Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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{T 0/2}
1C_265/2014
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Urteil vom 22. April 2015
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Gelzer.
Verfahrensbeteiligte
Swisscom (Schweiz) AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hubert Bühlmann,
gegen
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
8. H.________,
9. I.________,
10. J.________,
11. K.________,
12. L.________,
13. M.________,
Beschwerdegegner,
Politische Gemeinde Bichelsee-Balterswil,
Gemeindeverwaltung, Auenstrasse 6, 8363 Bichelsee,
handelnd durch den Gemeinderat Bichelsee-Balterswil,
Auenstrasse 6, 8363 Bichelsee, und dieser vertreten durch das Bauamt Bichelsee-Balterswil, Auenstrasse 6, 8363 Bichelsee,
Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau,
Verwaltungsgebäude, Promenade, 8510 Frauenfeld.
Gegenstand
Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 19. März 2014 des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau.
Sachverhalt
A.
Am 16. März 2011 stellte die Swisscom (Schweiz) AG (nachstehend: Swisscom) bei der politischen Gemeinde Bichelsee-Balterswil (nachstehend: Gemeinde) das Gesuch, im Weiler Ifwil den Abbruch einer bestehenden und den Bau einer neuen Mobilfunkanlage auf der Parzelle Nr. 359 des Grundbuchs Bichelsee-Balterswil zu bewilligen. Diese Parzelle steht im Eigentum der N.________ AG und befindet sich gemäss dem Zonenplan der Gemeinde in der Dorf- und Weilerzone DW2. Die bisherige Anlage ist gemessen ab dem bestehenden Terrain 15 m hoch. Der von aussen sichtbare Teil des Antennenmastes befindet sich auf dem Getränkelager der N.________ AG. Der Mast der neuen Anlage soll freistehend in einem Abstand von ca. 1,6 m zur Nordfassade dieses Lagers errichtet werden, eine Höhe von 21 m erreichen und mit zwei GSM/UMTS-Sendern mit einer äquivalenten abgestrahlten Leistung (effective radiated power, ERP) von insgesamt 4300 Watt ausgestattet werden (zwei GSM-Sender mit 800 und 900 WERP und zwei UMTS-Sender mit 1200 und 1400 WERP).
Gegen das öffentlich aufgelegte Baugesuch gingen zwölf Einsprachen ein. Das Verfahren wurde zur Suche von Alternativstandorten sistiert. Gemäss der Stellungnahme der Swisscom vom 10. November 2011 blieb diese Suche erfolglos. Das Amt für Umwelt des Kantons Thurgau (AfU) stellte im Entscheid vom 14. Dezember 2011 fest, dass die geplante Anlage den Anforderungen an den Immissionsschutz genüge. Mit Entscheid vom 23. April 2012 verweigerte der Gemeinderat der politischen Gemeinde Bichelsee-Balterswil in teilweiser Gutheissung der Einsprachen die Baubewilligung für die geplante Mobilfunkanlage, da er davon ausging, sie widerspreche den Eingliederungsvorschriften im kommunalen Baureglement.
B.
Die Swisscom rekurrierte gegen die Verweigerung der Baubewilligung an das Departement für Bau und Umwelt (DBU) des Kantons Thurgau. Dieses führte am 15. August 2012 einen Augenschein durch und wies mit Entscheid vom 8. Juli 2013 in Gutheissung des Rekurses die Streitsache zur Erteilung der Baubewilligung an die Gemeinde zurück. Zur Begründung gab das DBU namentlich an, von der projektierten Anlage sei keine wesentliche negative Beeinflussung des Orts- und Quartierbildes zu erwarten.
Gegen den Entscheid des DBU reichten die Gemeinde, die Ehegatten A.________ und verschiedene Mitbeteiligte und die Ehegatten B.________ beim Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau je eine Beschwerde ein. Das Verwaltungsgericht vereinigte die Beschwerden und führte am 20. November 2013 einen Augenschein durch. Mit Entscheid vom 19. März 2014 hob es den Entscheid des DBU vom 8. Juli 2013 in Gutheissung der Beschwerden auf und bestätigte die von der Gemeinde ausgesprochene Bauverweigerung.
C.
Die Swisscom (Beschwerdeführerin) erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Anträgen, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 19. März 2014 aufzuheben und den Entscheid des DBU vom 8. Juli 2013 zu bestätigen.
