Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_722/2025
Arrêt 21 mai 2026
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Juge présidant,
Chaix et Müller
Greffier : M. Hausammann.
Participants à la procédure
A.________,
représentée par Me Romain Jordan, avocat,
recourante,
contre
Département de l'instruction publique, de la formation et de la jeunesse de la République et canton de Genève,
rue de l'Hôtel-de-Ville 6, 1204 Genève,
représenté par la Direction générale de l'enseignement
obligatoire de la République et canton de Genève,
chemin de l'Écho 5A, 1213 Onex.
Objet
Droit de la fonction publique (réaffectation),
recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, du 28 octobre 2025 (A/2836/2025-FPUBL ATA/1176/2025).
Faits :
A.
A.a. A.________, née en 1968, a été titularisée dans la fonction d'institutrice de la division élémentaire le 1er septembre 1995. Elle a été affectée à l'école de U.________, lieu dans lequel elle est domiciliée depuis plusieurs années.
En octobre 2024, une détérioration importante du climat au sein de l'école a été observée, en raison de conflits persistants auprès des duos d'enseignantes, ce qui affectait la collaboration des personnes concernées, ainsi que le fonctionnement collectif des professionnels de l'école. Après avoir procédé à une évaluation de la situation, le service de médiation scolaire (ci-après: SMS) a confirmé l'existence d'une rupture de la relation de confiance.
Après avoir eu un entretien avec l'intéressée le 10 avril 2025, le directeur de l'établissement lui a indiqué, par courriel du 14 avril 2025, qu'elle serait affectée dans une autre école, précisant qu'il s'agissait d'une mesure organisationnelle prise en lien avec l'impossibilité de maintenir la " constitution " de l'équipe pédagogique en raison de sa mauvaise dynamique.
Par courriel du 17 avril 2025, relevant le caractère injuste de la décision du directeur de l'établissement, A.________ a requis un nouvel entretien. Elle a ensuite été en arrêt de travail à 100 % du 5 mai 2025 au 6 juillet 2025. Le 9 mai 2025, le directeur a annoncé l'arrivée de deux nouvelles enseignantes.
A.b. Par courrier recommandé du 2 juin 2025 du service des ressources humaines (RH) du Département de l'instruction publique, de la formation et de la jeunesse (ci-après: DIP ou département), A.________ a été informée qu'elle serait affectée, pour l'année scolaire 2025-2026, dans l'établissement de V.________.
Le 4 juin 2025, l'intéressée s'est opposée à ce changement d'affectation, estimant qu'il s'apparentait à une sanction, et a requis le prononcé d'une décision sujette à recours. Répondant par courrier du 13 juin 2025, le service RH du DIP a refusé de rendre une décision sujette à recours, indiquant qu'il s'agissait d'une mesure relevant de la gestion interne de l'administration et non d'une sanction.
Par la suite, A.________ a refusé de restituer les clés de l'école de U.________ et de déménager ses affaires dans le nouvel établissement scolaire, persistant à demander le prononcé d'une décision sujette à recours.
B.
Le 21 août 2025, A.________ a interjeté recours devant la chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève pour déni de justice en raison du refus du département de rendre une décision. Préalablement, elle a requis la production par le département de l'intégralité des échanges intervenus au sujet de sa réaffectation et de la médiation au sein de l'établissement de U.________.
Statuant par arrêt du 28 octobre 2025, la Cour de justice a déclaré le recours irrecevable.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 28 octobre 2025, de constater l'existence d'un déni de justice et d'ordonner au DIP de rendre une décision formelle dans les 10 jours suivant le prononcé de l'arrêt. Subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La Cour de justice renonce à se déterminer et se réfère aux considérants de son arrêt. Le DIP se détermine et conclut au rejet du recours. Dans une réplique du 31 mars 2026, la recourante persiste dans ses conclusions. Aucune autre observation n'a été déposée.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
1.1. Le recours en matière de droit public n'est pas recevable contre les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes (art. 83 let. g LTF). En présence de contestations pécuniaires, toujours en matière de rapports de travail de droit public, le recours n'est recevable que si la valeur litigieuse est de 15'000 francs au moins ou si la contestation soulève une question juridique de principe (art. 85 al. 1 let. b et al. 2 LTF).
