Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_183/2023
Sentenza dell'8 ottobre 2024
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Aubry Girardin, Presidente,
Ryter, Kradolfer,
Cancelliera Ieronimo Perroud.
Partecipanti al procedimento
A.________,
rappresentato da SOS Ticino, Consultorio giuridico,
ricorrente,
contro
Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino, Sezione della popolazione,
Residenza governativa, 6501 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6501 Bellinzona.
Oggetto
Permesso di dimora UE/AELS,
ricorso contro la sentenza emanata il 21 febbraio 2023 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2021.269).
Fatti
A.
A.________, cittadino italiano (1962), ha iniziato a lavorare nel 2000 come muratore nel Cantone Ticino al beneficio di un permesso per frontalieri (dal 2002 permesso per frontalieri UE/AELS). Il 2 febbraio 2009 si è visto accordare un permesso di dimora UE/AELS, valido fino al 12 gennaio 2014, al fine di continuare a lavorare come muratore e di stabilirsi in Svizzera. L'autorizzazione è stata in seguito rinnovata fino al 12 gennaio 2019 a titolo di soggiorno con attività lucrativa autorizzata. In occasione del rinnovo, A.________ ha informato la Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni ticinese che, con decisione del 2 aprile 2009, l'Ufficio assicurazione invalidità (UAI) gli aveva riconosciuto, in seguito ad un infortunio subito sul lavoro nel marzo 2007, un grado di invalidità al 100 % dal 1
o maggio 2008, ridotto al 62 % dal 1
o giugno 2009, e che percepiva, sempre dal 1° maggio 2008 una rendita AI.
Nel frattempo, cioè nel gennaio 2017, A.________ è stato raggiunto dalla moglie B.________ (1970), ugualmente cittadina italiana, alla quale è stato accordato un permesso di dimora UE/AELS nell'ambito del ricongiungimento familiare. I coniugi vivono separati dal novembre 2018 e nel febbraio 2021 la consorte si è trasferita in un altro Cantone.
B.
B.a. Il 27 gennaio 2020 la Sezione della popolazione ha negato a A.________ il rilascio di un permesso di domicilio UE/AELS, chiesto con istanza del 17 luglio 2018 e nel contempo ha rifiutato di rinnovargli il permesso di dimora UE/AELS. L'ha inoltre invitato a lasciare la Svizzera entro fine marzo 2020. A sostegno della propria decisione ha osservato che l'interessato non lavorava e non disponeva di mezzi finanziari sufficienti al suo mantenimento.
B.b. Questa decisione è stata confermata su ricorso il 19 maggio 2021 dal Consiglio di Stato ticinese, dinanzi a cui oggetto di disamina era unicamente il rifiuto del rinnovo del permesso di dimora UE/AELS, il mancato rilascio del permesso di domicilio UE/AELS non essendo più contestato.
Con sentenza del 21 febbraio 2023 il Tribunale cantonale amministrativo, preso atto della crescita in giudicato del rifiuto del rilascio di un permesso di domicilio UE/AELS, ha ugualmente confermato il rifiuto di rinnovare il permesso di dimora UE/AELS.
C.
Il 29 marzo 2023 A.________ ha inoltrato dinanzi al Tribunale federale un ricorso in materia di diritto pubblico, con cui chiede l'annullamento della sentenza cantonale e il rinnovo della sua autorizzazione di soggiorno. Postula inoltre il conferimento dell'effetto sospensivo al gravame e domanda di essere esentato dal dover versare un anticipo per le spese giudiziarie.
Chiamati ad esprimersi, il Tribunale cantonale amministrativo si è limitato a riconfermarsi nelle motivazioni e conclusioni della sentenza impugnata, mentre il Consiglio di Stato si è rimesso al giudizio del Tribunale federale. Da parte loro la Sezione della popolazione e la Segreteria di Stato della migrazione SEM hanno chiesto la reiezione dell'impugnativa.
