Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_710/2025
Urteil vom 17. August 2026
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Müller,
Gerichtsschreiber Gelzer.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
Beschwerdeführende,
1-6 vertreten durch Beschwerdeführerin 7,
gegen
1. Sunrise GmbH,
vertreten durch Rechtsanwälte Dr. Mischa Morgenbesser und Andreas Eichenberger, Badertscher Rechtsanwälte AG,
2. Salt Mobile SA,
Beschwerdegegnerinnen,
Politische Gemeinde Thal, Gemeinderat,
Kirchplatz 4, Postfach, 9425 Thal,
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen,
Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
Erweiterung/Umbau einer bestehenden Mobilfunkanlage,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen, Abteilung I, vom 21. Oktober 2025 (B 2024/182).
Sachverhalt
A.
Die Politische Gemeinde Thal ist Eigentümerin des mit einem Reservoir überbauten Grundstücks Nr. 2267, Grundbuch Thal/SG (nachfolgend: Baugrundstück). Es liegt in der Landwirtschaftszone sowie einem kommunalen Landschaftsschutzgebiet. Etwa 30 m nördlich davon verläuft eine Hochspannungsleitung und ungefähr 70 m weiter nördlich die Autobahn A1.
Am 26. Oktober 1999 stimmte das damalige Planungsamt des Kantons St. Gallen dem Bau einer Mobilfunkanlage mit einem 25 m hohen Antennenmast auf dem Baugrundstück westlich des Reservoirs als standortgebundenes Bauvorhaben und am 10. Juli 2001 dem Auswechseln von Sende- und Empfangsantennen zu. Das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation des Kantons St. Gallen (AREG) erteilte am 30. Oktober 2006 einem weiteren Umbau und einer Erweiterung dieser Mobilfunkanlage und am 28. Februar 2007 einem Korrekturgesuch die Zustimmung. Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 11. Juli 2017 stimmte das AREG einem Austausch der Antennen dieser Mobilfunkanlage zu.
B.
Am 22. Dezember 2021 reichte die Sunrise GmbH (nachfolgend: Sunrise) für sie und die Salt Mobile SA (nachfolgend: Salt) bei der Gemeinde Thal ein Baugesuch bezüglich des Umbaus bzw. der Erweiterung der auf dem Baugrundstück bestehenden Mobilfunkanlage ein. Gemäss dem Standortdatenblatt vom 12. November 2021 soll die erweiterte Anlage insgesamt 18 Sendeantennen umfassen, von denen sechs adaptiv mit einem Korrekturfaktor betrieben werden. Gegen das öffentlich aufgelegte Bauvorhaben erhoben A.________ und weitere Personen Einsprache.
Mit Schreiben vom 10. Mai 2022 bestätigte das Amt für Umwelt des Kantons St. Gallen (AFU), dass die Berechnungen im Standortdatenblatt korrekt und vollständig seien und der Immissions- und der Anlagegrenzwert an allen massgebenden Orten eingehalten werde. Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 9. Juni 2022 erteilte das AREG für das Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Raumplanungsgesetzes (RPG; SR 700).
Der Gemeinderat Thal wies mit Entscheid vom 10. Oktober 2022 die Einsprache von A.________ und Mitbeteiligten ab, soweit er darauf eintrat, und erteilte mit Gesamtentscheid vom 17. Oktober 2022 der Sunrise und Salt die von ihnen verlangte Baubewilligung mit Auflagen. Dagegen erhoben A.________ und Mitbeteiligte Rekurs, den das Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 17. August 2024 abwies. A.________ und Mitbeteiligte fochten diesen Rekursentscheid mit Beschwerde an, die das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 21. Oktober 2025 abwies, soweit es darauf eintrat.
C.
A.________ und sechs weitere im Rubrum genannte Personen erheben beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den sinngemässen Anträgen, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 21. Oktober 2025 und die damit bestätigte Baubewilligung aufzuheben.
Mit Präsidialverfügung vom 19. Dezember 2025 erteilte das Bundesgericht der Beschwerde auf Antrag der Beschwerdeführenden die aufschiebende Wirkung.
Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Die Sunrise (Beschwerdegegnerin 1) beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) verzichtet auf eine Stellungnahme zur Beschwerde. Zu dieser haben sich die Salt, das Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen und die Gemeinde Thal nicht vernehmen lassen.
Erwägungen
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid im Bereich des Bau- und Umweltschutzrechts. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a,
2.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verletze Bundesrecht, Völkerrecht oder kantonale verfassungsmässige Rechte (
Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Begründungsanforderungen (
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Dieser kann gerügt werden, wenn er offensichtlich unrichtig, das heisst willkürlich, ist und die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend ist (Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 150 II 537 E. 3.1 mit Hinweisen). Die Anfechtung der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen unterliegt der qualifizierten Rüge- und Begründungsobliegenheit gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG (BGE 150 II 346 E. 1.6 mit Hinweisen).
3.
Die Beschwerdeführenden werfen der Vorinstanz eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör vor, weil sie keinen Augenschein durchgeführt habe.
3.1. Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV gewährt den Parteien in Verfahren, die in ihre Rechtsstellung eingreifen, das Recht auf Abnahme der rechtzeitig und formgültig angebotenen rechtserheblichen Beweismittel (BGE 134 I 140 E. 5.3). Das Recht auf Beweisabnahme schliesst eine vorweggenommene (antizipierte) Würdigung von Beweisen nicht aus. Eine solche ist zulässig, wenn eine Behörde zum Schluss kommen darf, ein form- und fristgerecht beantragtes und an sich taugliches Beweismittel vermöge ihre aufgrund der bereits abgenommenen Beweise gewonnene Überzeugung von der Wahrheit oder Unwahrheit einer behaupteten und bestrittenen Tatsache nicht zu erschüttern (BGE 143 III 297 E. 9.3.2; 147 IV 534 E. 2.5.1; je mit Hinweisen). Ein Anspruch auf Durchführung eines Augenscheins besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (Urteil 1C_544/2025 vom 10. April 2026 E. 4.2.2 mit Hinweisen). Die Rüge unzulässiger antizipierter Beweiswürdigung prüft das Bundesgericht als Tatfrage nur unter dem Aspekt der Willkür (BGE 147 IV 534 E. 2.5.1 mit Hinweisen).
3.2. Die Vorinstanz kam in vorweggenommener Beweiswürdigung zum Ergebnis, auf den von den Beschwerdeführenden beantragten Augenschein könne verzichtet werden, weil die tatsächlichen örtlichen Verhältnisse einschliesslich der Grenzabstände sich hinreichend aus den Standortdetails mit Situationsplan, dem Standortdatenblatt, dem Geoportal (https://www.geoportal.ch) und aus den übrigen Verfahrensakten ergäben. Ob Landschaftsschutzbestimmungen verletzt würden, könne anhand der verfügbaren Akten und digitalen Informationen beurteilt werden. Diese zeigten, dass der streitbetroffene Antennenmast von der Brunnenackerstrasse aus gut sichtbar sei. Jedoch würde angesichts der Nähe einer Hochspannungsleitung und der bestehenden Mobilfunkanlage das Landschaftsschutzgebiet durch den geplanten Ersatz von Antennen am bestehenden Antennenmast keine relevante Beeinträchtigung erfahren, zumal die neuen Antennen gemäss den Plänen zum Baugesuch nur geringfügig von den bestehenden abwichen.
3.3. Die Beschwerdeführenden üben an dieser vorweggenommen Beweiswürdigung der Vorinstanz und ihrer Feststellung, wonach die neuen Antennen nur geringfügig von den bestehenden abwichen, appellatorische Kritik, ohne aufzuzeigen, inwiefern diese Beweiswürdigung bzw. Feststellung willkürlich sein soll. Dies ist namentlich auch deshalb nicht ersichtlich, weil im Entscheid des Bau- und Umweltdepartements vom 21. August 2024 in Erwägung 7.3 Fotos wiedergegeben werden, die von Google Street View stammen (vgl. dazu Urteil 1C_152/2024 vom 16. Februar 2026 E. 5.2), und die optische Wirkung der bestehenden Mobilfunkanlage und der Starkstromleitung auf die Umgebung gut erkennen lassen. Damit erweist sich die in diesem Zusammenhang erhobene Rüge der Beschwerdeführenden, die vorinstanzliche Ablehnung eines Augenscheins verletze Art. 29 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK, als unbegründet.
