Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_396/2018
Urteil vom 23. Juli 2019
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiberin Mayhall.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinde Törbel,
vertreten durch Rechtsanwalt Harald Gattlen.
Gegenstand
Abstrakte Normenkontrolle; Kurtaxenreglement Törbel,
Beschwerde gegen das Reglement über die Kurtaxe der Gemeinde Törbel vom 27. Juni 2017.
Sachverhalt
A.
Nach dem Gesetz (des Kantons Wallis) vom 9. Februar 1996 über den Tourismus (TG/VS; SGS 935.1) haben die Gemeinden namentlich die Leitlinien der örtlichen Tourismuspolitik zu erarbeiten, dies in Zusammenarbeit mit den örtlichen Tourismusbeteiligten, und die Umsetzung der Leitlinien zu überwachen (Art. 7 Abs. 1 lit. a TG/VS). Weiter obliegt ihnen, die touristische Ausstattung und Entwicklung auf ihrem Gebiet zu fördern (lit. b) und die Tourismustaxen zu erheben (lit. c). Das Gesetz kennt drei Formen kommunaler Tourismustaxen, nämlich die Kurtaxe (Art. 17 ff.), die Beherbergungstaxe (Art. 23 ff.) und die Tourismusförderungstaxe (Art. 27 ff. TG/VS), die von den Gemeinden anstelle der Beherbergungstaxe erhoben werden kann.
B.
Die Gemeinden können die Kurtaxe entweder effektiv (nach der tatsächlichen Zahl der Tage bzw. Nächte) oder pauschal erheben. Falls die Gemeinde den pauschalen Bezug vorsieht, so ist die Kurtaxenpauschale auf der Grundlage objektiver Kriterien zu berechnen. Zu beachten ist von Gesetzes wegen insbesondere der durchschnittliche Belegungsgrad der entsprechenden Beherbergungsform einschliesslich der gelegentlichen Vermietung (Art. 21 Abs. 3bis TG/VS in der Fassung vom 8. Mai 2014, in Kraft seit 1. Januar 2015). Der Kurtaxenertrag dient namentlich zur Finanzierung eines Informations- und Reservationsdienstes, der Animation am Ort und der Erstellung und dem Betrieb von Anlagen, die dem Tourismus, der Kultur und dem Sport dienen (Art. 22 TG/VS).
C.
Am 27. Juni 2017 verabschiedete die Urversammlung der Einwohnergemeinde Törbel ein neues Kurtaxenreglement (nachfolgend: KTR). Zur Kurtaxe lässt sich diesem Reglement entnehmen, dass die Eigentümer bzw. Dauermieter von Ferienobjekten (Ferienwohnungen und Maiensässe) die Kurtaxe mittels einer Jahrespauschale zu entrichten haben (Art. 4 Abs. 2). Mit der Jahrespauschale sind alle kurtaxenpflichtigen Übernachtungen im entsprechenden Objekt abgegolten (Art. 4 Abs. 3). Die Einwohnergemeinde Törbel erhebt je Übernachtung in einer Ferienwohnung eine Kurtaxe von Fr. 3.-- (Art. 5 Abs. 1 lit. b des Kurtaxenreglements). Die Jahrespauschale für Ferienwohnungen erfährt in Art. 6 des Kurtaxenreglements der Einwohnergemeinde Törbel folgende weitere Regelung:
"1) Die Jahrespauschale wird je Objekt und abgestuft nach dessen Grösse erhoben.
2) Sie beträgt für Ferienwohnungen in Törbel auf der Grundlage des Kurtaxenansatzes gem. Art. 5 Abs. 1 lit. b) und des durchschnittlichen Belegungsgrades der entsprechenden Unterkunftskategorie von 34 Nächten
a) für Wohnungen bis und mit 1.5 Zimmer (in der Regel 2 Betten = Faktor 2) : Fr. 204.--;
b) für Wohnungen bis und mit 2.5 Zimmer (in der Regel 3 Betten = Faktor 3) : Fr. 306.--;
c) für Wohnungen bis und mit 3.5 Zimmer (in der Regel 4 Betten = Faktor 4) : Fr. 408.--;
d) für Wohnungen bis und mit 4.5 Zimmer (in der Regel 5 Betten = Faktor 5) : Fr. 510.--;
e) für Wohnungen bis und mit 5.5 Zimmer und grösser (in der Regel 6 Betten = Faktor 6) : Fr. 612.--."
D.