Con decreti presidenziali del 1° aprile 2023 e del 15 maggio 2023 il Tribunale federale ha concesso l'effetto sospensivo al ricorso rispettivamente ha rinunciato provvisoriamente ad esigere il versamento di un anticipo per le spese.
Diritto
1.
1.1. In applicazione dell'art. 83 lett. c n. 2 LTF, il ricorso in materia di diritto pubblico è inammissibile contro le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto. Poiché il ricorrente è di nazionalità italiana e può di principio richiamarsi all'Accordo del 21 giugno 1999 sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681), la vertenza sfugge alla sopramenzionata clausola d'eccezione (sentenza 2C_608/2023 del 27 marzo 2024 consid. 1.1).
1.2. Diretto contro una decisione finale (art. 90 LTF) emessa in ultima istanza cantonale da un tribunale superiore (art. 86 cpv. 1 lett. d e cpv. 2 LTF), il ricorso, presentato da una persona legittimata ad agire (art. 89 cpv. LTF), è stato interposto nei termini (art. 100 cpv. 1 LTF) e nelle forme richieste (art. 42 cpv. 2 LTF). L'impugnativa è di conseguenza ammissibile, in linea di principio, quale ricorso in materia di diritto pubblico ai sensi degli art. 82 segg. LTF.
2.
2.1. Il Tribunale federale applica il diritto federale d'ufficio (art. 106 cpv. 1 LTF). Nondimeno, salvo in caso di violazioni manifeste del diritto, rilevate d'ufficio (DTF 142 I 135 consid. 1.5 e richiamo), tenuto conto dell'onere di allegazione e motivazione posto dalla legge (
2.2. Per quanto concerne i fatti, il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico sugli accertamenti dell'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Può scostarsene se sono stati eseguiti violando il diritto ai sensi dell'art. 95 LTF o in modo manifestamente inesatto, cioè arbitrario (art. 105 cpv. 2 LTF; DTF 145 IV 154 consid. 1.1), ciò che dev'essere dimostrato con una critica precisa e circostanziata (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 140 III 264 consid. 2.3).
2.3. Dato che il ricorrente non li mette validamente in discussione - con motivazione conforme all'art. 106 cpv. 2 LTF, che ne dimostri un accertamento rispettivamente un apprezzamento arbitrario - i fatti che emergono dalla sentenza impugnata vincolano nel caso concreto il Tribunale federale (art. 105 cpv. 1 LTF; sentenza 2C_555/2021 del 16 novembre 2021 consid. 2.2 e rinvio).
3.
Il 1° gennaio 2019 è entrata in vigore la revisione della legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri (LStr; RS 142.20), rinominata legge federale sugli stranieri e la loro integrazione (LStrl). Giusta l'art. 126 cpv. 1 LStrI, alle domande presentate prima di tale data rimane però applicabile il diritto anteriore. Nel caso specifico, come emerge dagli atti di causa, il ricorrente ha domandato il rilascio di un permesso di domicilio UE/AELS il 17 luglio 2018. La causa è quindi retta dal diritto vigente in tale data (sentenze 2C_396/2023 del 24 maggio 2024 consid. 6.1; 2C_630/2023 del 29 febbraio 2024 consid. 3).
4.
