédéral est déterminé par l'arrêt attaqué. L'objet du litige, délimité par les conclusions des parties (art. 107 al. 1 LTF), ne saurait s'étendre au-delà de l'objet de la contestation (ATF 142 I 155 consid. 4.4.2 et les références). En l'occurrence, l'arrêt attaqué porte uniquement au fond sur le refus d'octroyer à la recourante une aide financière pour cas de rigueur pour la période du 1
er janvier au 31 mars 2022 en lien avec le restaurant (réf.: xxx) et non sur la requête déposée pour le compte de G.________ SA (réf.: yyy), dont le sort n'avait pas été critiqué dans la réclamation déposée auprès de la Direction générale. La recourante n'invoque pas un déni de justice à cet égard. Dans la mesure où le recours, sur le fond, sort de l'objet de la contestation et donc du litige (sur ces notions; cf. ATF 144 II 359 consid. 4.3), il est irrecevable.
3.
Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 118 al. 1 LTF). Il peut néanmoins rectifier ou compléter les constatations de cette autorité si les faits ont été constatés en violation d'un droit constitutionnel (art. 118 al. 2 LTF en avec l'art. 116 LTF), ce que le recourant doit démontrer d'une manière circonstanciée et précise, conformément aux exigences de motivation posées à l'art. 106 al. 2 LTF (par renvoi de l'art. 117 LTF; ATF 147 IV 73 consid. 4.1.2). Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente (art. 99 al. 1 LTF par renvoi de l'art. 117 LTF). Partant, il ne sera pas tenu compte de la fiche de contrôle du 8 décembre 2023, jointe au recours, qui est postérieure à l'arrêt attaqué.
4.
La recourante se prévaut de la protection de la bonne foi, en lien avec l'interdiction de l'arbitraire, en faisant valoir que le Service cantonal, "en proposant la structure mise en place pour le groupe "H.________"" lui avait donné l'assurance, ainsi qu'à C.C.________ et D.C.________, qu'elle exploitait le restaurant en toute légalité.
4.1. Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 148 II 233 consid. 5.5.1 et les références; 141 V 530 consid. 6.2).
4.2. Dans l'arrêt attaqué, la Cour de justice retient en substance que C.C.________ et D.C.________, qui étaient détenteurs du diplôme nécessaire à l'exploitation d'un restaurant, de même que la société, qui était assistée d'un avocat, ne pouvaient pas ignorer les démarches indispensables à effectuer en cas de mise en gérance d'un établissement, comme le devoir d'annoncer au préalable cette opération au Département et de remplir le formulaire G "Changement de propriétaire", lequel aurait dû être signé par l'exploitant, la propriétaire, soit B.________ SA, et la gérante (consid. 5.4, en lien avec 5.2). La Cour de justice a également relevé que "la recourante avait signé le 2 août 2022 une convention avec l'État, par laquelle elle [avait] confirmé avoir présenté une image fidèle et transparente de sa situation, et qu'aucun fait ou information importants en relation avec la marche des affaires et sa situation financière n'[avaient] été omis ou inexactement déclarés". Selon elle, "en se prévalant désormais d'un contrat "tacite" permettant d'occulter l'identité du gérant effectif des établissements pour lesquels elle [requérait] des aides extraordinaires, la société ne [respectait] pas le principe de la bonne foi auquel elle est aussi tenue" (consid. 5.4).
4.3. L'appréciation de la Cour de justice ne prête pas le flanc à la critique. En effet, il ressort des faits de l'arrêt attaqué que la décision du 19 mai 2017 rendue par le Service cantonal indiquait clairement que B.________ SA était la propriétaire du restaurant en cause et que celle-ci avait désigné C.C.________ comme étant l'exploitant de l'établissement. Les allégations de la recourante, selon lesquelles le Service cantonal lui aurait laissé entendre qu'elle était en droit d'exploiter l'établissement, même dans l'hypothèse où elles seraient avérées, ne lui sont d'aucun secours. En effet, la société, qui était de plus assistée d'un mandataire professionnel, ne pouvait pas ignorer que le système proposé ne remplissait pas les exigences légales. A cet égard, l'art. 23 al. 4 LRDBHD prévoit que tout changement de propriétaire doit être annoncé sans délai et par écrit au département et l'art. 39 du règlement cantonal du 28 octobre 2015 d'exécution de la loi sur la restauration, le débit de boissons, l'hébergement et le divertissement (RRDBHD; RS/GE I 2 22.01) indique, entre autres, qu'en cas de contrat de gérance, le propriétaire au sens de la loi est le gérant (al. 2), que tout changement de propriétaire doit être immédiatement communiqué par écrit au service (al. 6) et que le changement de propriétaire entraîne la nécessité de requérir une nouvelle autorisation d'exploiter (al. 7). L'assurance prétendument reçue ne pouvait ainsi pas être considérée comme une nouvelle autorisation désignant la recourante comme gérante du restaurant et venant remplacer celle du 19 mai 2017.
A tout le moins, dans les présentes circonstances, la bonne foi (art. 5 al. 2 Cst.) imposait à la recourante de se renseigner auprès du Service cantonal sur la portée de l'"assurance reçue" dans le cadre d'une demande pour cas de rigueur en lien avec le coronavirus, notamment lorsqu'il s'est agi de remplir les rubriques "propriétaire" et "exploitant" de l'établissement soumis à la LRDBHD du formulaire de demande de cas de rigueur.
Comme le relève l'autorité précédente, le fait que la recourante avait pu précédemment obtenir d'importantes aides est sans pertinence puisqu'aucun élément ne laisse supposer que le Département savait que la recourante ne bénéficiait d'aucune autorisation, ni que celui-ci lui aurait donné des garanties ou des informations inexactes. Ces faits constatés par l'autorité précédente, qui ne sont pas contestés par la recourante sous l'angle de l'arbitraire, lient le Tribunal fédéral (cf.
supra consid. 3).
Enfin, la recourante n'explique pas quelles dispositions elle aurait prises sur la base de l'"assurance reçue", auxquelles elle ne pourrait renoncer sans subir de préjudice.
Il découle de ce qui précède que les conditions cumulatives permettant de se prévaloir de la protection de la bonne foi issue de l'art. 9 Cst. ne sont clairement pas remplies. Le grief est infondé.
5.
Le recours en matière de droit public est ainsi irrecevable et le recours constitutionnel subsidiaire doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours en matière de droit public est irrecevable.
2.
Le recours constitutionnel subsidiaire est rejeté dans la mesure où il est recevable.
3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
4.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, à la Direction générale du développement économique, de la recherche et de l'innovation (DG DERI), à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, 1ère section, et au Secrétariat d'Etat à l'économie SECO.
Lausanne, le 4 juin 2024
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : F. Aubry Girardin
Le Greffier : A. de Chambrier