Der Staatsrat des Kantons Wallis homologierte das Kurtaxenreglement der Einwohnergemeinde Törbel an seiner Sitzung vom 21. März 2018, was im Staatsratsbulletin des Kantons Wallis in der Ausgabe vom 30. März 2018 veröffentlicht wurde. Gemäss Wortlaut von Art. 13 des Kurtaxenreglements trat das Reglement am 1. November 2017, nach Genehmigung durch den Staatsrat, in Kraft.
E.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 7. Mai 2018 an das Bundesgericht beantragt A.________, seine Beschwerde sei kostenfällig gutzuheissen und Art. 5 Abs. 1 lit. b (Kurtaxe von Fr. 3.--) [des Kurtaxenreglements Törbel], Art. 6 Abs. 2 des Kurtaxenreglements Törbel in Bezug auf die Zahl des durchschnittlichen Belegungsgrades von 34 Tagen und Art. 6 Abs. 2 lit. a-e des Kurtaxenreglements sowie die rückwirkende Inkraftsetzung auf den 1. November 2017 seien aufzuheben und zur Neufestsetzung an die Gemeinde zurückzuweisen.
Der Kanton Wallis hat auf eine Vernehmlassung zur Beschwerde verzichtet. Die Beschwerdegegnerin schliesst in ihrer Beschwerdeantwort auf vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdeführer repliziert. Der Kanton Wallis verzichtet nach Einsicht auf eine Vernehmlassung zur Beschwerdeantwort. Die Beschwerdegegnerin dupliziert. Der Beschwerdeführer verzichtet auf eine weitere Eingabe. Die Beschwerdegegnerin reicht am 13. November 2018 unaufgefordert eine weitere Eingabe ein.
Erwägungen
1.
1.1. Der Beschwerdeführer hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen das Kurtaxenreglement der Einwohnergemeinde Törbel eingereicht.
1.2. Die Kantone werden weder durch die Bundesverfassung noch durch ein Bundesgesetz verpflichtet, eine kantonale Instanz zur Überprüfung der Verfassungsmässigkeit ihrer Erlasse einzurichten (BGE 142 I 99 E. 1.1 S. 103 f. mit zahlreichen Hinweisen). Hat der betreffende Kanton - wie vorliegend der Kanton Wallis für rein fiskalische Erlasse (vgl. Urteil 2C_519/2016 vom 4. September 2017 E. 1.2.2) - keine kantonale Verfassungsgerichtsbarkeit geschaffen, kann der kommunale oder kantonale Erlass innert 30 Tagen nach der nach dem kantonalen Recht massgebenden Veröffentlichung des Erlasses beim Bundesgericht angefochten werden (Art. 82 lit. b,
1.3. Beim Beschwerdeführer handelt es sich um eine Person, die gemäss eigenen Angaben über Grundbesitz in der Einwohnergemeinde Törbel verfügt, und als Wohnsitzadresse eine Adresse ausserhalb der Einwohnergemeinde Törbel angibt. Auszugehen ist somit davon, dass es sich bei dieser Liegenschaft um eine Ferienwohnung handelt, und der Beschwerdeführer (in Eigennutzung) als übernachtender Gast die Kurtaxe schuldet oder als Beherberger unter subsidiärer Haftung die Kurtaxe einzukassieren hat (Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 4 Abs. 2 des Kurtaxenreglements), weshalb er durch das angefochtene Kurtaxenreglement betroffen und zur Beschwerdeführung legitimiert ist (Art. 89 Abs. 1 lit. b und lit. c BGG).
1.4.
1.4.1. Streitgegenstand im vorliegenden Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist einzig die Vereinbarkeit der angefochtenen Bestimmungen mit übergeordnetem Recht (BGE 143 I 272 E. 2.1 S. 276; 142 I 99 E. 1.7.1 S. 106). Das Bundesgericht hebt ein kantonales Gesetz oder eine kantonale bzw. eine kommunale Rechtsverordnung in allen Fällen nur auf, falls die Norm sich jeder verfassungs- und völkerrechtskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch bereits, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt (BGE 143 I 272 E. 2.5.1 S. 282; 138 I 321 E. 2 S. 323; 137 I 77 E. 2 S. 82).
1.4.2. Der Beschwerdeführer beantragt die Aufhebung der Art. 5 Abs. 1 lit. b, Art. 6 Abs. 2 sowie Art. 13 Satz 1 des Kurtaxenreglements der Einwohnergemeinde Törbel. Auf diesen kassatorischen Antrag kann eingetreten werden (BGE 133 II 409 E. 1.4 S. 414 f., mit Hinweisen; Urteil 1C_517/2017 vom 18. Dezember 2017 E. 1.1).
