Diritto fondamentale

 

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

 

 

 

2C_386/2023  

 

 

Sentenza del 19 luglio 2024  

 

II Corte di diritto pubblico  

 

Composizione 

Giudici federali Aubry Girardin, Presidente, 

Donzallaz, Ryter, 

Cancelliere Savoldelli. 

 

Partecipanti al procedimento 

A.________ SA, 

patrocinata dall'avv. Davide Cerutti, 

ricorrente, 

 

contro 

 

Consiglio di Stato del Cantone Ticino, 

rappresentato dal Dipartimento del territorio del 

Cantone Ticino, Servizi generali, via Franco Zorzi 13, 6500 Bellinzona. 

 

Oggetto 

Rifusione di costi per interventi eseguiti in relazione alla concessione per la costruzione e l'esercizio della stazione di servizio autostradale di X.________, 

 

ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 2 giugno 2023 dal Tribunale amministrativo 

del Cantone Ticino (53.2020.1). 

 

 

 

A.  

In seguito ad un concorso pubblico retto dalla legge ticinese sul demanio pubblico del 18 marzo 1986 (LDP/TI; RL/TI 720.100), con decisione del 15 marzo 1987 il Consiglio di Stato ticinese ha assegnato alla A.________ SA - il cui capitale sociale apparteneva alla B.________ SA (succursale di C.________) e alla D.________ SA - la concessione per la costruzione e l'esercizio della stazione di servizio autostradale di X.________. 

La concessione avrebbe dovuto durare trent'anni e avrebbe dovuto giungere a scadenza il 30 giugno 2017. Tuttavia, il 5 novembre 2014 il Consiglio di Stato ticinese ha deciso di prorogarla di due anni, di modo che essa si è estinta il 30 giugno 2019. Previo concorso, un'analoga e nuova concessione è stata poi attribuita ad un'altra società. 

 

B.  

Il 15 novembre 2019, la A.________ SA si è rivolta al Governo ticinese con una richiesta di risarcimento di fr. 849'200.-- fondata sull'art. 19 lett. a dell'atto di concessione, la quale veniva ricondotta a costi per lavori che erano stati eseguiti nei sette anni prima della scadenza - più precisamente, nel 2013 e nel 2015 - che non avevano potuto essere interamente ammortizzati. 

Con risoluzione n. 6471 del 18 dicembre 2019, il Consiglio di Stato ticinese ha respinto la richiesta di indennizzo, sostenendo che gli interventi per i quali era stato chiesto il risarcimento non erano mai stati debitamente notificati. Ha quindi aggiunto che domande di risarcimento formulate dopo la conclusione del rapporto di concessione e dopo la demolizione delle infrastrutture che erano state oggetto dei pretesi interventi dovevano essere considerate come inammissibili. 

 

C.  

Agendo per sé e per le sue compartecipi C.________ e D.________ SA, con atto del 3 febbraio 2020 la A.________ SA ha impugnato la citata risoluzione governativa davanti al Tribunale amministrativo ticinese, chiedendo il riconoscimento dell'indennizzo. In tale scritto, essa sosteneva infatti che il Cantone era a conoscenza degli interventi eseguiti nel 2013 e nel 2015, perché le licenze edilizie erano state approvate dalle autorità cantonali competenti e questi interventi non concernevano semplici lavori di manutenzione. Contestava inoltre che l'atto di concessione sottoscritto dalle parti prevedesse un termine entro il quale notificare le pretese risarcitorie. 

Considerato che contro la risoluzione governativa non era possibile interporre ricorso, ma che il Tribunale cantonale amministrativo era comunque competente per dirimere la vertenza in base all'art. 92 lett. a della legge ticinese del 24 settembre 2013 sulla procedura amministrativa (LPAmm/TI; RL/TI 165.100), quest'ultimo ha trattato il gravame quale petizione. Nel suo giudizio del 2 giugno 2023, la Corte cantonale ha constatato che la A.________ SA era legittimata in causa quale concessionaria ma che, siccome non erano parti nel rapporto di concessione, lo stesso non poteva dirsi per le compartecipi, la cui legittimazione attiva andava negata. Entrata in materia sulla petizione della A.________ SA, l'ha quindi respinta. 