4.1. Nel suo giudizio, il Tribunale cantonale amministrativo ha osservato:
(a) che il ricorrente non ha diritto al rinnovo del permesso di dimora UE/AELS a titolo di attività lucrativa autorizzata ai sensi dell'art. 4 ALC in relazione con l'art. 6 Allegato I ALC perché egli non ha mai esercitato alcuna attività lavorativa dal suo ingresso in Svizzera nel 2009;
(b) che egli non beneficia del diritto di rimanere giusta l'art. 4 Allegato I ALC in relazione con l'art. 2 par. 1 lett b del regolamento (CEE) n. 1251/70 in quanto, al momento dell'infortunio sul lavoro nel 2007, non risiedeva ancora in Svizzera al beneficio di un permesso di dimora UE/AELS;
(c) che le condizioni per il rilascio di un permesso di dimora UE/AELS senza attività lucrativa (art. 24 Allegato I ALC) non sono date, poiché egli non dispone di mezzi finanziari sufficienti;
(d) che l'insorgente non potrebbe ottenere il rinnovo del permesso di dimora UE/AELS a titolo di ricongiungimento familiare ai sensi dell'art. 3 Allegato I ALC in quanto egli è separato dalla moglie dal novembre 2018;
(e) che, in seguito, sussiste il motivo di revoca ai sensi dell'art. 62 cpv. 1 lett. d LStr perché il ricorrente non adempie più le condizioni che avevano fondato il rilascio del permesso di dimora UE/AELS litigioso, ossia l'esercizio di un'attività lucrativa. La Corte cantonale ha quindi lasciato indeciso il quesito di sapere se il motivo di revoca giusta l'art. 62 cpv. 1 lett. a LStr fosse anch'esso dato.
Infine, il Tribunale cantonale amministrativo ha rilevato che il ricorrente non poteva dedurre un diritto di soggiorno neanche dall'art. 8 CEDU e che il diniego del diritto a proseguire il soggiorno in Svizzera rispettava il principio della proporzionalità.
4.2. Il ricorrente non mette più in discussione davanti al Tribunale federale che non dispone del diritto al rilascio né di un permesso senza attività lucrativa ai sensi degli artt. 2 par. 2 e 24 par. 1 Allegato I ALC, né di un permesso derivato per vivere con la moglie titolare di un permesso di dimora UE/AELS ai sensi dell'art. 3 Allegato I ALC. Egli non pretende nemmeno che potrebbe ottenere un permesso di dimora sulla base dell'art. 8 CEDU. Infine, il ricorrente non lamenta una violazione del principio della proporzionalità ai sensi dell'art. 96 LStr. Pertanto, su questi aspetti, in assenza di lesioni manifeste del diritto, che bisognerebbe rilevare d'ufficio (cfr. supra consid. 2.1), non occorre tornare neppure in questa sede federale (sentenze 2C_209/2024 del 19 giugno 2024 consid. 3.2 e 2C_74/2024 del 23 febbraio 2024 consid. 3.2).
4.3. L'insorgente sostiene invece che la decisione della Corte cantonale sarebbe contraria all'ALC, perché non gli riconosce lo statuto di lavoratore.
4.3.1. Giusta l'art. 33 cpv. 3 LStr, il permesso di dimora è di durata limitata e può essere prorogato se non vi sono motivi di revoca ai sensi dell'art. 62 cpv. 1 LStr. Ciò è tra l'altro il caso quando lo straniero ha fornito, durante la procedura d'autorizzazione, indicazioni false o taciuto fatti essenziali (lett. a) nonché quando disattende una delle condizioni legate alla decisione (lett. d). Poiché la revoca di un permesso di dimora non è regolata nell'accordo sulla libera circolazione delle persone, tali motivi valgono anche per la revoca rispettivamente per il mancato rinnovo di permessi di dimora UE/AELS (art. 2 cpv. 2 LStr; art. 23 cpv. 1 dell'ordinanza del 22 maggio 2002 sull'introduzione della libera circolazione delle persone [OLCP; RS 142.203]; sentenza 2C_550/2023 del 29 agosto 2024 consid. 3.1).
4.3.2. Secondo l'art. 6 par. 1 Allegato I ALC, il lavoratore dipendente, cittadino di una parte contraente, che occupa un impiego di durata uguale o superiore a un anno al servizio di un datore di lavoro dello Stato ospitante riceve una carta di soggiorno della durata di almeno 5 anni a decorrere dalla data del rilascio, automaticamente rinnovabile per almeno 5 anni. In occasione del primo rinnovo, la validità della carta di soggiorno può essere limitata, per un periodo non inferiore ad un anno, qualora il possessore si trovi in una situazione di disoccupazione involontaria da oltre 12 mesi. Le ulteriori proroghe sono sottoposte alla condizione che l'interessato conservi lo statuto di lavoratore (sentenza 2C_74/2024 del 23 febbraio 2024 consid. 5.1).