Das Verwaltungsgericht und die Gemeinde schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegner (mit Ausnahme der Beschwerdegegner Nr. 10) beantragen, das angefochtene Urteil sei zu bestätigen. Das DBU stellt den Antrag, die Beschwerde gutzuheissen. In ihrer Replik hält die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest. Die Ehegatten A.________ und weitere Beschwerdegegner reichten eine Duplik ein, ohne neue Anträge zu stellen. Die Beschwerdeführerin verzichtete auf eine Stellungnahme zur Duplik.
Am 22. April 2015 hat das Bundesgericht in öffentlicher Sitzung über die Beschwerde beraten.
Erwägungen
1.
1.1. Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid über die Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage, welcher der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unterliegt (Art. 82 ff. BGG). Die Beschwerdeführerin ist als Baugesuchstellerin zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann vorgebracht werden, der angefochtene Entscheid verletze Bundesrecht, Völkerrecht oder kantonale verfassungsmässige Rechte (
2.
2.1. Grundsätzlich ist es Sache des kantonalen (bzw. kommunalen) Rechts und der Nutzungsplanung festzulegen, in welchen Zonen Infrastrukturbauten - zu denen auch Mobilfunkanlagen gehören - generell zulässig sind bzw. ausnahmsweise zugelassen werden können (Art. 22 Abs. 2 lit. a und Art. 23 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG; SR 700]; BGE 138 II 173 E. 5.3 S. 178). Denkbar ist zum Beispiel eine Negativplanung, die in einem bestimmten schutzwürdigen Gebiet oder auf gewissen Schutzobjekten die Erstellung von Mobilfunkantennen untersagt (BGE 133 II 353 E. 4.2 S. 360 mit Hinweis). Zulässig ist auch ein Kaskadenmodell, das Mobilfunkanlagen in erster Linie in den Arbeitszonen, in zweiter Linie in den übrigen (gemischten) Bauzonen, in dritter Priorität in den Wohnzonen zulässt (BGE 138 II 173 E. 6.4 bis 6.6 S. 182. ff.). Unabhängig vom kantonalen Recht ergibt sich aus dem fundamentalen raumplanerischen Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet, dass Infrastrukturanlagen zur Erschliessung oder Versorgung des Siedlungsgebiets grundsätzlich innerhalb und nicht ausserhalb der Bauzonen errichtet werden müssen. Daraus hat das Bundesgericht abgeleitet, dass Mobilfunkanlagen innerhalb der Bauzonen nur als zonenkonform betrachtet werden könnten, soweit sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort stehen, an dem sie errichtet werden sollen, und im Wesentlichen Bauzonenland abdecken (BGE 133 II 321 E. 4.3.1. und 4.3.2 S. 324 f.; vgl. auch: BGE 138 II 173 E. 5.3 S. 178).
2.2. Unter Bezugnahme auf diese Rechtsprechung führte das Verwaltungsgericht aus, in der Gemeinde Bichelsee-Balterswil gebe es bezüglich Mobilfunkanlagen keine besonderen Planungsmassnahmen im Sinne einer Negativ- oder Positivplanung bzw. eines Kaskadenmodells. Für die Frage der Zonenkonformität der umstrittenen Anlage sei somit lediglich der Nachweis erforderlich, dass die Anlage der lokalen Versorgung diene, bzw. einen funktionellen Bezug zur Wohnzone aufweise. Hierfür könne gemäss BGE 138 II 173 (E. 5.4) verlangt werden, dass die Anlage von ihren Dimensionen und ihrer Leistungsfähigkeit her der für die betreffende Nutzungszone üblichen Ausstattung entspreche. Eine solche Ausstattung liege bezüglich der vorliegend umstrittenen Anlage wohl nicht mehr vor, weil sie im Weiler Ifwil mit einer Bauzone von 0,08 km2eine rund 30 Mal grössere Fläche von mindestens 2,4 km2 im Nichtbaugebiet abdecke und damit zu einem weit überwiegenden Teil der Versorgung eines über den Weiler Ifwil hinausgehenden Gebiets, bzw. der Verbindungsstrasse zwischen Guntershausen und Eschlikon sowie der SBB-Linie diene.