1.5. Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem (einschliesslich kommunalem) und interkantonalem Recht prüft das Bundesgericht in jedem Fall nur, falls eine solche Rüge in der Beschwerde überhaupt vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 140 IV 57 E. 2.2 S. 60; 137 II 305 E. 3.3 S. 310 f.). Wird keine Verfassungsrüge erhoben, kann das Bundesgericht eine Beschwerde selbst dann nicht gutheissen, wenn eine Verfassungsverletzung tatsächlich vorliegt (BGE 141 I 36 E. 1.3 S. 41; 139 I 229 E. 2.2 S. 232).
1.6. Das vorliegende bundesgerichtliche Normenkontrollverfahren ist, angesichts der fehlenden kantonalen Verfassungsgerichtsbarkeit in abgaberechtlichen Angelegenheiten, ein erstinstanzliches Verfahren (Art. 87 Abs. 1 BGG). Das Bundesgericht erhebt somit den Sachverhalt in Anwendung des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess (BZP; SR 273) selbst (Art. 55 Abs. 1 BGG), wobei es sich insbesondere auf die von den Verfahrensparteien eingereichten Beweismittel, amtliche Verlautbarungen und notorische Tatsachen stützt und diese einer freien Beweiswürdigung unterzieht (Urteil 2C_519/2016 vom 4. September 2017 E. 1.5.5).
2.
Der Beschwerdeführer rügt, das vorliegend angefochtene Kurtaxenreglement stimme inhaltlich weitgehend mit demjenigen der Einwohnergemeinde Bürchen überein, gegen welches auch eine Beschwerde beim Bundesgericht erhoben worden sei. Betreffend die Berechnung des durchschnittlichen Belegungsgrades von 34 Nächten in Art. 6 Abs. 2 des Kurtaxenreglements der Einwohnergemeinde Törbel werde geltend gemacht, dass diese der in Art. 21 Abs. 3 TG/VS geforderten objektiven Grundlage entbehre und willkürlich sei: Diese Berechnung stelle nur teilweise auf vorhandende Zahlen ab, sei aber mit einem fiktiven Pauschalzuschlag von fünf Tagen oder +17 % versehen worden, weil angeblich nicht alle Ferienhausbesitzer korrekt abrechnen würden. Letzteres sei aber ein Fehler der Inkassobehörden und könne nicht einfach mit aus der Luft gegriffenen Zahlen den ordentlich Kurtaxen zahlenden Ferienwohnungsbesitzern mit einem Aufschlag angelastet werden. Dazu würden die an der Informationsveranstaltung präsentierten Zahlen ergeben, dass bei den selbst genutzten Wohnungeneine durchschnittliche Belegung von lediglich 15 Tagen und gesamthaft eine von nur 17 Tagen resultiere, so dass die von der Einwohnergemeinde Törbel im Kurtaxenreglement festgelegte Durchschnittszahl ohne jegliche objektive Anhaltspunkte geradezu verdoppelt werde. Des Weiteren könne bei der Berechnung des durchschnittlichen Belegungsgrades nicht nur auf die Vermietung abgestellt werden, sei doch gerichtsnotorisch, dass bei einer regelmässigen Vermietung einer Ferienwohnung die Auslastung und Belegung weit höher sei als bei einer blossen Selbstbenutzung. Hinzu komme, dass für das Jahr 2016/17 in der Rechnungslegung von Törbel Moosalp Tourismus Kurtaxeneinnahmen von Fr. 19'720.-- und Pauschaltaxen von Fr. 17'347.-- ausgewiesen würden, was eine weit geringere durchschnittliche Belegung ergebe als im neuen Kurtaxenreglement angenommen. Auf jeden Fall sei nicht einzusehen, weshalb die Gemeinde bei der Berücksichtigung der bisherigen Belegung dem Umstand, dass Kinder unter sechs Jahren keine und Kinder von sechs bis 16 Jahren die Hälfte der Kurtaxen bezahlen würden, hier Rechnung getragen habe, wären doch diesfalls die Belegungszahlen zu kürzen und nicht noch mit einer Fantasiezahl zu erhöhen gewesen. Die angenommene durchschnittliche Belegungszahl sei sachwidrig und willkürlich. Nicht berücksichtigt habe die Einwohnergemeinde Törbel bei der Festlegung des Bettenfaktors in Art. 6 Abs. 2 lit. a-e des angefochtenen Kurtaxenreglements den Umstand, dass die Betten oft nur teilweise belegt seien und Kinder nicht oder nur die Hälfte bezahlen würden, weshalb auch hier die Regelung den vom Tourismusgesetz in Art. 21 Abs. 3 geforderten objektiven Kriterien widersprechen würde.