 

D.  

Il 7 luglio 2023, la A.________ SA, agente per sé e per la D.________ SA, ha impugnato il giudizio cantonale con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo: in via principale, che lo stesso sia annullato e che l'incarto sia ritornato all'istanza inferiore per lo svolgimento dell'istruttoria; in via subordinata, che il giudizio impugnato sia riformato, che la petizione sia accolta e che il Cantone Ticino sia condannato a versare alla A.________ SA l'importo di fr. 849'200.- IVA esclusa. 

La Corte cantonale si è riconfermata nel proprio giudizio. Il rigetto del ricorso, nella misura in cui fosse ammissibile, è stato chiesto anche dal Consiglio di Stato. Con replica del 28 settembre 2023 l'insorgente, che il... ha assunto la ragione sociale di A.________ SA in liquidazione, ha ribadito la sua posizione. 

 

 

 

1.  

 

1.1. Il ricorso è diretto contro una decisione finale resa in ultima istanza cantonale da un tribunale superiore (art. 86 cpv. 1 lett. d, cpv. 2 e art. 90 LTF) e concerne prestazioni dipendenti dalla concessione a privati del diritto di costruire, ampliare e gestire un'area di servizio lungo la rete autostradale, quindi una causa di diritto pubblico che non ricade tra le eccezioni previste dall'art. 83 LTF e che non è impugnabile davanti al Tribunale amministrativo federale, perché la materia è retta dal diritto cantonale (sentenza 2C_180/2012 del 10 settembre 2012 consid. 1, che concerne un caso analogo e nel quale il Tribunale federale, con riferimento all'art. 7 cpv. 3 della legge federale dell'8 marzo 1960 sulle strade nazionali [LSN; RS 725.11], ha già ammesso la sua competenza, dopo avere constatato che la materia è regolata dal diritto ticinese).  

 

1.2. Il gravame è stato redatto nei termini (art. 100 cpv. 1 LTF) dalla destinataria del giudizio contestato, con interesse ad insorgere, perché le richieste che aveva avanzato in sede cantonale come concessionaria sono state respinte (art. 89 cpv. 1 LTF), e va pertanto esaminato come ricorso in materia di diritto pubblico giusta l'art. 82 segg. LTF.  

 

1.3. Legittimata a ricorrere, per lamentare il mancato riconoscimento della legittimazione in sede cantonale, sarebbe di per sé anche la D.________ SA, che la A.________ SA dichiara di rappresentare (A.________ SA "agente per sé e per D.________ SA"), per fare valere un diniego di giustizia (DTF 135 II 145 consid. 3.2). Tale aspetto non va però approfondito perché, sui motivi per cui la Corte cantonale ha negato la legittimazione della D.________ SA l'insorgente non si esprime, venendo così meno all'obbligo di motivazione che le viene imposto dall'art. 42 cpv. 2 LTF; DTF 145 V 161 consid. 5.2). Su questo punto, il ricorso è pertanto inammissibile.  

 

2.  

Nella risposta al ricorso, il Consiglio di Stato ticinese sostiene - tra l'altro - che l'istanza precedente non avrebbe dovuto entrare in materia nemmeno sulla petizione della A.________ SA. Questo perché, nonostante fosse concessionaria, aveva dichiarato di agire soltanto quale "mandataria d'incasso di pretese di risarcimento di terzi" e non direttamente a proprio nome. 

 

2.1. Ora, lo scopo perseguito con tale critica non è chiaro. Sia come sia, nella misura in cui dovesse essere quello di chiedere la riforma del giudizio impugnato nel senso di una non entrata in materia sulla petizione, va osservato che esso non sarebbe lecito, perché la legge sul Tribunale federale non prevede l'istituto del ricorso adesivo e ammette solo che l'opponente proponga che il ricorso interposto davanti al Tribunale federale sia dichiarato inammissibile o sia respinto (DTF 138 V 106 consid. 2.1; sentenza 9C_225/2016 del 14 luglio 2016 consid. 2).  

