Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1D_8/2023
Sentenza del 22 gennaio 2024
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Kneubühler, Presidente,
Haag, Müller,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. Yasar Ravi,
ricorrente,
contro
Presidente del Consiglio comunale di Lugano, Città di Lugano, piazza della Riforma 1, 6900 Lugano,
Municipio di Lugano, piazza della Riforma 1, 6900 Lugano,
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino, piazza Governo 6, casella postale 2170, 6501 Bellinzona.
Oggetto
Rifiuto della concessione dell'attinenza comunale,
ricorso contro la sentenza emanata il 23 ottobre 2023
dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2020.568).
Fatti
A.
Il cittadino iracheno A.________, nato nel 1964, è entrato in Svizzera nel 1998, ottenendo poi lo statuto di rifugiato. Egli risiede a Lugano, è sposato e ha tre figli. La moglie e i figli hanno ottenuto la cittadinanza elvetica tramite naturalizzazione. L'11 dicembre 2012 A.________ ha presentato una domanda di naturalizzazione ordinaria. Il Municipio di Lugano ha accertato che sul piano economico era attivo professionalmente al 50 % come aiuto cucina e che per il restante 50 % dipendeva dall'assistenza sociale. Ha nondimeno considerato adempiuti i presupposti legali e ha sottoposto il relativo messaggio (n. 8706 del 23 maggio 2013) al Consiglio comunale, invitandolo a concedere l'attinenza comunale all'interessato.
B.
Il 5 dicembre 2019 la Commissione delle petizioni del Consiglio comunale di Lugano, dopo che la pratica era rimasta sospesa, ha stilato il proprio rapporto, contrario alla proposta municipale, ritenendo insufficiente l'integrazione economica dell'instante, la cui situazione reddituale non era nel frattempo migliorata, visto che il suo debito verso l'aiuto pubblico nel marzo 2019 era aumentato a fr. 265'141.80. Il 16 dicembre 2019 il Consiglio comunale non ha quindi concesso l'attinenza comunale all'interessato, decisione confermata il 28 ottobre 2020 dal Consiglio di Stato. Adito dall'interessato, con giudizio del 23 ottobre 2023 il Tribunale cantonale amministrativo, rilevato che in data 31 agosto 2023 il debito assistenziale dell'insorgente era aumentato a fr. 405'846.47, ne ha respinto il gravame.
C.
Avverso questa sentenza A.________ presenta un ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale. Chiede, in via principale, di annullarla e di concedergli l'attinenza comunale luganese rinviando gli atti alla Corte cantonale affinché annulli la decisione governativa e gli conceda l'attinenza comunale, in via sussidiaria postula di rinviare gli atti alla Corte cantonale affinché gli conceda l'attinenza comunale.
Non è stato ordinato uno scambio di scritti.
Diritto
1.
1.1. Il Tribunale federale vaglia d'ufficio e con pieno potere cognitivo se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 148 V 265 consid. 1.1).
1.2. Contro le decisioni concernenti la naturalizzazione ordinaria il ricorso in materia di diritto pubblico ai sensi dell'art. 82 segg. LTF è escluso (art. 83 lett. b LTF). Un altro ricorso ordinario al Tribunale federale non entra in considerazione. Ne segue che di massima è dato il ricorso sussidiario in materia costituzionale secondo l'art. 113 segg. LTF. La decisione impugnata è finale ed è stata emanata dall'autorità cantonale di ultima istanza (art. 114 in relazione con l'art. 86 cpv. 1 lett. d LTF, art. 90 LTF; DTF 135 I 265 consid. 1). La legittimazione del ricorrente è pacifica.
1.3. Con il ricorso sussidiario in materia costituzionale può essere censurata la violazione di diritti costituzionali (art. 116 LTF). Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, sono tali quelli disciplinati da norme costituzionali che assicurano all'individuo una sfera di protezione contro ingerenze statali o che, accanto a interessi pubblici, tutelano per lo meno in maniera complementare anche interessi individuali (cfr. DTF 137 I 77 consid. 1.3.1; sentenze 1D_5/2022 del 25 ottobre 2023 consid. 1.2 e 1D_5/2021 del 26 aprile 2022 consid. 2). Si applica il rigoroso principio dell'allegazione (art. 117 in relazione con l'art. 106 cpv. 2 LTF). Il ricorrente deve quindi indicare quali diritti costituzionali sono stati violati e in che misura. Può invocare il principio della parità di trattamento e il divieto di discriminazione (
1.4. Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore (art. 118 cpv. 1 LTF); può rettificarli o completarli d'ufficio qualora il loro accertamento sia stato svolto in violazione del diritto ai sensi dell'art. 116 LTF (art. 118 cpv. 2 LTF), ossia in maniera arbitraria ai sensi dell'art. 9 Cost., e soltanto se il ricorrente dimostra una violazione di diritti costituzionali (sentenze 4D_76/2020 del 2 giugno 2021 consid. 2.2, non pubblicato in DTF 147 III 440 e 1D_5/2021, citata, consid. 2). Il ricorrente non contesta l'accertamento dei fatti operato dalla Corte cantonale.