Hinsichtlich der Inkraftsetzung des Kurtaxenreglements der Einwohnergemeinde Törbel gehe aus der von der Einwohnergemeinde auf der Webseite veröffentlichten Version hervor, dass das Reglement nach Genehmigung durch den Staatsrat rückwirkend auf den 1. November 2017 in Kraft trete, obwohl das angefochtene Kurtaxenreglement an sich erst nach der Genehmigung durch den Staatsrat rechtskräftig und eine Rückwirkung weder vorgesehen noch von den zuständigen Behörden beschlossen worden sei. Die rückwirkende Inkraftsetzung sei, weil gesetzeswidrig, aufzuheben. Zum Ansatz der Kurtaxe macht der Beschwerdeführer geltend, zu dessen Bestimmung müsse zunächst der Finanzierungsbedarf geklärt werden. Dieser habe im Geschäftsjahr 2016/17 gemäss Bilanz und Erfolgsrechnung Fr. 81'716.-- betragen, derjenige, welcher der Berechnung der neuen Kurtaxe zu Grunde gelegt wurde, sei jedoch ohne nähere Begründung um 50 % höher gelegen. Im Präjudiz BGE 102 Ia 143 sei ein Reglement als statthaft erachtet worden, das für zukünftige grosse Aufgaben 20 % Rückstellungen vorsehe, eine Erhöhung um 50 % sei jedoch weder verhältnismässig noch stichhaltig, zumal im Rechnungsabschluss 2016/17 ein Reingewinn von Fr. 23'362.86 resultiere. Das angefochtene Kurtaxenreglement enthalte entgegen dem kantonalen Tourismusgesetz weder eine Beherbergungs- noch eine Tourismusabgabe, und die Verantwortlichen würden gemäss dem Infoblatt die Fr. 120'000.-- unter anderem auch noch für das Marketing verwenden wollen, was Art. 22 TG/VS und Art. 1 des angefochtenen Kurtaxenreglements widersprechen würde. Die Erhöhung der Kurtaxe wegen eines ausgewiesenen Finanzierungsbedarfs von Fr. 120'000.-- bei einem Reingewinn von Fr. 23'362.86 im Vorjahr bei Einnahmen von Fr. 81'716.-- sei deshalb völlig unverhältnismässig und willkürlich. Die Kurtaxe sei nicht eine Sondersteuer, die von den Behörden frei eingesetzt werden könne, sondern das Gebot der Verhältnismässigkeit und der Rechtsgleichheit beachten müsse.
2.1. Kurtaxen werden zur Finanzierung der Förderung des Fremdenverkehrs erhoben, weshalb sie in ständiger Rechtsprechung als Zwecksteuern qualifiziert werden (BGE 102 Ia 143 E. 2a S. 144, mit zahlreichen Hinweisen). Werden sie nur von einer bestimmten Gruppe mit der Begründung erhoben, diese Gruppe stehe zu bestimmten Aufwendungen des Gemeinwesens in einer näheren Beziehung als die übrigen Steuerpflichtigen, sind die Kurtaxen als (zweckgebundene) Kostenanlastungssteuern einzustufen (BGE 124 I 289 E. 3b S. 292; bestätigend z. B. Urteile 2C_843/2013 vom 8. Oktober 2018 E. 3.1; 2C_794/2015 vom 22. Februar 2016 E. 3.2.2 f., in: ASA 84 S. 725, StR 71/2016 S. 542, ZBl 118/2017 S. 153, mit zahlreichen Hinweisen auf weitere Kantone vgl. auch BGE 141 II 182 E. 6.7 S. 197 f.). Die Beschwerdeschrift ist nicht geeignet, die ständige bundesgerichtliche Praxis zur abgaberechtlichen Qualifikation von Kurtaxen in Frage zu stellen.