 

2.2. Per contro, nella misura in cui la censura dovesse mirare a mettere in discussione la legittimazione della ricorrente anche in sede federale, essa va respinta. In effetti, come indicato nel precedente considerando 1.2, la legittimazione della A.________ SA giusta l'art. 89 cpv. 1 LTF è certa e deriva dal fatto che le richieste che aveva avanzato in qualità di concessionaria e di partecipante alla procedura giudiziaria cantonale sono state integralmente respinte.  

 

3.  

 

3.1. Di principio, il Tribunale federale applica il diritto federale d'ufficio (art. 106 cpv. 1 LTF). Nondimeno, tenuto conto dell'onere di allegazione posto dalla legge (art. 42 cpv. 1 e 2 LTF), si confronta di regola solo con le censure sollevate, che quando riguardano dei diritti fondamentali vanno formulate con precisione (art. 106 cpv. 2 LTF).  

Salvo nei casi - qui non pertinenti - citati dall'art. 95 LTF, la lesione del diritto cantonale non è criticabile. Di esso è solo possibile lamentare un'applicazione contraria al diritto federale e, in particolare, al divieto d'arbitrio o ad altri diritti costituzionali (DTF 143 I 321 consid. 6.1). 

 

3.2. Il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico sugli accertamenti di fatto che sono stati svolti dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Può rettificarli o completarli se sono manifestamente inesatti o risultano da una violazione del diritto (art. 105 cpv. 2 LTF).  

Manifestamente inesatto significa arbitrario (DTF 140 III 115 consid. 2). Di conseguenza, la parte che critica la fattispecie accertata deve sollevare la censura e motivarla in modo chiaro (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 140 III 264 consid. 2.3). L'eliminazione del vizio nell'accertamento dei fatti deve inoltre poter influire in maniera determinante sull'esito della causa, ciò che va dimostrato (art. 97 cpv. 1 LTF). Nuovi fatti e nuove prove sono ammessi solo alle condizioni previste dall'art. 99 LTF; i fatti nuovi in senso proprio sono esclusi (DTF 139 III 120 consid. 3.1). 

 

3.3. Come specificato nel seguito ed evidenziato anche nella risposta al ricorso, il gravame adempie ai requisiti di motivazione esposti solo parzialmente. Per quanto li disattende, non può essere approfondito.  

D'altra parte, il rispetto delle condizioni previste dall'art. 99 cpv. 1 LTF non è dimostrato, di modo che i documenti prodotti in sede federale e relativi al merito che non si trovino già agli atti non possono essere presi in considerazione (sentenza 2C_363/2023 del 3 agosto 2023 consid. 2.3). I documenti relativi al merito che portano una data successiva al giudizio impugnato (doc. E - corrispondenza giugno 2023) costituiscono inoltre dei fatti nuovi in senso proprio, di per sé inammissibili. 

 

4.  

Oggetto di litigio è la richiesta di risarcimento di fr. 849'200.-- presentata dalla ricorrente fondandosi sull'art. 19 lett. a dell'atto di concessione in merito a costi per lavori eseguiti nei sette anni prima della scadenza della concessione (lavori svolti nel 2013 e nel 2015; scadenza nel 2019) e che non avevano potuto essere ammortizzati. 

 

4.1. Trattando il ricorso contro la risoluzione governativa n. 6471 del 18 dicembre 2019 quale petizione (precedente consid. B), la Corte cantonale ha dapprima indicato che l'oggetto della controversia emergeva con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali e che la causa poteva essere decisa in base agli atti (giudizio impugnato, consid. 1). Dopo avere riassunto le posizioni delle parti ed avere inquadrato giuridicamente l'atto di concessione, è quindi giunta alla conclusione che - in base all'art. 19 lett. a dell'atto di concessione - una notifica dei lavori svolti nel 2013 e 2015 sarebbe stata necessaria, ma non era stata eseguita (giudizio impugnato, consid. 2 e 3). Constatata l'assenza di una notifica, sufficiente a respingere la petizione, ha infine aggiunto che la pretesa non appariva comunque provata e che al riguardo sarebbero stati necessari ulteriori accertamenti (giudizio impugnato, consid. 4).  