2.
2.1. La Corte cantonale ha rilevato che la norma transitoria dell'art. 44 della legge dell'8 novembre 1994 sulla cittadinanza ticinese e sull'attinenza comunale (LCCit; RL 141.100), attualmente in vigore, dispone ch'essa si applica a tutte le domande presentate dopo la sua entrata in vigore; quelle inoltrate in antecedenza sono disciplinate dalle norme della legge anteriore (vLCCit), salvo che quella attuale sia più favorevole; per la procedura fa stato in ogni caso la legge anteriore. Ha osservato che anche l'art. 32 del regolamento della legge sulla cittadinanza ticinese e sull'attinenza comunale del 13 dicembre 2017, in vigore dal 1° gennaio 2018 (RLCCit; RL 141.100), dispone che le norme del regolamento si applicano a tutte le domande presentate dopo il 1° gennaio 2018; quelle presentate in antecedenza sono disciplinate dal previgente vRLCCit del 10 ottobre 1995, salvo che quello nuovo sia più favorevole. Nel caso in esame la Corte cantonale, visto che la domanda di naturalizzazione era stata inoltrata prima dell'entrata in vigore della nuova legge e del nuovo regolamento, ha quindi applicato le normative previgenti.
2.2. Il ricorrente fa nondimeno valere che la Corte cantonale avrebbe applicato erroneamente il diritto cantonale in vigore.
La censura, inammissibile, sarebbe comunque infondata. Egli sostiene in effetti a torto che l'istanza precedente non avrebbe applicato le condizioni imposte dal previgente art. 7 vLCCit, a lui più favorevoli poiché non prevedevano al suo dire nessun requisito economico, ma bensì quelle previste dall'attuale art. 7 LCCit. Questa norma esige, oltre alla partecipazione alla vita economica o l'acquisizione di una formazione (lett. d), in particolare l'indipendenza da aiuti sociali negli ultimi dieci anni, a meno che tali aiuti siano stati interamente restituiti (lett. e), nonché dall'analogo art. 12 cpv. 1 lett. d LCCit (sulla critica alla proporzionalità di quest'ultima norma cfr. HELAN AMMADIA, Ist das dreiteilige Bürgerrecht der Schweiz noch zeitgemäss? 2023, n. 101 pag. 33). Dalla decisione impugnata risulta infatti chiaramente che la Corte cantonale non ha in particolare applicato queste ultime condizioni, ma si è riferita ai requisiti imposti dagli art. 14 vLCit, 7 vLCCit e 6 vRLCCit.
3.
3.1. L'istanza precedente ha ricordato che secondo l'art. 37 cpv. 1 Cost. ha la cittadinanza svizzera chi possiede una cittadinanza comunale e quella di un Cantone. Giusta l'art. 38 cpv. 2 Cost., la Confederazione emana prescrizioni minime sulla naturalizzazione degli stranieri da parte dei Cantoni e rilascia il relativo permesso. Ha rilevato poi che nella fattispecie l'acquisto della cittadinanza è disciplinato dalla previgente legge federale sulla cittadinanza svizzera del 29 settembre 1952 (vLCit; RU 1952 1119), in vigore fino al 31 dicembre 2017, poiché la domanda di naturalizzazione è stata depositata prima dell'introduzione, il 1° gennaio 2018, della nuova legge federale sulla cittadinanza svizzera del 20 giugno 2014 (art. 50 cpv. 2 LCit; RS 141.0). Ha rilevato che l'art. 12 cpv. 1 vLCit dispone che nella procedura ordinaria, come è quella in esame, la cittadinanza svizzera si acquista mediante la naturalizzazione in un Cantone e in un Comune. Secondo l'art. 14 vLCit il richiedente è considerato idoneo all'ottenimento della naturalizzazione se si è integrato nella comunità svizzera (lett. a), si è familiarizzato con il modo di vita e gli usi e costumi elvetici (lett. b), si conforma all'ordine giuridico svizzero (lett. c) e, infine, non compromette la sicurezza interna o esterna della Svizzera (lett. d).