1.2. La recourante a formé un seul recours, intitulé recours en matière de droit public. Son recours porte uniquement sur la question de savoir si sa réaffectation dans un autre établissement scolaire doit donner lieu à une décision formelle attaquable. La recourante ne fait pas valoir de prétention pécuniaire, son salaire demeurant inchangé, ni ne soutient que la mesure litigieuse entraînerait d'autres conséquences financières, à l'instar de la perte d'annuités auxquelles elle aurait eu droit si elle était restée en fonction à l'école de U.________ (cf. arrêt 1C_547/2023 du 21 mars 2024 consid. 1), de sorte qu'il ne s'agit pas d'une contestation de nature pécuniaire. La cause ne touche par ailleurs pas à la question de l'égalité des sexes.
Il s'ensuit que l'exception prévue à l'art. 83 let. g LTF s'applique, de sorte que seule pourrait entrer en considération la voie du recours constitutionnel subsidiaire pour violation des droits constitutionnels (
1.3. Pour le surplus, le recours est dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise par l'autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d LTF) et il a été déposé dans le délai prévu par la loi (art. 100 LTF). Il convient donc d'entrer en matière, sous réserve d'une motivation suffisante des griefs (cf.
2.
La recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue et d'un établissement arbitraire des faits.
2.1. Le droit d'être entendu consacré à l'art. 29 al. 2 Cst. implique aussi pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 143 III 65 consid. 5.2 et 141 V 557 consid. 3.2.1). L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 et 137 II 266 consid. 3.2). La motivation peut pour le reste être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1). En revanche, une autorité se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. si elle ne se prononce pas sur un des griefs qui lui est valablement soumis, alors qu'elle devrait le faire (cf. ATF 142 II 154 consid. 4.2 et les arrêts cités).
2.2. Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, la partie recourante ne peut critiquer la constatation de faits que si ceux-ci ont été établis en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire, et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause. Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. À défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait divergent de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (ATF 147 IV 73 consid. 4.1.2; 145 I 26 consid. 1.3; 142 III 364 consid. 2.4; 139 II 404 consid. 10.1).
2.3. En premier lieu, la recourante reproche à l'instance précédente d'avoir considéré qu'elle n'avait pas contesté que sa nouvelle fonction serait identique à son premier poste d'enseignante. Cette critique n'a pas de portée, puisqu'elle ne remet effectivement pas en cause que son changement d'affectation n'impliquera pas un déménagement de son domicile, qu'elle exercera la même fonction d'enseignante et que ses tâches seront similaires. La cour cantonale a par ailleurs mentionné dans ses constatations factuelles, sans pour autant les retenir (cf. arrêt attaqué, let. D.a, p. 6), les développements de la recourante relatifs aux projets pédagogiques qu'elle avait mis en oeuvre au sein de l'école de U.________ et n'a ainsi pas ignoré ces faits.
Sur ce point, la recourante se plaint aussi d'un établissement arbitraire des faits. Selon elle, sa réaffectation constituerait un changement " substantiel " de fonction, car elle devrait en particulier abandonner les projets et initiatives qu'elle avait développés au sein de l'école de U.________. Largement appellatoire, cette récrimination est manifestement insuffisante pour remettre en cause les constatations factuelles de l'arrêt querellé, au vu des exigences de motivation qualifiée imposée par l'art. 106 al. 2 LTF. L'arrêt querellé retient en effet que la recourante maintenait après sa réaffectation un poste d'enseignante primaire de cycle élémentaire, ce qui n'impliquait pas un changement de responsabilités, dans la mesure où elle restait maîtresse généraliste titulaire de classe, et que son taux d'activité et son traitement demeuraient inchangés (cf. let. D.d, p. 9). La recourante ne propose aucune critique recevable à cet égard et se fonde sur des éléments non pertinents pour juger des qualifications de sa fonction.
2.4. Les arguments développés dans la réplique de la recourante ont aussi été repris par l'arrêt attaqué, en particulier s'agissant du supposé acharnement dont le DIP aurait fait preuve à son égard (cf. let. D.e, p. 9). Contrairement à ce qui est soutenu lapidairement dans le recours, la Cour de justice a examiné, à l'aune des pièces du dossier, les éléments qui ont conduit à la rupture de la relation de confiance au sein de l'établissement de U.________. Sur cette base, elle est arrivée à la conclusion que des tensions généralisées s'étaient développées depuis la rentrée 2024 et que celles-ci avaient nécessité un changement d'affectation des personnes impliquées. À l'inverse, au terme de son appréciation des preuves, la cour cantonale a nié l'existence d'une sanction, écartant ainsi implicitement les allégations d'un acharnement à l'encontre de la recourante.