 

4.2. Davanti al Tribunale federale, la ricorrente contesta sia l'interpretazione data all'art. 19 lett. a dell'atto di concessione e la conclusione secondo cui, in difetto di una notifica, il risarcimento non poteva essere riconosciuto, sia la conclusione fornita in subordine, secondo cui la pretesa non appariva provata. Nei due casi, fa valere critiche di natura formale (violazione del diritto di essere sentiti) e critiche di merito.  

 

4.3. Siccome l'argomentazione secondo cui la pretesa non appariva provata è stata formulata in subordine, verranno esaminate in via prioritaria le censure - formali e di merito - concernenti la prima argomentazione indicata (interpretazione dell'art. 19 dell'atto di concessione e assenza di notifica dei lavori). Il loro rigetto porterebbe infatti anche al rigetto del ricorso, senza doversi occupare delle critiche - formali e di merito - relative alla conclusione sussidiaria.  

 

5.  

 

5.1. Riferendosi al diritto di essere sentita in relazione all'interpretazione dell'art. 19 dell'atto di concessione, la ricorrente solleva più aspetti. Da un lato, denuncia infatti la mancata assunzione di ulteriori prove. D'altro lato, fa valere - almeno così sembra, perché l'argomentazione addotta potrebbe anche essere letta come (ulteriore) rimprovero della mancata assunzione di prove - una carente motivazione, in ragione del fatto che la Corte cantonale non avrebbe eseguito nessun "passo interpretativo" e nemmeno avrebbe svolto una "verifica ermeneutica", di cui "non vi è traccia nella decisione impugnata", contrariamente a quanto richiesto dalla giurisprudenza in materia.  

 

5.2. Dall'art. 29 cpv. 2 Cost. vengono dedotte diverse garanzie; tra queste, il diritto ad una decisione sufficientemente motivata, ad offrire prove pertinenti e ad ottenerne l'assunzione.  

 

5.2.1. Per giurisprudenza, la motivazione di una decisione è sufficiente e l'art. 29 cpv. 2 Cost. è rispettato quando una parte è messa in condizione di rendersi conto della portata del provvedimento che la concerne e di poterlo impugnare con cognizione di causa (DTF 143 III 65 consid. 5.2). In quest'ottica, basta che l'autorità esponga, almeno in breve, i motivi che l'hanno indotta a decidere in un senso piuttosto che in un altro (DTF 142 II 154 consid. 4.2).  

 

5.2.2. In parallelo, il diritto all'assunzione delle prove offerte presuppone che il fatto da provare sia pertinente, che il mezzo di prova proposto sia necessario per constatare questo fatto e che la relativa domanda sia formulata nelle forme e nei termini prescritti. Tale garanzia non impedisce inoltre all'autorità di porre fine all'istruttoria, quando le prove assunte le hanno permesso di formarsi una propria opinione e le ulteriori prove offerte non potrebbero condurla a modificare il suo convincimento (DTF 134 I 140 consid. 5.3). In questo contesto, il Tribunale federale riconosce alle istanze inferiori un ampio potere, ammettendo una lesione dell'art. 9 Cost. solo se non hanno manifestamente compreso il senso e la portata di un mezzo di prova, se hanno omesso di considerare un mezzo di prova pertinente senza un serio motivo, o se, in base agli elementi raccolti, hanno tratto delle deduzioni che devono essere giudicate come insostenibili (DTF 143 IV 500 consid. 1.1; 140 III 264 consid. 2.3; sentenza 2C_447/2021 del 15 novembre 2021 consid. 4.2). Spetta a chi ricorre sostanziare l'insostenibilità della scelta dell'istanza precedente (DTF 143 IV 500 consid. 1.1).  

 

5.3. Ora, in merito alla denuncia che in relazione all'atto di concessione la Corte cantonale non avrebbe eseguito nessun "passo interpretativo" e nemmeno avrebbe svolto una "verifica ermeneutica", la critica non mira a lamentare una carente motivazione ma a contrastare la motivazione fornita dall'istanza precedente.  