2.2. Gemäss Art. 17 Abs. 1 TG/VS sind im Kanton Wallis, vorbehältlich einer Steuerbefreiung, kurtaxenpflichtig die Gäste, die im Einzugsgebiet eines anerkannten Verkehrsvereins übernachten. Die Kurtaxe wird gestützt auf ein durch die Urversammlung oder den Generalrat genehmigtes und vom Staatsrat homologiertes (kommunales) Reglement erhoben, welches namentlich den Ansatz der Kurtaxe, die Befreiungsfälle und die Ermässigungen, die Erhebungsweise und die Verwendung der Taxe bestimmt (Art. 17 Abs. 2 TG/VS). Der Kurtaxenansatz trägt der Ausstattung des Ferienortes, der Beherbergungsform und der geographischen Lage der Unterkunft Rechnung und kann je nach Saison variieren (Art. 19 Abs. 1 TG/VS); er berechnet sich anhand der verursachten Kosten der Dienstleistungen, für welche diese Einnahmen gemäss Art. 22 TG/VS eingesetzt werden können (Art. 19 Abs. 2 TG/VS). Die formell-gesetzliche Grundlage der Kurtaxe enthält somit den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und deren Bemessung in den Grundzügen, weshalb eine Verletzung des Legalitätsprinzips im Abgaberecht (Art. 127 Abs. 1 BV; vgl. etwa BGE 143 II 8 E. 7.1 S. 22) nicht ersichtlich ist.
2.3. Als Kostenanlastungssteuern ausgestaltete Kurtaxen stehen in einem Spannungsverhältnis zum Grundsatz der Allgemeinheit der Besteuerung (Art. 127 Abs. 2 BV), weshalb ihre Erhebung sachlich haltbare Gründe voraussetzt, die betreffenden staatlichen Aufwendungen der erfassten Personengruppe anzulasten. Zudem muss die allfällige Abgrenzung nach haltbaren Kriterien erfolgen; andernfalls verletzt die Abgabe das Gleichheitsgebot (BGE 143 II 283 E. 2.3.2 S. 289, mit zahlreichen Hinweisen; zu Tourismusabgaben insbesondere Urteil 2C_794/2015 vom 22. Februar 2016 E. 3.3.1). Die Einführung einer Kurtaxe in Form einer Kostenanlastungssteuer hält wegen ihrer - durch ihren Finanzierungszweck vorgegebenen - Beschränkung auf einen reduzierten abgabepflichtigen Personenkreis vor dem Rechtsgleichheitsgebot nur stand, wenn sie tatsächlich auch zweckgemäss, d.h. zur ausschliesslichen Förderung des Fremdenverkehrs, verwendet wird. Nach ständiger bundesgerichtlicher Praxis zählen zur Förderung eines Kur- oder Sportortes sämtliche Aufwendungen, welche für dieselbe Gemeinde, würde sie kein Kur- oder Sportort sein, allein niemals gemacht worden wären, so etwa der Personal- und Sachaufwand für ein mit allen modernen Hilfsmitteln ausgerüstetes, reich dokumentiertes und dem Besucher mit Gratisauskünften dienendes Verkehrsbüro, Beiträge an Sportorganisationen, Sporteinrichtungen und Sportanlässe für ein (internationales) Publikum, der Aufwand für das Kurorchester, der Unterhalt von Spazierwegen, Ruhebänken und Skipisten, der Bau und Unterhalt einer Reithalle, eines Hallenschwimmbades, einer Kunsteisbahn etc. (BGE 93 I 17 E. 5b S. 25). Dass einzelne dieser Einrichtungen auch durch die Personen mit Wohnsitz in der betreffenden Gemeinde benützt werden, vermag die Zweckgebundenheit der Finanzierung nicht zu ändern; entscheidend bleibt einzig, ob mit den Kurtaxen Einrichtungen finanziert werden, die für Ortsansässige allein nicht geschaffen oder betrieben würden (BGE 93 I 17 E. 5b S. 26, letztmals bestätigt in Urteil 2C_794/2015 vom 22. Februar 2016 E. 3.3.5, E. 4.2.1). Entsprechend ist es nach ständiger bundesgerichtlicher Praxis mit der Rechtsgleichheit vereinbar, die Kurtaxe nur von Personen ohne Wohnsitz in der betreffenden Gemeinde zu erheben, stehen diese Personen doch in einer näheren Beziehung zu den zur Förderung des Fremdenverkehrs getätigten Aufwendungen als die Personen mit Wohnsitz in der Gemeinde. Mit der Rechtsgleichheit unvereinbar wäre jedoch etwa, die Kurtaxe ausschliesslich von ausserkantonalen Ferienhauseigentümern zu erheben, ist doch nicht ersichtlich, weshalb die Gruppe der ausserkantonalen Ferienhauseigentümern in einer näheren Beziehung zu den Aufwendungen für den Fremdenverkehr stehen sollte als die Gruppe der innerkantonalen Ferienhauseigentümern ohne Wohnsitz in der betreffenden Gemeinde (Urteil 2C_794/2015 vom 22. Februar 2016 E. 4.2, E. 4.3).