Aucune violation de son droit d'être entendue, sous la forme du droit à une décision motivée, ne peut dans ces circonstances être retenue. La recourante ne saurait être suivie lorsqu'elle soutient, dans sa réplique, qu'elle n'aurait pas été en mesure de saisir la portée de l'argumentation de l'arrêt attaqué, puisqu'elle a pu l'attaquer utilement par son recours. Dans la faible mesure de sa recevabilité, ce grief est partant rejeté.
3.
La recourante invoque ensuite une violation des art. 29 et 29a de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), ainsi qu'une violation du droit cantonal, reprochant à la Cour de justice d'avoir déclaré son recours irrecevable au motif que son changement d'affectation constituait une mesure d'organisation interne non susceptible de recours.
3.1. Aux termes de l'art. 29a Cst., toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire; la Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels. Cette norme constitutionnelle étend donc le contrôle judiciaire en principe à toutes les contestations juridiques, y compris aux actes de l'administration, en établissant une garantie générale de l'accès au juge (ATF 147 I 333 consid. 1.5.1; 143 I 344 consid. 8.2; 141 I 172 consid. 4.4.1). Pour pouvoir invoquer l'art. 29a Cst., il faut que le justiciable se trouve dans une situation de contestation juridique, c'est-à-dire qu'il existe un litige portant sur un différend juridique qui met en jeu des intérêts individuels dignes de protection (ATF 144 II 233 consid. 4.4; 143 I 336 consid. 4.1). L'art. 6 CEDH n'offre pas de protection plus étendue que l'art. 29a Cst. (arrêt 8D_5/2022 du 22 février 2023 consid. 6.2.2; cf. ATF 134 V 401 consid. 5.3).
3.2. La garantie de l'accès au juge selon l'art. 29a Cst. ne s'applique pas aux actes internes de l'administration qui n'ont pas le caractère d'une décision (ATF 143 I 336 consid. 4.2; 136 I 323 consid. 4.4). La décision comme acte juridique a pour objet de régler la situation d'administrés en tant que sujets de droit et donc, à ce titre, distincts de la personne étatique ou, en d'autres termes, extérieurs à l'administration. On oppose dans ce contexte la décision à l'acte interne ou d'organisation, qui vise des situations à l'intérieur de l'administration; l'acte interne peut avoir des effets juridiques, mais ce n'en est pas l'objet, et c'est pourquoi il n'est en règle générale pas susceptible de recours. Deux critères permettent généralement de déterminer si on a affaire à une décision ou à un acte interne: d'une part, l'acte interne n'a pas pour objet de régler la situation juridique d'un sujet de droit en tant que tel et, d'autre part, le destinataire en est l'administration elle-même, dans l'exercice de ses tâches. Dans le domaine du droit de la fonction publique, on distingue également les mesures qui concernent uniquement le rapport de service interne ("Dienstverhältnis"), et qui ne peuvent généralement pas être contestées, des décisions qui ont un effet externe sur le rapport de base ("Grundverhältnis") entre l'État et ses employés comme titulaires de droits et d'obligations propres et qui sont attaquables (arrêt 1C_547/2023 du 21 mars 2024 consid. 2.1 avec les références citées). Ainsi, un acte qui affecte les droits et obligations d'un fonctionnaire en tant que sujet de droit, par exemple la fixation de son salaire, d'indemnités diverses ou encore de sanctions disciplinaires, est une décision. En revanche, un acte qui a pour objet l'exécution même des tâches qui lui incombent en déterminant les devoirs attachés au service, telles que la définition du cahier des charges, est un acte interne (ATF 136 I 323 consid. 4.4; arrêts 1C_547/2023 précité consid. 2.1 avec les références citées).