L'art. 29 cpv. 2 Cost. non è quindi violato. Il fatto che la ricorrente non concordi con il modo di procedere e/o con la valutazione del Tribunale amministrativo riguardo all'art. 19 dell'atto di concessione è una questione di merito, non relativa al diritto di essere sentiti (sentenza 2C_895/2017 del 14 novembre 2017 consid. 3.1.1). 

 

5.4. Una lesione del diritto di essere sentiti, rispettivamente del divieto d'arbitrio, non è d'altra parte sostanziata in relazione alla decisione di non assumere ulteriori prove e di decidere in base agli atti.  

In effetti, la ricorrente si limita a denunciare - in via generale - la mancata assunzione di prove, senza indicare - concretamente e con precisione - quali prove, tra quelle che erano state proposte in sede cantonale, avrebbero dovuto essere assunte, e per quali ragioni la rinuncia ad assumerle sarebbe insostenibile (art. 106 cpv. 2 LTF). 

 

5.5. Con riferimento all'argomentazione secondo cui una notifica era necessaria e non c'è stata, la denuncia della violazione del diritto di essere sentiti (art. 29 cpv. 2 Cost.) dev'essere pertanto respinta.  

In relazione a questa argomentazione, vanno però ancora esaminate le critiche formulate nel merito, ciò che richiede dapprima di presentare la giurisprudenza del Tribunale federale in materia di interpretazione di atti di concessione rispettivamente di contratti di diritto pubblico e di indicare il potere di cognizione di questa Corte nei differenti casi. 

 

6.  

 

6.1. La concessione è un atto misto, con clausole unilaterali e clausole contrattuali di diritto pubblico (DTF 149 II 320 consid. 5.3; sentenze 2C_753/2021 del 20 dicembre 2023 consid. 8.3.1; 2C_180/2012 del 10 settembre 2012 consid. 4.1; BERNHARD WALDMANN, Die Konzession - Eine Einführung, in: Die Konzession, 2011, pag. 17 segg.).  

Le clausole unilaterali di una concessione devono essere interpretate secondo le regole applicabili alle decisioni. Occorre quindi stabilirne il senso reale, conformemente al loro significato giuridico concreto, scostandosi se del caso da quello letterale (DTF 149 II 320 consid. 5.4; sentenza 2C_753/2021 del 20 dicembre 2023 consid. 8.3.1). Il principio dell'affidamento limita tuttavia questa interpretazione. Una decisione va infatti compresa nel senso che il suo destinatario poteva e doveva attribuirle in base alle regole della buona fede, tenuto conto delle circostanze che gli erano note o che dovevano essergli note (DTF 149 II 320 consid. 5.4; sentenza 2C_753/2021 del 20 dicembre 2023 consid. 8.3.1). Le clausole bilaterali si interpretano per contro secondo le regole applicabili ai contratti, sulla base della vera e concorde volontà delle parti (art. 18 cpv. 1 CO; cosiddetta interpretazione soggettiva). Se questa non può essere stabilita, vale il principio dell'affidamento, e bisogna individuare il senso che, secondo le regole della buona fede, ognuna delle parti poteva ragionevolmente dare alle dichiarazioni di volontà dell'altra, nonché all'insieme delle circostanze (DTF 149 II 320 consid. 5.4; cosiddetta interpretazione oggettiva). 

 

6.2. L'applicazione del principio dell'affidamento è una questione di diritto, che il Tribunale federale esamina di norma liberamente (art. 106 cpv. 1 LTF; DTF 135 III 410 consid. 3.2). Se l'atto di concessione o il contratto da interpretare secondo il principio dell'affidamento si basano sul diritto cantonale e non sul diritto federale, l'esame svolto dal Tribunale federale è però ristretto all'arbitrio (art. 95 LTF; DTF 122 I 328 consid. 1a/bb e 3a; sentenze 2C_753/2021 del 20 dicembre 2023 consid. 8.3.2; 2C_81/2020 del 13 luglio 2020 consid. 3.2; 2C_180/2012 del 10 settembre 2012 consid. 4.1.2 e 4.2.2).  