3.2. La Corte cantonale ha ricordato che nel Cantone Ticino, la cittadinanza cantonale può essere concessa allo straniero se ha risieduto nel Cantone durante cinque anni e adempie i requisiti per la concessione dell'autorizzazione federale alla naturalizzazione (art. 12 cpv. 1 lett. a e b vLCCit). L'attinenza comunale può essere concessa al richiedente se ha risieduto nel Comune durante tre anni, dei quali gli ultimi due precedenti la domanda ininterrottamente (art. 13 vLCCit). Lo straniero che intende chiedere in via ordinaria la cittadinanza cantonale e l'attinenza comunale (e con ciò la cittadinanza svizzera), deve presentare la sua domanda al Municipio del Comune di residenza (art. 15 cpv. 1 vLCCit). Ricevuta la domanda, il Municipio assume le informazioni atte a dare un quadro completo della personalità del richiedente e dei membri della sua famiglia, in particolare, per quanto si riferisce all'integrazione nella comunità ticinese, alla condotta, alle condizioni economiche e sociali, come pure alle relazioni con il paese di origine (art. 6 cpv. 1 vRLCCit). Procedendo alla verifica della ricevibilità della domanda e, allo scopo di accertare l'idoneità del richiedente, l'Autorità comunale lo sottopone a un esame atto a fornire un quadro completo della sua personalità secondo i principi previsti dall'art. 14 vLCit, nonché le sue conoscenze della lingua italiana, di civica, di storia e di geografia svizzere e ticinesi e delle principali norme penali che sarà tenuto a rispettare (art. 16 cpv. 1 e 2 vLCCit). Conclusi gli accertamenti, l'autorità li comunica al richiedente, avvisandolo della facoltà di prendere visione degli atti e di domandare entro quindici giorni un complemento d'inchiesta, indicandone i motivi e i mezzi (art. 34 cpv. 4 vLCCit). Il legislativo comunale decide poi sulla concessione dell'attinenza comunale (17 cpv. 1 vLCCit) : se l'attinenza è rifiutata, la procedura termina (cpv. 2).
4.
4.1. Le condizioni di naturalizzazione, e in particolare le esigenze di integrazione, devono essere, complessivamente, proporzionali e non discriminatorie e non devono apparire eccessive. È necessario un apprezzamento complessivo di tutti i criteri pertinenti nel singolo caso. La valutazione deve rimanere equilibrata e non può fondarsi su un'evidente sproporzione tra l'apprezzamento di tutti i criteri determinanti (DTF 146 I 49 consid. 4.4).
4.2. La Corte cantonale ha esaminato l'idoneità del ricorrente a ottenere la naturalizzazione, esprimendosi, per quanto qui interessa visto ch'essa ha ritenuto adempiuti gli altri criteri, sull'applicazione dell'art. 14 lett. e ed c vLCit, ossia sulla questione di sapere se egli si è integrato nella comunità svizzera e se si è conformato all'ordine giuridico svizzero.
Ha osservato che ciò significa in sostanza che l'interessato deve godere di una buona reputazione per quanto concerne l'aspetto penale e in ordine all'esecuzione e al fallimento e che, inoltre, dev'essere considerato il suo comportamento nell'esercizio dei diritti e nell'adempimento dei suoi obblighi. Ha sottolineato che il concetto di integrazione non può essere disgiunto da un esame della situazione economica della persona che richiede la cittadinanza svizzera. In linea di principio, infatti, l'interessato deve avere un ruolo attivo all'interno della comunità e disporre di mezzi economici sufficienti per garantire il proprio sostentamento, senza dipendere dagli aiuti statali. Ha sottolineato che il Tribunale federale ha ritenuto che una delle condizioni per potere ottenere la cittadinanza secondo la procedura ordinaria è di essere integrato nella comunità elvetica, ciò che presuppone anche la sua integrazione professionale e, di riflesso, la sua indipendenza economica (sentenze 1C_461/2011 del 6 marzo 2012 consid. 3.2; cfr. anche 1D_5/2022, citata consid. 3 e 1D_4/2016 del 4 maggio 2017 consid. 4.3-4.6). I giudici cantonali hanno osservato che ciò è del resto quanto prevede in Ticino l'art. 6 cpv. 1 vRLCCit, secondo il quale occorre considerare anche le condizioni economiche e sociali dell'instante. Il ricorrente non contesta di per sé la legittimità di questo criterio, perlomeno non con un'argomentazione che soddisfi le severe, citate esigenze di motivazione.