Tout changement d'affectation n'ouvre pas la voie d'un recours. Le changement d'affectation d'un fonctionnaire constitue une décision attaquable lorsqu'il est susceptible de porter atteinte aux droits de la personnalité de l'employé, y compris le droit au respect de sa vie familiale, ou encore lorsqu'il est de nature à porter atteinte à la considération à laquelle il peut prétendre au regard notamment de ses aptitudes. Il en va de même quand le changement d'affection représente une sanction déguisée et constitue de ce fait un acte attaquable (arrêts 1C_547/2023 précité consid. 2.1 et 8D_1/2016 du 23 janvier 2017 consid. 5.2 avec les références citées; cf. aussi ATF 108 Ib 419 consid. 2a). Un changement de lieu de travail, qui n'implique ni un changement de domicile ni un déménagement, au sein du même office, pour une fonction identique et des tâches identiques et un même traitement, constitue une mesure interne qui n'ouvre pas la voie du recours (arrêt 8D_1/2016 du 23 janvier 2017 consid. 5.2 in SJ 2017 I p. 321).
3.3. En l'espèce, se basant essentiellement sur ses précédents griefs en lien avec la constatation des faits, la recourante soutient en vain que sa réaffectation constituerait une sanction déguisée et qu'elle modifierait de manière substantielle son activité professionnelle. Elle ne propose aucune critique recevable (cf. art. 106 al. 2 LTF) à l'encontre de la motivation de la Cour de justice qui a retenu que la mesure litigieuse avait pour objectif de remédier à une situation problématique au sein de l'établissement scolaire et constituait dès lors un acte d'organisation visant une situation interne à l'administration.
3.3.1. Pour premier argument, la recourante prétend que la nature punitive de la mesure résulterait des reproches que le DIP avait formulés à son encontre, au sujet de la satisfaction dont une maman aurait fait preuve après avoir appris que son enfant ne serait plus dans la classe de la recourante. Cet élément n'a toutefois été mentionné par le DIP que dans le cadre de la réponse au recours devant la Cour de justice, en réaction à l'argument de la recourante selon laquelle elle aurait fait " l'unanimité " au sein du village de U.________, et non au stade du prononcé de la mesure de réaffectation. Elle ne peut ainsi rien en tirer.
3.3.2. En second lieu, la recourante estime que la mesure litigieuse constituerait une atteinte à sa personnalité, ce qui aurait imposé le prononcé d'une décision formelle en application de l'art. 4A de la loi cantonale sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA; RS/GE E 5 10). Elle perd toutefois de vue que la Cour de justice a nié l'existence d'une atteinte à ses droits de la personnalité, dans la mesure où le changement d'affectation n'impliquait pas un déménagement, ni un changement de fonction ou des tâches qu'elle exerçait.
La recourante ne s'en prend pas à ce raisonnement et se contente de soutenir, que l'instance précédente aurait retenu l'existence d'une atteinte à la personnalité. Le passage de l'arrêt qu'elle cite pour ce faire (cf. let. D.a, p. 8) constitue une synthèse de son recours du 21 août 2025 et donc sa propre position quant au litige: il ne s'agit pas de l'appréciation des juges cantonaux. On ne peut cependant ignorer que la manière de procéder de la Cour de justice, dans la section de son arrêt intitulé " EN FAIT ", qui énumère des résumés des évènements de procédure, des éléments de preuve et des conclusions et déterminations des parties, peut porter à confusion quant à l'état de fait retenu par les précédents juges. Un résumé du contenu d'un dossier ne constitue en effet pas un état de fait. L'art. 112 al. 1 let. b LTF impose en particulier que les décisions qui peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral contiennent les motifs déterminants de fait, ce qui suppose qu'il doit ressortir clairement de la décision quel est l'état de fait retenu sur lequel elle se fonde (cf. ATF 141 IV 244 consid. 1.2.1; arrêt 7B_535/2025 du 4 mars 2026 consid. 2.3 avec les références). En l'occurrence, même si les éléments de fait pertinents ne figurent pas dans la partie consacrée aux constatations factuelles, la subsomption opérée par la Cour de justice permet néanmoins de saisir sans ambiguïté les faits qui ont été retenus. La recourante ne prétend, au demeurant, pas qu'il aurait été impossible pour elle de se rendre compte de la portée de la décision et l'attaquer en connaissance de cause. Pour autant que recevable, son grief est partant rejeté.
4.
Au vu de ce qui précède, le recours, traité comme un recours constitutionnel subsidiaire, est rejeté dans la faible mesure de sa recevabilité. Les frais judiciaires sont mis à la charge de la recourante qui succombe (cf. art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (cf. art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours, traité comme un recours constitutionnel subsidiaire, est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Département de l'instruction publique, de la formation et de la jeunesse de la République et canton de Genève, et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative.
Lausanne, le 21 mai 2026
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant : Kneubühler
Le Greffier : Hausammann