2.4. Gemäss Art. 2 Abs. 2 TG/VS ist der Kurtaxenbetrag im Interesse der Steuersubjekte zu verwenden und dient insbesondere der Finanzierung des Betriebs eines Informations- und Reservationsdienstes, der Animation vor Ort sowie der Erstellung und dem Betrieb von touristischen, sportlichen oder kulturellen Anlagen. Die Rüge, Marketingkosten könnten nicht durch die Erhebung von Kurtaxen finanziert werden, ist zwar zutreffend (BGE 100 Ia 60 E. 3 S. 71 ff.), aber deswegen nicht zielführend, weil gemäss dem im Recht liegenden, offiziellen Finanzierungskonzept Bürchen-Törbel, entgegen der Darstellung des Beschwerdeführers, die Marketingkosten zu 0 % über die Kurtaxe finanziert werden (vgl. Urteil 2C_843/2017 vom 8. Oktober 2018 E. 3.5 in fine).
2.5. Zur Begründung des Antrags auf Aufhebung von Art. 5 Abs. 1 lit. b des angefochtenen Kurtaxenreglements macht der Beschwerdeführer geltend, die Kurtaxe werde gestützt auf einen unausgewiesenen Finanzierungsbedarf in willkürlicher und unverhältnismässiger Weise auf Fr. 3.-- angesetzt. Ein Erlass ist nach der bundesgerichtlichen Praxis willkürlich, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist; er verletzt das Rechtsgleichheitsgebot, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (grundlegend BGE 129 I 1 E. 3 S. 3). Unter Berücksichtigung des im Recht liegenden, detaillierten Finanzierungskonzepts Bürchen-Törbel und des weiten Gestaltungsspielraums, welcher dem Gesetzgeber bei der Verfolgung gesetzgebungspolitischer Ziele und der dazu eingesetzten Mittel zukommt (Urteil 2C_519/2016 vom 4. September 2017 E. 3.5.8), hätten die Beschwerdeführer in ihrer Beschwerdeschrift zur Erfüllung der für die Willkürrüge geltenden qualifizierten Begründungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG) in präzisierer Auseinandersetzung mit dem Finanzierungskonzept Bürchen-Törbel (und nicht gestützt auf unbelegt gebliebene Beträge) aufführen müssen, aus welchen Gründen ihrer Ansicht nach eine Kurtaxe von Fr. 3.-- vor dem Willkürverbot nicht stand hält. Auf die Rüge ist nicht weiter einzugehen.
3.
Als unbegründet erweist sich auch die Rüge, die in Art. 6 Abs. 2 des angefochtenen Kurtaxenreglements festgesetzten Jahrespauschalen beruhten auf einem viel zu hoch angesetzten Wert der durchschnittlichen Belegung.
3.1. Art. 21 TG/VS lautet wie folgt:
1. Die Kurtaxe wird je Übernachtung erhoben.
2. Wer kurtaxenpflichtige Gäste beherbergt, ist verpflichtet, die Kurtaxe einzukassieren und der Gemeinde oder dem Organ, welchem diese Aufgabe delegiert ist, zu überweisen, andernfalls muss er sie selbst bezahlen. Der kurtaxenpflichtige Eigentümer und der Dauermieter haben dieselbe Verpflichtung zur Überweisung.
3. Auf Begehren hin können kurtaxenpflichtige Eigentümer oder Dauermieter die Kurtaxe in Form einer Jahrespauschale entrichten. Die Jahrespauschale darf die gelegentliche Vermietung einschliessen. Auf Antrag des Verkehrsvereins setzt der Gemeinderat der betroffenen Gemeinde/n unter Beachtung des durchschnittlichen örtlichen Belegungsgrades der Beherbergungsform des Gesuchstellers pauschal die Anzahl Übernachtungen fest. Die Anzahl Übernachtungen darf die gelegentliche Vermietung einschliessen.
4. Die Gemeinden können mittels Reglements eine pauschale Erhebung der Taxe vorsehen. Diese Pauschale ist auf der Grundlage objektiver Kriterien zu berechnen, unter Beachtung des durchschnittlichen Belegungsgrades der entsprechenden Beherbergungsform einschliesslich der gelegentlichen Vermietung. (...)