Nel contempo, va precisato che, per procedere all'applicazione del principio dell'affidamento, il Tribunale federale deve fondarsi sul contenuto della manifestazione di volontà e sulle circostanze del caso, la cui constatazione è anch'essa una questione di fatto, che può essere ridiscussa solo alle condizioni previste dall'art. 97 cpv. 1 LTF, segnatamente quando lede il divieto d'arbitrio (DTF 135 III 410 consid. 3.2; sentenze 2C_753/2021 del 20 dicembre 2023 consid. 8.3.2). 

 

7.  

 

7.1. Come risulta dal giudizio impugnato (ivi, consid. 3.2.2), l'art. 19 dell'atto di concessione del 15 marzo 1987 prevedeva innanzitutto che la stessa si sarebbe estinta alla sua scadenza o, in via straordinaria, per riscatto, rinuncia, denuncia e revoca anticipata. Alla lettera a) dello stesso articolo, l'atto di concessione precisava invece che:  

Quando la concessione giunge a scadenza, la stazione di servizio passa in proprietà dello Stato (riversione), senza che la concessionaria possa far valere diritto alcuno né di bonifico né di recupero di qualsiasi natura. La concessionaria può anche essere tenuta a un ripristino delle aree occupate, secondo le istruzioni dello Stato. Lo Stato, tuttavia, riconosce un adeguato risarcimento di oneri assunti dalla concessionaria nel periodo degli ultimi 7 anni di concessione, a dipendenza di importanti reinvestimenti o rinnovi concernenti gli immobili, gli infissi e le attrezzature non ricuperabili. 

 

Questi interventi devono essere preventivamente notificati allo Stato, fermo restando che, in mancanza di opposizione, sono ritenuti risarcibili. 

La concessionaria ha il diritto di chiedere allo Stato, a decorrere da 5 anni prima della scadenza della concessione, se un rinnovo della stessa entra in considerazione o no. In ogni caso la concessionaria ha il diritto di asportare gli oggetti figuranti nell'elenco che si allega al presente atto (...). 

 

7.2. Constatato che la procedura riguardava proprio il risarcimento relativo a lavori svolti negli ultimi 7 anni di concessione e che tra le parti non vi era accordo in merito all'esistenza di una valida notifica degli stessi, l'istanza precedente ha quindi aggiunto quanto segue (giudizio impugnato, consid. 3.2.2, 3.3 e 3.4) :  

(a) che l'art. 19 stabiliva il principio secondo cui, alla scadenza della concessione, la concessionaria non aveva alcun diritto di indennizzo; 

(b) che l'art. 19 contemplava però un'eccezione, riconoscendo un adeguato risarcimento per importanti reinvestimenti e rinnovi concernenti gli immobili, gli infissi e le attrezzature non recuperabili, intervenuti nei 7 anni precedenti la scadenza della concessione; 

(c) che tale disposto mirava ad evitare che, negli ultimi anni di gestione, la concessionaria si limitasse ad eseguire i lavori di manutenzione a suo carico, astenendosi dall'intraprendere interventi più consistenti per non rischiare di non riuscire ad ammortizzare i costi prima della scadenza, con ripercussioni negative sulla qualità del servizio; 

(d) che, in questo caso, alla concessionaria incombeva però un obbligo di notifica degli interventi suscettibili di dare luogo a delle possibili pretese di risarcimento, pena la perdita di un simile diritto; 

(e) che le modalità e la forma della notifica non erano stabilite in modo esplicito, ma che occorreva considerare che la stessa dovesse contenere un richiamo all'art. 19 lett. a della concessione, precise informazioni sulla natura dei lavori da effettuare, un'esposizione dei costi e indicazioni circa il loro ammortamento fino alla scadenza; 

(f) che, per il lavori eseguiti nel 2013 e nel 2015, non vi era stata nessuna notifica e che all'assenza di una valida notifica, volta al riconoscimento di un adeguato risarcimento da parte dello Stato, non poteva supplire il fatto che le autorità cantonali competenti erano state coinvolte nelle procedure edilizie esperite prima di svolgere tali lavori. 