4.
4.1. Gemäss Art. 22 Abs. 1 lit. a RPG dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden, wenn sie dem Zweck der Nutzungszone entsprechen. Art. 24 Abs. 1 RPG lässt unter dem Titel "Standortgebundene Bauten und Anlagen" zu, dass abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG (Bau-) Bewilligungen erteilt werden, wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b).
4.2. Nach der Rechtsprechung sind Mobilfunkanlagen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG absolut standortgebunden, wenn eine Deckungs- oder Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzonen nicht in genügender Weise beseitigt werden kann. Jedoch verlangt Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG nicht, dass für eine Mobilfunkanlage ein Standort in der Bauzone absolut ausgeschlossen ist. Vielmehr genügt dass gewichtige Gründe einen Standort in der Nichtbauzone gegenüber anderen Standorten innerhalb der Bauzone als erheblich vorteilhafter erscheinen lassen (BGE 141 II 245 E. 7.6.1 mit Hinweisen). Diese relative Standortgebundenheit von Mobilfunkanlagen kann bejaht werden, wenn sie ausserhalb der Bauzone keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland bewirken und nicht störend in Erscheinung treten. Dies kann zutreffen, wenn sie an bestehende Bauten oder Anlagen, wie z. B. an Hochspannungsmasten oder landwirtschaftlichen Gebäuden und Anlagen, montiert werden können. Entsprechend wurde die relative Standortgebundenheit einer Mobilfunkanlage bejaht, die in der Nähe einer wichtigen Bahnlinie an ein bestehendes Gebäude angebaut werden sollte und daher in der Landwirtschaftszone kaum störend in Erscheinung trat (BGE 141 II 245 E. 7.6.2 mit Hinweisen). Die Bejahung der relativen Standortgebundenheit setzt eine umfassende Interessenabwägung voraus, die sich mit derjenigen nach Art. 24 lit. b RPG überschneidet (BGE 141 II 245 E. 7.6.1 mit Hinweisen)
4.3. Die Salt führte in ihrer Standortbegründung vom 15. November 2021 aus, der vorgesehene Standort sei funktechnisch ideal, um das zu erschliessende Gebiet zu versorgen, und bringe keine raumplanerisch relevanten zusätzlichen Einwirkungen mit sich. Er sei daher offensichtlich besser geeignet als jeder andere Standort inner- oder ausserhalb der Bauzonen. Da mit einem Alternativstandort die gleiche Abdeckung nicht zu erreichen sei, müssten (bei einem Verzicht auf diesen Standort) Mobilfunkanlagen an mehreren Standorten realisiert werden. In der Standortbegründung vom 3. Mai 2022 brachte die Salt ergänzend vor, das Projekt beinhalte das Aufschalten von neuen Frequenzbändern und den Ersatz der bestehenden Sendeantennen, welche auf der bisherigen Frequenz sendeten, mit Modellen, die auf bisherigen wie auch neuen Frequenzen senden könnten. Da die neuen Antennen bisherige Antennen am bestehenden Mast ersetzten, sei keine optische Veränderung wahrnehmbar. Mit dem Austausch der Antennen könne eine lückenlose Versorgung der Autobahn A1 und auch von Teilen des Gemeindegebiets entlang der Autobahn gewährleistet werden. Das Projekt habe keine (neuen) raumplanerischen Auswirkungen und erfülle die Voraussetzungen der relativen Standortgebundenheit.