3.2. Gemäss den im Homologationsverfahren eingereichten Unterlagen wurde die durchschnittliche Belegung für die Einwohnergemeinde Törbel wie folgt berechnet:
|
Törbel
|
durchschnittliche Belegung
|
|
|
|
Eigenbedarf
|
Vermietung
|
|
Anzahl Objekte
|
161
|
35
|
|
Logiernächte
|
1925
|
3106
|
|
Übernachtungen mit LN-Pauschale
|
8070
|
1095
|
|
Total Logiernächte
|
9995
|
4201
|
|
Anzahl Betten
|
658
|
143
|
|
Durchschnittliche Belegung (Tage)
|
15
|
29
|
|
Dunkelziffer nichtabgerechnete Übernachtungen in Vermietung (15 %)
|
k.A.
|
4
|
|
Total durchschnittliche Belegung (Tage)
|
k.A.
|
34
(recte 33)
|
3.3.
3.3.1. Gemäss der gesetzlichen Vorgabe von Art. 21 Abs. 3bis TG/VS ist der durchschnittliche Belegungsgrad der entsprechenden Beherbergungsform für die Berechnung der Pauschale relevant. Als mögliche Beherbergungsformen kommen die Eigennutzung, die Eigennutzung mit gelegentlicher Vermietung und die gewerbliche Vermietung in Frage, weshalb sämtliche Varianten für die Berechnung massgeblich sind. In ihrem Mitbericht vom 5. Oktober 2017 hielt die kantonale Dienststelle für Wirtschaftsentwicklung fest, die statistischen Grundlagen für die Berechnung der Eigenbelegung seien nicht sehr aussagekräftig; die effektive Belegung in Form der Eigennutzung könne auch bei bestem Willen nicht zweifelsfrei ermittelt werden. Die neue durchschnittliche Belegungsquote von 34 Nächten in Törbel erscheine auf den ersten Blick nicht als übermässig hoch, weil bis anhin von 30 Nächten als durchschnittliche Belegung ausgegangen worden und dieser Wert in den vergangenen Jahren nicht bestritten worden sei. Angesichts der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach für die durchschnittliche Belegungsquote nicht nur auf die vermieteten Wohnungen abgestellt werden könne, habe die Gemeinde Törbel anhand statistischer Grundlagen nachzuweisen, dass der Wert von 34 Nächten gerechtfertigt sei. Mit Eingabe vom 21. Februar 2018, worauf die Gemeinde in ihrer Beschwerdevernehmlassung verweist, machte die Gemeinde Törbel geltend, sie habe die Wasserverbräuche der Jahre 2014, 2015 und 2016 der nicht ständig bewohnten Wohnungen und Häuser analysiert. Diese Auswertung habe ergeben, dass im Schnitt der Wasserverbrauch pro Wohnung und Jahr 22m3 betrage. Der Verbrauch von über 22m3 für 34 Nächte hochgerechnet auf 365 Nächte entspreche einem durchschnittlichen Verbrauch von über 230m3 Wasser pro Jahr, während der effektive Durchschnittsverbrauch der ständig bewohnten Wohneinheiten bei etwa 100m3 pro Jahr liegen würde. Dies untermaure, dass die durchschnittliche Übernachtung von 34 Nächten gerechtfertigt sei. In seiner Replik vom 3. September 2018 bestreitet der Beschwerdeführer diese Aussage. Es sei evident, dass ca. 500 Einwohner wohl mehr Wasser verbrauchen würden als 237 Ferienwohnungen. Wie immer die Gemeinde die 22m3 pro Liegenschaft und Jahr errechnet habe, bleibe deren Aussage offensichtlich falsch: Bei 22m3 Wasser und 14'196 Übernachtungen ergebe dies einen Wasserverbrauch pro Person und Übernachtung von 1.54 l. Die 100m3 der Einwohner würden 0.54 l pro Tag und Person ergeben (100'000:500:365). Auf Werte, welche offensichtlich unhaltbar seien und aus denen nichts Verwertbares abgeleitet werden können, könne nicht abgestellt werden. In ihrer Duplik vom 19. Oktober 2018 macht die Gemeinde Törbel geltend, der Beschwerdeführer verkenne, dass die 100'000 l oder eben die 100m3 den Verbrauch eines durchschnittlichen Haushalts darstellen würden und nicht den Verbrauch der ganzen Gemeinde bzw. sämtlicher Haushalte. Die eingereichten Daten würden von den Zählern direkt stammen, exakt sein und keine Schätzungen beinhalten.