2.3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die funktionelle Beziehung der geplanten Anlage zu ihrem Standort sei zu bejahen. Da die Strahlung einer Anlage an der Zonengrenze nicht haltmache, sei in ländlichen Gebieten die Miterfassung von Nichtbaugebieten und angrenzenden Gemeinden praktisch unvermeidlich. Der vom Verwaltungsgericht angestellte Flächenvergleich verkenne daher die physikalischen Grundlagen des Mobilfunks und verstosse gegen den Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet, weil die Beschränkung des Versorgungsbereichs der projektierten Anlage auf den Weiler Ifwil zusätzliche Mobilfunkanlagen im Nichtbaugebiet erforderlich machen würde.
2.4. Gemäss dem vom Verwaltungsgericht angerufenen BGE 138 II 173 (E. 5.4 S. 179) ist mit dem Bundesumweltrecht vereinbar, dass ein kommunales Baureglement in der Wohnzone nur Mobilfunkanlagen zulässt, die der lokalen Versorgung dienen, d.h. einen funktionellen Bezug zu dieser Zone aufweisen und von ihren Dimensionen und ihrer Leistungsfähigkeit her der in reinen Wohnzonen üblichen Ausstattung entsprechen. Zur Begründung führte das Bundesgericht aus, es könne sich rechtfertigen, in Zonen, die in erster Linie für das Wohnen bestimmt sind, die Errichtung von Mobilfunkanlagen, die ideelle Immissionen verursachen können, von einem funktionalen Zusammenhang zur jeweiligen Zone abhängig zu machen (BGE 138 II 173 E. 7.4.3 S. 188). Aus dieser Rechtsprechung kann entgegen der Meinung des Verwaltungsgerichts nicht abgeleitet werden, dass Mobilfunkanlagen generell nur der lokalen Versorgung ihrer Zone dienen dürfen. Vielmehr setzt eine solche Beschränkung eine entsprechende kantonale bzw. kommunale Regelung bezüglich Wohnzonen voraus. So erwähnte das Bundesgericht im genannten Entscheid, dass die beurteilte Bestimmung Teil einer Kaskadenregelung bildete, die in gemischten Zonen und Arbeitszonen Mobilfunkanlagen zur Versorgung grosser Gemeindeteile zuliess, was es als zulässig ansah (BGE 138 II 173 E. 7.4.3 S. 189). Im gleichen Sinne erachtete es eine in Räfis in einer Wohnzone vorgesehene Mobilfunkanlage als zonenkonform, die zunächst verschiedene Wohn-, sowie Wohn- und Gewerbezonen und darüber hinaus das Nichtbaugebiet der Rheinebene versorgen sollte (Urteil 1C_245/2013 vom 10. Dezember 2013 E. 2.4). Als zonenkonform qualifizierte es auch eine Mobilfunkanlage in Aesch, deren Versorgungsgebiet auch die Nichtbaugebiete und angrenzende Gemeinden umfasst, wobei es ausführte, im ländlichen Bereich sei die Miterfassung dieser Gebiete praktisch unvermeidlich (Urteil 1C_642/2013 vom 7. April 2014 E. 4.4). Diesbezüglich ist zu berücksichtigen, dass das von einer Mobilfunkanlage mit Mobilfunkleistungen versorgte Gebiet namentlich von der Anzahl Nutzer abhängt. In städtischen Gebieten, in denen auf kleinem Raum viele Mobiltelefone verwendet werden, sind daher die Versorgungsgebiete kleiner als im ländlichen Raum, wo ihr Durchmesser mehrere Kilometer betragen kann (Bundesamt für Umwelt und andere [Hrsg.], Leitfaden Mobilfunk für Gemeinden und Städte, Bern 2010, S. 12 f.; vgl. auch Urteil 1C_245/2013 vom 10. Dezember 2013 E. 2.2). Demnach erfassen im ländlichen Bereich die Versorgungsgebiete von Mobilfunkanlagen oft neben Baugebieten auch verhältnismässig grosse Nichtbaugebiete. Befinden sich diese Anlagen im Baugebiet, beanspruchen sie kein Nichtbaugebiet und stehen daher im Einklang mit dem Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet. Aus diesem Grundsatz kann daher nicht abgeleitet werden, dass Mobilfunkanlagen in der Bauzone nur der lokalen Versorgung des Baugebiets dienen dürfen. Eine solche Beschränkung liesse für die Versorgung der Nichtbauzonen mit Mobilfunkdiensten grundsätzlich nur Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzonen zu. Dies würde dem Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet widersprechen, gemäss welchem Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone nicht zonenkonform sind und daher eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG erfordern (BGE 138 II 570 E. 4 S. 572; vgl. auch BGE 133 II 321 E. 4.3.3 S. 325 f.). Die vorliegend umstrittene Mobilfunkanlage verstösst daher nicht gegen Bundesumweltrecht, weil ihr Versorgungsgebiet flächenmässig erheblich mehr Land in der Nichtbauzone als in der Bauzone umfasst.