4.3. L'istanza precedente ha ricordato che nel 2013 il Municipio di Lugano aveva ritenuto adempiuti i requisiti economici, sebbene già allora l'interessato, impiegato come aiuto cuoco su chiamata al 50 %, dipendesse per il restante 50 % dall'aiuto sociale. Per contro, la Commissione delle petizioni del Consiglio comunale, dopo aver esperito ulteriori accertamenti, nel suo rapporto del 5 dicembre 2019 ha espresso un parere negativo. Ha ritenuto infatti ch'egli non avesse raggiunto un sufficiente grado di integrazione economica, poiché il tentativo di avviare un'attività di ristorazione da asporto non era stato coronato da successo e nemmeno il suo impiego gli aveva permesso di affrancarsi dal versamento di aiuti assistenziali, il cui debito aveva raggiunto l'importo di fr. 174'832.85 nel gennaio 2016 e di fr. 265'141.80 nel marzo 2019. Questa conclusione è stata condivisa dal Consiglio comunale e dal Consiglio di Stato.
4.4. Dinanzi alla Corte cantonale il ricorrente ha richiamato le direttive emanate dalla Segreteria di Stato della migrazione in materia (cfr. manuale sulla cittadinanza, capitolo 4.7.2 lett. b), secondo le quali il ricorso all'assistenza sociale, alle prestazioni dell'assicurazione di invalidità o al sussidio di disoccupazione non può portare automaticamente a negare la concessione della naturalizzazione, qualora siano adempiuti gli altri criteri di integrazione; ciò può essere il caso solamente quando il ricorso a questi aiuti sia imputabile a colpa del candidato o quando esistano indizi di frode. Nel caso di malattie croniche sarebbe difficile adempiere il requisito dell'indipendenza finanziaria, ragione per cui, quando tale condizione non è imputabile agli interessati, occorre tenerne conto nella ponderazione dei criteri di integrazione.
Al riguardo il ricorrente ha rilevato di avere una formazione da artista e di non essere riuscito a reperire un impiego in tale settore, ma di essersi impegnato a reinventarsi, lavorando in altri ambiti, dando quindi prova di un grande impegno sul piano professionale, svolgendo diversi lavori: autista di furgoni tra il 1998 e il 2001, aiuto pittore nel 2009, aiuto cuoco tra il 2012 e il 2014, gestore di un takeaway tra il 2015 e il 2016, attività di utilità pubblica come operaio e autista per la B.________ tra il 2018 e il 4 settembre 2019, programma d'occupazione temporanea presso C.________ e Ri-sostegno dal 31 agosto 2020. Ha indicato gli sforzi profusi per riqualificarsi professionalmente e per poter lavorare come indipendente. Ha nondimeno precisato di soffrire di problemi di salute, i quali, unitamente all'età, lo avrebbero penalizzato nella ricerca di un impiego. Esprimendosi sul suo debito assistenziale, che al 31 agosto 2023 ammontava a fr. 405'846.47, ha osservato che nonostante i problemi di salute e l'età non ha mai interrotto le ricerche di un impiego.
La Corte cantonale ha ritenuto che i problemi di salute e il fatto che all'età di 59 anni non è certamente semplice reperire un impiego hanno sicuramente svantaggiato il ricorrente nell'inserimento nel mercato del lavoro. Ha nondimeno stabilito che queste circostanze non appaiono comunque di natura totalmente invalidante, motivo per cui non possono di per sé spiegare la sua assenza di integrazione professionale nonostante il lungo soggiorno in Svizzera, ritenuto che la sua sussistenza economica è sempre stata ed è ancora garantita dal versamento di prestazioni assistenziali. Ricordato che il concetto di integrazione non può essere disgiunto dall'esame della situazione economica dell'interessato, ne ha concluso che il ricorrente non soddisfa quindi il criterio dell'indipendenza economica previsto dagli art. 14 lett. a e b vLCit e 6 cpv. 1 vRLCCit.