3.3.2. Die statistischen Grundlagen des Wasserverbrauchs in der Gemeinde Törbel selbst sind als solche nicht substanziiert bestritten worden und als unbestrittene Tatsachen dem vorliegenden Verfahren zu Grunde zu legen (oben, E. 1.6). In seiner Replik übersieht der Beschwerdeführer offensichtlich, dass sich die Zahl von 22m3 pro Jahr auf eine einzelne Liegenschaft bezieht (Durchschnitt). Geht man von einer Belegung von durchschnittlich vier Personen und einem allgemeinnotorischen Verbrauch von ca. 160 l pro Tag und Person aus, so ergeben sich daraus ziemlich genau 34 Nächte. Die ins Recht gelegten Unterlagen zum Wasserverbrauch sind ein objektives Kriterium im Sinne von Art. 21 Abs. 4 TG/VS, auf welches für die Berechnung der Jahrespauschale abgestellt werden kann. Sie untermauern die Wahrscheinlichkeit der verwendeten durchschnittlichen Belegung von 34 Nächten, welche für deren Berechnung erforderlich ist. Eine Verletzung von übergeordnetem Recht ist somit nicht ersichtlich (vgl. oben, E. 1.4.1), weshalb sich die Beschwerde in diesem Punkt als unbegründet erweist.
4.
Hinsichtlich des Bettenfaktors geht aus der von der Einwohnergemeinde Törbel im Homologationsverfahren eingereichten Unterlage zur detaillierten Berechnung der durchschnittlichen Auslastung hervor, dass der Umstand, dass die Betten im Durchschnitt nicht immer von Erwachsenen belegt seien, in der Berechnung der Durchschnittsauslastung vollumfänglich berücksichtigt worden ist. Konkret sind die Logiernächte der Kinder zwischen sechs und 16 Jahren nur zur Hälfte eingerechnet und die Logiernächte der Kinder unter sechs Jahren gänzlich bei der Berechnung abgezogen worden. Diese Sachverhaltsdarstellung wurde gemäss der Aktenlage vom Beschwerdeführer nicht substanziiert bestritten, weshalb im vorliegenden Verfahren darauf abzustellen ist. Die erhobene Rüge, der Bettenfaktor sei wegen der Berücksichtigung von Übernachtungen von Personen, welche keine oder eine halbe Kurtaxe auslösten, falsch berechnet worden, erweist sich somit als unbegründet.
5.
Als unbegründet erweist sich auch die Rüge, das angefochtene Kurtaxenreglement erweise sich wegen seiner rückwirkenden Inkraftsetzung als verfassungswidrig.
5.1. Die Rechtsprechung unterscheidet zwischen eigentlicher oder echter und unechter Rückwirkung. Eine echte Rückwirkung liegt vor, wenn ein Gesetz bei der Anwendung neuen Rechts an ein Ereignis anknüpft, das sich vor dessen Inkrafttreten ereignet hat und das im Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Norm abgeschlossen ist. Diese echte Rückwirkung ist nur dann verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn die Rückwirkung ausdrücklich in einem Gesetz vorgesehen ist oder sich daraus klar ergibt, in einem vernünftigen Rahmen zeitlich limitiert ist, nicht zu stossenden Ungleichheiten führt, einem schutzwürdigen öffentlichen Interesse dient und wohlerworbene Rechte respektiert. Bei der unechten Rückwirkung wird auf Verhältnisse abgestellt, die zwar unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern. Auch diese Rückwirkung gilt nur dann als verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn ihr nicht wohlerworbene Rechte entgegenstehen (BGE 138 I 189 E. 3.4 S. 194, mit zahlreichen Hinweisen).
5.2. Vorliegend sieht Art. 13 des angefochtenen Kurtaxenreglements und damit eine gesetzliche Grundlage im formellen Sinn ausdrücklich dessen Inkraftsetzung, nach Genehmigung durch den Staatsrat, auf den 1. November 2017 vor. Das Reglement wurde am 27. Juni 2017 erlassen, also vor dem Inkrafttreten. Selbst wenn angesichts der erst am 21. März 2018 erfolgten Genehmigung durch den Staatsrat von einer echten Rückwirkung ausgegangen wird, ist diese in einem Gesetz im formellen Sinn vorgesehen (BGE 127 I 60 E. 2e S. 66), erweist sich in zeitlicher Hinsicht als massvoll, führt zu keinen stossenden Ungleichheiten und dient dem öffentlichen Interesse an der Entwicklung des Tourismus in der Gemeinde Törbel; eine Verletzung wohlerworbener Rechte ist weder dargelegt noch ersichtlich.
6.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig. Parteientschädigungen werden nicht gesprochen (Art. 68 Abs. 1 und Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Staatsrat des Kantons Wallis schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 23. Juli 2019
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Mayhall