Quello di lavoratore è un concetto autonomo di diritto europeo, che non dipende da considerazioni sul piano nazionale (DTF 141 II 1 consid. 2.2.3; DTF 131 II 339 consid. 3.1; sentenze 2C_290/2024 del 5 settembre 2024 consid. 5.1; 2C_321/2023 del 2 luglio 2024 consid. 3.2). La nozione di lavoratore, che delimita il campo di applicazione del principio della libera circolazione, dev'essere interpretata in modo estensivo, mentre le eccezioni e le deroghe a questa libertà fondamentale vanno sottoposte ad un'interpretazione restrittiva. È quindi considerato lavoratore colui che svolge, per una certa durata, a favore di un'altra persona e sotto la sua direzione, delle prestazioni per le quali percepisce una controprestazione. Ciò presuppone che l'attività lavorativa sia reale ed effettiva, da un punto di vista quantitativo e qualitativo. Delle attività così ridotte da apparire meramente marginali e accessorie non vanno considerate (DTF 141 II 1 consid. 2.2.4; sentenze 2C_198/2024 del 25 giugno 2024 consid. 3.3; 2C_395/2023 del 7 novembre 2023 consid. 4.2.3; 2C_217/2023 del 17 maggio 2023 consid. 4.2).
4.3.3. Secondo la Corte cantonale, benché fin dal 2000 il ricorrente avesse lavorato in Svizzera come muratore quale frontaliero, egli non esercitava più alcuna attività lavorativa né al momento della richiesta del permesso di dimora UE/AELS (17 dicembre 2008), né al momento del suo successivo ingresso in Svizzera (13 gennaio 2009). Inoltre, egli non avrebbe ricominciato a lavorare nemmeno negli anni successivi. Ciò sarebbe confermato dal fatto che il ricorrente risultava essere affetto da un grado di invalidità corrispondente al 100 % a partire dal maggio 2008 (in seguito ridotto al 62 % dal 1
o giugno 2009). A ulteriore riprova dell'assenza di attività lavorativa, secondo l'avviso della Corte cantonale, vi sarebbe il fatto che il Servizio medico regionale dell'AI aveva accertato, durante una visita effettuata il 12 febbraio 2009, che il ricorrente presentava un'incapacità lavorativa totale come muratore. Egli non aveva mai nemmeno esercitato delle attività adeguate pur conservando, in tale ambito, un grado di capacità lavorativa limitato (50 %) giusta l'accertamento del suddetto Servizio medico regionale dell'AI.
In ragione di quanto sopra esposto, il ricorrente non avrebbe beneficiato dello statuto di lavoratore ai sensi dell'ALC al momento in cui ha richiesto e ottenuto il permesso di dimora per l'esercizio di attività lucrativa e nemmeno lo avrebbe successivamente acquisito.
4.3.4. Di fronte a questa argomentazione, il ricorrente si limita a sostenere che, al momento della richiesta del permesso, egli si trovava ancora alle dipendenze della C.________ SA, pur essendo "verosimilmente inabile al lavoro e in malattia o in infortunio" (vedasi pag. 4 del ricorso, quarto paragrafo). Tuttavia, tali affermazioni non sono sufficienti per dimostrare che la Corte cantonale abbia accertato i fatti in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF (cfr. supra consid. 2.2 e 2.3). Il Tribunale federale è quindi vincolato dai fatti accertati dalla Corte cantonale (art. 105 cpv. 1 LTF), ossia che, da quando è entrato in Svizzera il 13 gennaio 2009, il ricorrente non ha mai lavorato come muratore e non ha intrapreso alcuna attività professionale di altro tipo.