4.5. Al riguardo il ricorrente fa valere una violazione dell'uguaglianza giuridica garantita dall'art. 8 cpv. 2 Cost., secondo cui nessuno può essere discriminato, tra l'altro, a causa dell'origine, della razza, dell'età, di menomazioni fisiche, mentali o psichiche. Sostiene che a determinate condizioni, la dipendenza dell'aiuto sociale potrebbe essere considerata quale elemento discriminante, richiamando al riguardo la DTF 136 I 309, nell'ambito della quale la questione di sapere se la cerchia delle persone dipendenti dall'assistenza sociale costituisca un gruppo protetto dal divieto di discriminazione è stata lasciata aperta (consid. 4.2; vedi anche DTF 135 I 49 consid. 2); accenna poi alla sentenza 1D_6/2018 del 3 maggio 2019 (consid. 5.2 e 5.3), nella quale è stata negata una discriminazione perché la carenza di un'autosufficienza economica era solo temporanea. Osserva che, contrariamente a queste cause, egli non ha mai avuto una situazione economica agiata avendo sempre dovuto dipendere dagli aiuti sociali nella misura del 50 %. Asserisce d'essere affetto da non meglio precisate malattie croniche invalidanti, che gli impedirebbero una riformazione professionale completa. Sostiene di non essere riuscito a riprendere un'attività lavorativa non solo a causa dell'età, ma anche per asseriti problemi di salute, che tuttavia non specifica minimamente. Ne deduce in maniera generica che, pertanto, occorrerebbe ritenere che la sua dipendenza dall'aiuto sociale dovrebbe essere considerata come una componente essenziale e irreversibile della sua identità: ciò rappresenterebbe quindi un criterio discriminatorio decisivo. Ne desume che a causa della sua situazione personale egli risulterebbe "svantaggiato" nell'ambito della procedura di naturalizzazione.
4.6. Il generico assunto non reggerebbe. Il ricorrente non indica infatti del tutto di quali asserite "malattie croniche invalidanti" e in che misura decisiva ne soffrirebbe, tali da assurgere addirittura alla pretesa discriminazione. Ora, sebbene la Corte cantonale abbia accennato in maniera indeterminata a problemi di salute del ricorrente, non spetta al Tribunale federale spulciare gli atti di causa allo scopo di rintracciare eventuali argomenti o prove a sostegno di questa tesi del ricorrente, che non adduce d'avere avviato una procedura volta all'ottenimento se del caso di una rendita d'invalidità. La motivazione delle censure dev'essere in effetti contenuta nell'atto di ricorso medesimo, il semplice rinvio ad atti cantonali essendo inammissibile (DTF 143 II 286 consid. 1.2.2 e 1.2.3).
4.7. Nel quadro di una valutazione globale, la Corte cantonale ha comunque considerato i pretesi problemi di salute del ricorrente, senza specificarli nella sentenza impugnata, ritenendo tuttavia ch'essi, anche unitamente all'età, seppure lo hanno svantaggiato nell'inserimento del mercato del lavoro, non appaiono di natura totalmente invalidante. Ha quindi stabilito che questi elementi non possono spiegare l'assenza di un'integrazione professionale del ricorrente. Quest'ultimo, assistito da un legale, non si confronta del tutto con questa motivazione, decisiva per l'esito del ricorso. In effetti, quando la decisione impugnata, come in concreto, si fonda su diverse motivazioni indipendenti e di per sé sufficienti per definire l'esito della causa, il ricorrente è tenuto, pena l'inammissibilità, a dimostrare che ognuna di esse viola il diritto (DTF 142 III 364 consid. 2.4 in fine; 138 I 97 consid. 4.1.4). Il ricorrente non fa valere che i giudici cantonali avrebbero proceduto a una valutazione globale arbitraria della sua reputazione finanziaria (sentenza 1D_5/2022, citata, consid. 3 con numerosi riferimenti; per un caso contrario cfr. sentenza 1D_7/2019 del 18 dicembre 2019 consid. 4).
4.8. Il ricorrente fa valere infine una violazione del divieto dell'arbitrio (art. 9 Cost.). Al riguardo egli si limita tuttavia a ribadire la tesi appena citata, ininfluente nel caso in esame, secondo cui il Tribunale federale ha lasciato indecisa la questione di sapere se la cerchia delle persone dipendenti dall'assistenza sociale costituirebbe o meno un gruppo protetto secondo l'art. 8 cpv. 2 Cost.
5.
Ne segue che il ricorso, in quanto ammissibile, dev'essere respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 1'000.-- sono poste a carico del ricorrente.
3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Presidente del Consiglio comunale di Lugano, al Municipio di Lugano, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 22 gennaio 2024
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Kneubühler
Il Cancelliere: Crameri