 

8.  

Preso atto di quanto indicato, le critiche vertono sull'interpretazione dell'atto di concessione e, in particolare, sulla lettura data all'art. 19 per poi giungere a negare l'esistenza di una valida notifica dei lavori. 

 

8.1. Formulando le sue censure - relative all'accertamento dei fatti e all'applicazione del diritto - l'insorgente rammenta come, per giurisprudenza, l'interpretazione soggettiva di un contratto riguarda i fatti, mentre la sua interpretazione oggettiva, in base al principio dell'affidamento, è una questione giuridica, che il Tribunale federale "rivede liberamente".  

Ora, ciò è vero con riferimento al diritto privato, come attestano la DTF 121 III 118 consid. 4b/aa e la sentenza 4A_463/2017 consid. 4.2, citate nel ricorso medesimo. Con riferimento al diritto pubblico, un esame libero da parte del Tribunale federale vale invece solo quando la concessione o il contratto concluso tra lo Stato e una persona fisica o giuridica si fondano sul diritto federale, come è ad esempio il caso in materia di concessioni idrauliche (DTF 144 V 84 consid. 6.2.2; sentenze 2C_815/2012 del 24 giugno 2013 consid. 2.3; 1C_207/2008 del 20 febbraio 2009 consid. 4.2), mentre non vale quando la concessione o il contratto concluso tra lo Stato e una persona fisica o giuridica si fondano sul diritto cantonale (sentenze 2C_753/2021 del 20 dicembre 2023 consid. 8.3.2; 2C_81/2020 del 13 luglio 2020 consid. 3.2). 

Come indicato anche nella risposta al ricorso, proprio con un caso come quest'ultimo, relativo a una concessione rispettivamente a un contratto di diritto pubblico basato sul solo diritto cantonale, siamo però confrontati anche nella fattispecie (sentenza 2C_180/2012 del 10 settembre 2012 consid. 1 e 4.1.2, con riferimento a una concessione dello stesso tipo di quella qui in esame). Di conseguenza, analogamente a quanto vale per l'accertamento dei fatti (precedente consid. 3.2), anche l'interpretazione dell'art. 19 dell'atto di convenzione non può essere rivista liberamente, come è stato prospettato dalla ricorrente, ma solo nell'ottica del divieto d'arbitrio (DTF 122 I 328 consid. 1a/bb e 3a; sentenze 2C_753/2021 del 20 dicembre 2023 consid. 8.3.2; 2C_81/2020 del 13 luglio 2020 consid. 3.2; 2C_180/2012 del 10 settembre 2012 consid. 1 e 4.1.2; 2C_258/2012 del 22 marzo 2012 consid. 4.2). 

 

8.2. Una decisione è arbitraria quando non si fonda su motivi seri e oggettivi o appare priva di senso o di scopo rispettivamente è in manifesta contraddizione con la situazione di fatto, è gravemente lesiva di una norma o di un principio giuridico chiaro e indiscusso, oppure urta in modo scioccante con il sentimento di giustizia ed equità (DTF 144 I 170 consid. 7.3; 141 III 564 consid. 4.1).  

Per ledere l'art. 9 Cost. l'arbitrio dev'essere dato sia a livello di motivazione che di risultato. II fatto che una soluzione diversa da quella adottata potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe addirittura preferibile non comporta arbitrio (DTF 144 I 318 consid. 5.4). 

 

8.3. Nel caso in esame, una violazione del divieto d'arbitrio non è però dimostrata, né in relazione all'interpretazione dell'art. 19 dell'atto di convenzione, né all'accertamento e/o all'apprezzamento dei fatti su cui si basa la conclusione secondo cui la notifica richiesta da questo articolo - per ottenere "un adeguato risarcimento di oneri assunti dalla concessionaria nel periodo degli ultimi 7 anni di concessione, a dipendenza di importanti reinvestimenti o rinnovi concernenti gli immobili, gli infissi e le attrezzature non ricuperabili" - non c'era stata.  