Non avendo esercitato alcuna attività professionale dal gennaio 2009 in avanti, ne consegue che il ricorrente non possedeva lo statuto di lavoratore ai sensi dell'ALC né al momento del rilascio del permesso di dimora UE/AELS per l'esercizio di un'attività lucrativa (gennaio 2009) né quando le autorità migratorie ticinesi gli hanno negato il rinnovo di tale permesso nel gennaio 2020.
In base a quanto sopra esposto, il mancato rinnovo del permesso di dimora UE/AELS per svolgere un'attività lucrativa è conforme all'ALC. A tal riguardo, la sentenza del Tribunale cantonale amministrativo deve essere tutelata.
5.
5.1. L'insorgente denuncia in seguito il mancato riconoscimento da parte del Tribunale cantonale amministrativo del diritto di rimanere sul territorio svizzero dopo la cessazione dell'attività economica ai sensi dell'art. 4 Allegato I ALC combinato con l'art. 2 par. 1 lett. b del regolamento (CEE) n. 1251/70. Egli afferma di beneficiare di un diritto al rinnovo del permesso di dimora perché, al momento in cui l'ufficio AI ha reso la decisione che ha riconosciuto la sua inabilità permanente al lavoro causata da un incidente professionale, egli risiedeva in Svizzera in virtù del permesso di dimora il cui rinnovo è l'oggetto di questa controversia.
5.2. Il Tribunale cantonale amministrativo ha negato l'esistenza di un diritto di rimanere in capo al ricorrente in ragione del fatto che, al momento in cui si è verificato l'incidente professionale che ha causato l'inabilità permanente al lavoro, egli non risiedeva ancora in Svizzera, essendo al beneficio di un permesso per frontalieri UE/AELS.
5.3.
5.3.1. L'art. 4 Allegato I ALC in relazione con il regolamento (CEE) n. 1251/70, riconosce al lavoratore il diritto di rimanere sul territorio di un'altra parte contraente dopo avere cessato un'attività economica dipendente. Più precisamente, il regolamento (CEE) n. 1251/70 prevede che ha diritto di rimanere il lavoratore che, essendo residente senza interruzione sul territorio di una parte contraente da più di due anni, cessa di esercitarvi un'attività subordinata a seguito di inabilità permanente al lavoro (art. 2 par. 1 lett. b prima frase). Se l'inabilità è dovuta ad infortunio sul lavoro o a malattia professionale che diano diritto ad una pensione interamente o parzialmente a carico di un'istituzione di tale Stato, non è prescritto alcun periodo minimo di residenza (art. 2 par. 1 lett. b seconda frase). Secondo l'art. 4 par. 2 del regolamento (CEE) n. 1251/70, i periodi di disoccupazione involontaria debitamente accertati dal competente ufficio del lavoro e le assenze per malattia o infortunio sono considerati periodo di occupazione. In ogni caso, per poter vantare un diritto di rimanere in Svizzera in virtù delle disposizioni sopra menzionate, è indispensabile che al momento in cui sopraggiunge l'inabilità permanente il lavoratore benefici ancora effettivamente di tale statuto e che esso sia venuto meno a causa della suddetta inabilità (DTF 141 II 1 consid. 4; sentenza 2C_134/2019 del 12 novembre 2019 consid. 3.3 non pubblicato in DTF 146 II 89; sentenza 2C_237/2023 del 28 settembre 2023, consid. 4.2).
5.3.2. La questione litigiosa verte sull'esatto momento nel quale le condizioni poste dall'art. 2 par. 1 lett. b seconda frase del regolamento (CEE) n. 1251/70 devono essere date.