3.
3.1. Das überbaute Gebiet des Weilers Ifwil wurde im Zonenplan der Gemeinde der Dorf- und Weilerzone DW 2 zugewiesen. Diese Zone dient gemäss Art. 13 des am 1. Januar 2002 in Kraft gesetzten Baureglements (BauR) der Gemeinde der sinnvollen Erhaltung, Pflege und Erneuerung der ländlichen Siedlungsstruktur (Abs. 1) und der gemischten baulichen Nutzung. Zulässig sind Wohnbauten, mässig störende Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe sowie Landwirtschaftsbetriebe und Mastbetriebe (Abs. 2). Art. 38 BauR bestimmt:
1 Bauten und Anlagen dürfen das Landschafts-, Orts-, Quartier- oder Strassenbild nicht beeinträchtigen. Sie haben sich zudem so in ihre Umgebung einzupassen, dass sie die Gesamtwirkung nicht stören.
2 Erhöhte Anforderungen an die Lage, die Einfügung und Gestaltung von Bauten und Anlagen und deren Umgebung gelten:
- in der Dorfkernzone sowie der Dorf- und Weilerzone,
- im Sichtbereich von Kulturobjekten und der Dorfkernzone,
- bei Bauten und Anlagen, die das Orts-, Landschafts- oder Strassenbild besonders prägen.
Diese Bauten und Anlagen, inklusive der Umgebungs- und Strassenraumgestaltung, haben sich in Bezug auf Gesamtwirkung, insbesondere der Bedachung, Form und Gliederung der Baumassen, der Wirkung von Materialien und Farbe, der Stellung und Grösse der Bauten, der Bepflanzung, etc. so in die landschaftliche und bauliche Umgebung einzugliedern, dass eine gute Einpassung auch unter Berücksichtigung einer zeitgemässen Architektur in das Orts-, Strassen- und Landschaftsbild erreicht wird.
3.2. Der Gemeinderat führte in seinem Bauentscheid vom 23. April 2012 aus, die Antenne weise eine Höhe von 21 m auf (bei einer in der DW2 zulässigen Gebäudehöhe von 7,60 m) und überrage den Gewerbebau der N.________ AG um ca. 11 m. Entsprechend markant (und anders als die vorhandene Antenne) werde die neue Antenne in Erscheinung treten. Ob damit den verschärften Eingliederungsvorschriften von Art. 38 Abs. 2 BauR Rechnung getragen werde, sei sehr zu bezweifeln. Im Verfahren vor dem DBU brachte die Gemeinde ergänzend vor, die geplante Mobilfunkanlage widerspreche Art. 38 Abs. 2 BauR, da sie aufgrund ihrer Höhe im Vergleich zur bisherigen Anlage markant in Erscheinung trete und sich in Bezug auf die flach gehaltenen Bauten in der direkten Umgebung und des landwirtschaftlich geprägten Gebiets im Hintergrund nicht ausreichend eingliedere. Die Anlage durchbreche diese Siedlungsstruktur und widerspreche dem Ortsbild.
3.3. Das DBU wendete dagegen in seinem Entscheid vom 8. Juli 2013 ein, der Schutzwert des Standortsgebiets sei durchschnittlich, da sich alle im Hinweisinventar als "erhaltenswert" eingestuften Bauten entlang der Aadorferstrasse befänden. Diese Bauten würden durch die hangaufwärts und in zweiter Bautiefe geplante Mobilfunkanlage kaum beeinträchtigt. Diese beeinflusse die gestalterische Prägung der Ortschaft und die Ortsteile bzw. Einzelobjekte von ästhetisch besonderem Wert nicht.