 

8.3.1. In effetti, in relazione all'interpretazione dell'art. 19 dell'atto di concessione, l'arbitrio viene evocato a due riprese (p.to 3.3, pag. 12 e p.to 3.3.1 pag. 17), senza però addurre un'argomentazione come quella indicata, atta a dimostrare la manifesta insostenibilità del giudizio cantonale sia nella motivazione che nel risultato.  

Soltanto l'opinione dell'insorgente - e non una lesione del divieto d'arbitrio - viene fornita anche nel resto del p.to 3.3.1, dove la ricorrente prende di volta in volta posizione su più aspetti, ovvero: (a) in merito alla necessità di notificare gli interventi in discussione (giudizio impugnato, consid. 3.2.1-3.2.2), (b) in merito al momento in cui questa notifica andava fatta e ai suoi contenuti (giudizio impugnato, consid. 3.2.1-3.2.2), (c) in merito all'argomentazione, formulata su più pagine dai Giudici ticinesi, secondo cui alla mancata notifica non poteva supplire la partecipazione delle autorità cantonali alla procedura di rilascio della licenza edilizia per i lavori (giudizio impugnato, consid. 3.4.3), ecc. 

 

8.3.2. In parallelo, l'assenza di un'argomentazione che dimostra una lesione dell'art. 9 Cost. va constata in relazione alla denuncia di un accertamento manifestamente inesatto dei fatti su cui poggia l'interpretazione dell'art. 19 dell'atto di convenzione data dai Giudici cantonali.  

Con particolare riferimento all'accertamento dei fatti e/o all'apprezzamento (anche anticipato) delle prove l'arbitrio è in effetti dato solo se l'istanza inferiore non ha manifestamente compreso il senso e la portata di un mezzo di prova, ha omesso di considerare un mezzo di prova pertinente senza un serio motivo, oppure se ha tratto delle deduzioni insostenibili con effetti sull'esito della causa nel suo complesso (DTF 143 IV 500 consid. 1.1; art. 97 cpv. 1 LTF), e ciò va indicato con una motivazione precisa (art. 106 cpv. 2 LTF). 

Di nuovo, una simile motivazione non viene però fornita perché, criticando la fattispecie accertata, l'insorgente si limita a completare liberamente i fatti - con indicazioni sulle circostanze in cui l'atto di concessione sarebbe stato firmato, sulle persone che siedevano a quel tempo nel Governo cantonale e sulle loro presunte conoscenze in materia, o riferendosi ai contenuti di taluti atti piuttosto che di altri - senza dimostrare che la Corte cantonale avrebbe commesso errori grossolani, consistenti in una lettura manifestamente errata di talune prove, o nella mancata presa in considerazione, anch'essa insostenibile, di altre prove, la cui assunzione sarebbe stata rifiutata (DTF 140 III 264 consid. 2.3; sentenze 2C_753/2021 del 20 dicembre 2023 consid. 8.2). 

 

8.4. In assenza della dimostrazione dell'arbitrio in relazione all'interpretazione dell'art. 19 dell'atto di convenzione e in relazione all'accertamento dei fatti posti alla base della stessa, anche le critiche di merito concernenti l'argomentazione principale della Corte cantonale vanno di conseguenza respinte. Nel contempo, ciò porta al rigetto del ricorso nel suo complesso, senza che sia necessario occuparsi delle censure relative all'argomentazione sussidiaria (precedente consid. 4.3).  

 

9.  

Per quanto precede, nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF); non vengono assegnate ripetibili (art. 68 cpv. 3 LTF). 

 

 

 

 

 

 

1.  

Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto. 

 

2.  

Le spese giudiziarie di fr. 12'000.-- sono poste a carico della ricorrente. 

 

3.  

Comunicazione al patrocinatore della ricorrente, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino. 

 

 

Losanna, 19 luglio 2024 

 

In nome della II Corte di diritto pubblico 

del Tribunale federale svizzero 

 

La Presidente: F. Aubry Girardin 

 

Il Cancelliere: Savoldelli