Con riguardo al termine minimo di due anni di residenza richiesto dall'art. 2 par. 1 lett. b prima frase del regolamento (CEE) n. 1251/70, il Tribunale federale ha stabilito che esso debba essere rispettato al momento in cui subentra l'invalidità così come accertata dalla decisione dell'ufficio AI (DTF 146 II 89 consid. 4.5; DTF 144 II 121 consid. 3.6.2 e 3.6.3) e non, quindi, nel momento in cui l'ufficio AI rende la decisione sull'incapacità lavorativa o quello a partire dal quale è riconosciuto il diritto al versamento della rendita (sentenza 2C_905/2020 del 14 gennaio 2021 consid. 3.2). Poiché l'art. 2 par. 1 lett. b seconda frase del regolamento (CEE) n. 1251/70 si limita a sopprimere il periodo minimo di due anni, anche le condizioni poste da tale disposizione devono essere rispettate al momento in cui subentra l'invalidità secondo l'accertamento dell'ufficio AI.
5.3.3. Come risulta dal giudizio impugnato, al ricorrente è stato riconosciuto un grado di invalidità al 100 % dal 1
o maggio 2008, in seguito ridotto al 62 % a partire dal 1
o giugno 2009. Il momento determinante ai fini dell'applicazione dell'art. 2 par. 1 lett. b seconda frase del regolamento (CEE) n. 1251/70 è dunque il 1o maggio 2008. Sulla base dei fatti accertati dalla Corte cantonale e non contestati dal ricorrente, che quindi vincolano il Tribunale federale (art. 105 cpv 1 LTF), in tale data egli non risiedeva in Svizzera, perché era al beneficio di un permesso per frontalieri UE/AELS e non del permesso di dimora UE/AELS del quale chiede il rinnovo.
Nel caso concreto, quindi, la condizione della residenza in Svizzera non era data al momento della sopravvenienza dell'inabilità al lavoro cosi come previsto dall'art. 2 par. 1 lett. b seconda frase del regolamento (CEE) n. 1251/70. Alla luce di ciò, non è necessario determinare se, al momento della sopravvenienza dell'inabilità al lavoro, il ricorrente rispettasse anche la condizione del possesso dello statuto di lavoratore ai sensi dell'ALC in virtù della sua attività di frontaliere. In conclusione, il rifiuto del Tribunale cantonale amministrativo di riconoscere al ricorrente il diritto di rimanere ai sensi dell'art. 4 Allegato I ALC in relazione all'art. 2 par. 1 lett. b seconda frase del regolamento (CEE) n. 1251/70 deve essere tutelato.
6.
Sotto il profilo del diritto interno, le censure del ricorrente sono prive di fondamento. Per quanto riguarda il motivo di revoca di cui all'art. 62 cpv. 1 lett. d LStr, esso è pacificamente dato, perché dal suo ingresso in Svizzera nel gennaio 2009 il ricorrente non ha mai rispettato la condizione - il possesso dello statuto di lavoratore ai sensi dell'ALC - che aveva motivato il rilascio del permesso di dimora (cfr. supra consid. 4.3.4). In quanto il ricorrente lamenti la violazione dell'art. 62 cpv. 1 lett. a LStr, la critica è inconferente perché la Corte cantonale non ha applicato detta fattispecie.
7.
7.1. Da quel che precede discende che l'impugnativa risulta infondata e come tale va respinta.
7.2. L'istanza di esonero dalle spese giudiziarie, intesa quale implicita domanda di assistenza giudiziaria non può essere accolta, poiché il gravame doveva apparire sin dall'inizio privo di probabilità di successo (art. 64 cpv. 1 LTF). Nell'addossare le spese giudiziarie al ricorrente viene comunque considerata la sua situazione finanziaria, fissando un importo ridotto (art. 65 cpv. 1 e 2 e art. 66 cpv. 1 LTF). Non si assegnano ripetibili (art. 68 cpv. 3 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia
1.
Il ricorso è respinto.
2.
La domanda di assistenza giudiziaria è respinta.
3.
Le spese giudiziarie di fr. 1'000.-- sono poste a carico del ricorrente.
4.
Comunicazione al rappresentante del ricorrente, alla Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino nonché alla Segreteria di Stato della migrazione SEM.
Losanna, 8 ottobre 2024
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
La Presidente: F. Aubry Girardin
La Cancelliera: Ieronimo Perroud