3.4. Das Verwaltungsgericht hielt dieser Einschätzung entgegen, bezüglich der guten Einpassung gemäss Art. 38 Abs. 2 BauR seien nicht nur die Gebäude entlang der Aadorferstrasse zu berücksichtigen. Das Erscheinungsbild des Weilers Ifwil werde auch durch die übrigen Gebäude mitgeprägt, die Teil des insgesamt ländlich gehaltenen Ortscharakters bildeten. Die nunmehr geplante freistehende 21 m hohe Mobilfunkanlage sei - anders als die bisherige Anlage - mit dem ländlichen Charakter offensichtlich nicht mehr vereinbar. Dies sei durch die kommunale Baubehörde so gewertet worden, weil die ländliche Struktur durch massive technische Einrichtungen, wie die geplante Mobilfunkanlage, gestört würde. Diese Einschätzung sei nachvollziehbar. Auch wenn dem DBU als Beschwerdeinstanz gemäss § 47 Abs. 1 des Thurgauer Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Februar 1981 (VRG) grundsätzlich volle Kognition zukomme, gelte lediglich eine beschränkte Überprüfungsbefugnis bei Ermessensbestimmungen des kommunalen Rechts und bei der Handhabung derselben durch die Gemeindebehörde. Eine Ermessensüberschreitung bzw. ein Ermessensmissbrauch im Sinne einer sachfremden, nicht haltbaren Begründung seitens der kommunalen Baubehörde sei nicht ersichtlich. Das DBU habe daher zu Unrecht in den der Gemeinde bei der Anwendung der kommunalen Einordnungs- und Gestaltungsvorschrift von Art. 38 Abs. 2 BauR zustehenden Ermessensspielraum eingegriffen. Entsprechend sei die Einschätzung der Baubehörde zu schützen und die Bewilligungsfähigkeit der geplanten Mobilfunkanlage zufolge der Verletzung der positiven Einordnungsvorschrift in Art. 38 Abs. 2 BauR zu verneinen.
4.
4.1. Nach der Rechtsprechung dürfen die Baubehörden bei positiven ästhetischen Generalklauseln, die zur Sicherstellung einer befriedigenden Gesamtwirkung eine gute Gestaltung verlangen, an die Einordnung strenge Massstäbe anlegen. Diese sind jedoch sorgfältig zu begründen. Es ist nicht einfach auf ein beliebiges subjektives architektonisches Empfinden oder Gefühl abzustellen. Vielmehr ist im einzelnen darzutun, weshalb mit einer bestimmten baulichen Gestaltung weder für den Bau selbst noch die Umgebung eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird (BGE 114 Ia 343 E. 4b S. 345; Urteil 1P.280/2002 vom 28. Oktober 2002 E. 3.3).
4.2. Die Beschwerdeführerin macht geltend, diesen Anforderungen genügte die Begründung der Baubehörde nicht, da diese bloss bezweifelt habe, ob das Bauvorhaben den verschärften Eingliederungsvorschriften von Art. 38 Abs. 2 BauR Rechnung trage. Das Verwaltungsgericht begnüge sich mit dem unbegründeten Hinweis, das Bauvorhaben sei mit Art. 38 Abs. 2 BauR "offensichtlich" unvereinbar. Da s Verwaltungsgericht und die Baubehörde hätten daher die aus dem rechtlichen Gehör abgeleitete Begründungspflicht verletzt.
4.3. Wie bereits dargelegt (vgl. E. 3.2 hiervor), begründete die Baubehörde im Rekursverfahren vor dem DBU die Verletzung von Art. 38 Abs. 2 BauR damit, dass die geplante Anlage aufgrund ihrer Höhe im Vergleich zur bisherigen Anlage markant in Erscheinung trete und sich in Bezug auf die flach gehaltenen Bauten in der direkten Umgebung und des landwirtschaftlich geprägten Gebiets im Hintergrund nicht ausreichend eingliedere. Mit diesen Ausführungen hat die Baubehörde spätestens im Rekursverfahren objektive Gründe für eine ungenügenden Einordnung angegeben und ist damit ihrer Begründungspflicht nachgekommen (vgl. Urteil 1C_53/2013 vom 7. Mai 2013 E. 5.4). Das Verwaltungsgericht hat diese Einschätzung bestätigt, womit es seine Begründungspflicht ebenfalls erfüllte.
5.