4.4. Das AREG bejahte in seiner raumplanungsrechtlichen Teilverfügung vom 9. Juni 2022 die Standortgebundenheit des streitbetroffenen Antennenausbaus, weil der bestehende Standort gemäss der nachvollziehbaren Standortbegründung vorteilhaft sei, da er in funktechnischer Hinsicht exponiert sei und er damit die Errichtung einer Vielzahl von Stationen in tieferen Lagen vermeide und die Installation (der neuen Sendeantennen) auf einer bestehenden Anlage erfolge. Dem Bauprojekt stünden keine überwiegenden Interessen entgegen.
4.5. Unter Hinweis auf diese Darlegungen in der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung vom 9. Juni 2022 bestätigte die Vorinstanz die relative Standortgebundenheit des streitbetroffenen Bauvorhabens. Zur Begründung führte die Vorinstanz namentlich an, auf dem Baugrundstück sei 1999 unter Bejahung der Standortgebundenheit die Errichtung eines Antennenmasts bewilligt worden, der seither für die Mobiltelefonie genutzt werde. Solle die Mobilfunkversorgung der Gemeinde Thal über das Netz der Beschwerdegegnerinnen im Raum Staad verbessert werden, geschehe dies am effizientesten, indem die Versorgung vom bereits bestehenden Antennenmast aus optimiert werde. Zur Minimierung der Belastung der Umwelt durch Strahlenimmissionen seien Mobilfunkanlagen möglichst nahe am zu versorgenden Gebiet zu betreiben. Eine Erweiterung am heutigen Standort ausserhalb der Bauzone erscheine damit geeigneter als an einem solchen innerhalb der Bauzone. Die Mobilfunkanlage am heutigen Standort würde bei einer Ablehnung des streitigen Baugesuchs unverändert weiterbestehen, weshalb das Bauvorhaben keine zusätzliche Fläche in der Landwirtschaftszone beanspruche.
4.6. Die Beschwerdeführenden rügen, die Vorinstanz habe Art. 24 Abs. 1 RPG verletzt, weil sie die Standortgebundenheit der streitbetroffenen Erweiterung einer Mobilfunkanlage nicht ausreichend geprüft habe und vor allem geeignete Alternativstandorte bei einer in unmittelbarer Nähe errichteten Hochspannungsleitung ignoriert habe. Die Anbringung der neuen Sendeantennen an einem Mast dieser Leitung stelle eine hervorragende Lösung dar, weil damit die Autobahn durch die (grössere) Nähe noch besser abgedeckt werden könne und der bestehende Antennenmast als Fremdkörper in der Landschaft wegfiele, selbst wenn die Hochspannungsleitung um vielleicht drei Meter "aufgestockt" werden müsste. Zudem gebe es nahe der Autobahn Standorte, die nur unerheblich tiefer lägen und daher aus funktechnischer Sicht zur Abdeckung der Autobahn geeignet wären.
4.7. Die Beschwerdegegnerin 1 und das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) weisen in ihren Beschwerdeantworten darauf hin, dass gemäss dem am 1. Januar 2026 in Kraft getretenen Art. 24
bis Abs. 3 RPG Anpassungen, Erneuerungen und Erweiterungen bestehender Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone von Gesetzes wegen als standortgebunden gelten. Da vorliegend die Erweiterung einer rechtmässig bestehenden Mobilfunkanlage streitig ist, würde bei der Anwendung dieser neuen Regelung das Erfordernis des Nachweises der Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG entfallen. Diese für die Bauherrinnen günstigere Regelung ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gemäss den allgemeinen intertemporalen Grundsätze auch während des bundesgerichtlichen Verfahrens unmittelbar anwendbar (Urteil 1C_438/2025 vom 31. März 2026 E. 7.3 und 7.4, zur Publikation vorgesehen). Da die streitbetroffene Erweiterung der bestehenden Mobilfunkanlage gemäss der neuen Regelung in Art. 24
bis Abs. 3 RPG von Gesetzes wegen als standortgebunden gilt, verletzte die Vorinstanz mit der Bejahung der Standortgebundenheit kein Bundesrecht.
4.8. Dass der streitbetroffenen Erweiterung einer bestehenden Mobilfunkanlage trotz der Standortgebundenheit überwiegende Interessen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG entgegenstehen, machen die Beschwerdeführenden nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
Zwar hat das Bundesgericht die Beschwerde namentlich deshalb abgewiesen, weil es den während des bundesgerichtlichen Verfahrens in Kraft getretenen Art. 24
bis Abs. 3 RPG unmittelbar anwendete. Dies vermag jedoch keine Abweichung von der Kostenverlegung nach dem Unterliegerprinzip zu rechtfertigen, zumal gemäss einer summarischen Prüfung des mutmasslichen Ausgangs des Verfahrens die Beschwerde auch ohne Anwendung von Art. 24
bis Abs. 3 RPG abzuweisen gewesen wäre (vgl. Urteil 1C_438/2025 vom 31. März 2026 E. 9).
So bestreiten die Beschwerdeführenden nicht, dass der bestehende Standort namentlich zur Versorgung der Autobahn A1 und naheliegender Teilgebiete von Staad mit Mobilfunkleistungen besser geeignet ist als Standorte in Bauzonen. Zudem legen sie nicht substanziiert dar, welcher Mast der Hochspannungsleitung in der Landwirtschaftszone aus ihrer Sicht für das Anbringen der bewilligten Mobilfunksendeantennen als Standort gleich geeignet wäre, und ob an diesem Mast überhaupt solche Antennen angebracht werden könnten. Dies ist fraglich, da notorisch ist, dass bei der Installation von Sendeantennen an Hochspannungsmasten technische Hindernisse bestehen können (vgl. Urteile 1C_371/2024 vom 7. April 2026 E. 5.4.2; 1C_416/2024 vom 2. Oktober 2025 E. 5.3), worauf die Beschwerdegegnerin 1 in ihrer Beschwerdeantwort hinweist. Dies wird dadurch bestätigt, dass die Beschwerdeführenden anführen, die Hochspannungsleitung müsse zum Anbringen von Mobilfunkantennen um vielleicht drei Meter "aufgestockt" werden. Unabhängig davon, würden die zum Betrieb von Sendeantennen erforderlichen technischen Anlagen am Fusse der frei in der Landschaft stehenden einstämmigen Hochspannungsmasten störender in Erscheinung treten als am heutigen Standort in unmittelbarer Nähe des Reservoirs, das bereits durch den Reservoirweg erschlossen ist. Unter diesen Umständen verletzte die Vorinstanz kein Bundesrecht, indem sie nicht näher prüfte, ob ein Mast der nördlich des Baugrundstücks verlaufenden Hochspannungsleitung ein Alternativstandort hätte bilden können. Schliesslich zeigen die Beschwerdeführenden nicht ansatzweise auf, wo die von ihnen genannten weiteren Standorte in der Nähe der Autobahn A 1 liegen und inwiefern sie trotz ihrer geringeren Höhe funktechnisch zur Versorgung dieser Autobahn und des angrenzenden Gebiets mit Mobilfunkleistungen gleich geeignet und bezüglich des Landschaftsschutzes weniger störend sein sollen. Demnach erweist sich ihre Rüge der ungenügenden Prüfung von Alternativstandorten bei einer summarischen Prüfung als unbegründet. Daran vermag auch ihr Hinweis nichts zu ändern, seit dem Entscheid das AREG vom 9. Juni 2022 seien in der Umgebung an verschiedenen Standorten weitere Mobilfunkanlagen errichtet worden.
Somit sind die Gerichtskosten den unterliegenden Beschwerdeführenden aufzuerlegen. Diese haben der anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerin 1 eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen, wofür sie von Gesetzes wegen solidarisch haften (Art. 68 Abs. 2 und 4 i.V.m. Art. 66 Abs. 5 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführenden auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführenden haben die Beschwerdegegnerin 1 für das bundesrechtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Thal, Gemeinderat, dem Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung I, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. August 2026
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Der Gerichtsschreiber: Gelzer