5.1. § 47 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Thurgau vom 23. Februar 1981 (VRG) bestimmt:
1 Mit dem Rekurs können alle Mängel des Verfahrens und des angefochtenen Entscheides geltend gemacht werden.
2 In Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden, der öffentlich-rechtlichen Korporationen oder der selbständigen öffentlichrechtlichen Anstalten kann sich der Rekurrent nicht auf Unangemessenheit des Entscheides berufen.
5.2. Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, das Verwaltungsgericht anerkenne, dass dem DBU als Rekursinstanz gemäss § 47 Abs. 1 VRG volle Kognition zustehe. § 47 Abs. 2 VRG sei nicht anwendbar, weil die Festlegung und Anwendung der in einer Weilerzone massgeblichen Vorschriften nicht zum eigenen Wirkungskreis gehörten. Die übrigen Voraussetzungen von § 47 Abs. 2 VRG spielten vorliegend keine Rolle. Soweit das Verwaltungsgericht aus § 47 VRP eine Kognitionsbeschränkung der Rekursinstanz ableite, argumentiere es widersprüchlich und damit willkürlich.
5.3. Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts steht den kommunalen Baubehörden bei der Anwendung kantonaler Ästhetikvorschriften ein von der Gemeindeautonomie geschützter besonderer Ermessensspielraum zu, der im Rechtsmittelverfahren zu beachten ist. Bei der Überprüfung solcher Entscheide haben sich die kantonalen Instanzen deshalb trotz ihrer grundsätzlich umfassenden Kognition Zurückhaltung aufzuerlegen. Ist der Einordnungsentscheid einer kommunalen Baubehörde nachvollziehbar, das heisst, beruht er auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Sachumstände, so haben die kantonalen Instanzen diesen zu respektieren und dürfen das Ermessen der kommunalen Behörde nicht durch ihr eigenes ersetzen (Urteile 1C_728/2013 vom 30. Januar 2014 E. 3.3; 1C_434/2012 vom 28. März 2013 E. 3.3, in: ZBI 2014 S. 443 f.; je mit Hinweisen; vgl. auch BGE 136 I 395 E. 3.2.3 S. 398 f.). Dies gilt um so mehr bezüglich der Anwendung von kommunalen Ästhetikvorschriften (vgl. HAUBENSAK/LITSCHGI/STÄHELIN, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Thurgau, 1984, N. 4 zu § 47 VRG).
5.4. Gemäss der genannten Rechtsprechung hat das Verwaltungsgericht § 47 VRG nicht willkürlich angewendet, wenn es davon ausging, die kantonale Rekursinstanz habe trotz ihrer grundsätzlich umfassenden Kognition unter Berücksichtigung der Gemeindeautonomie nur prüfen dürfen, ob die kommunale Baubehörde das ihr beim Einordnungsentscheid zustehende Ermessen überschritten hat. Es hat sich auch nicht willkürlich über seine Kognition gemäss § 56 Abs. 2 Ziff. 3 VRG hinweggesetzt, der als Rechtsverletzung die Ermessensüberschreitung und den Ermessensmissbrauch nennt. Das Verwaltungsgericht brauchte daher entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin nicht darzulegen, weshalb der von der kommunalen Behörde abweichende Einordnungsentscheid der Rekursinstanz offensichtlich fehlerhaft und damit willkürlich sei.
6.
6.1. Weiter bringt die Beschwerdeführerin dem Sinne nach vor, die kommunale Baubehörde und das Verwaltungsgericht hätten bei der Anwendung von Art. 38 Abs. 2 BauR ihr Ermessen durch eine sachfremde, nicht haltbare Begründung überschritten. Soweit das Verwaltungsgericht von einem insgesamt ländlichen Charakter der Gemeinde ausgehe, verkenne es, dass gerade die unmittelbare Umgebung des Antennenstandortes durch moderne Einfamilienhäuser geprägt werde. Diese umfassten gemäss den im kantonalen Rekursverfahren eingereichten Fotografien Bauformen, die sich zum Teil erheblich von der historischen ländlichen Siedlungs- und Baustruktur unterschieden, weshalb die geplante Mobilfunkanlage die ländliche Siedlungsstruktur weniger stark tangiere als diese jüngeren Bauten.
6.2. Mit diesen Ausführungen bestreitet die Beschwerdeführerin nicht, dass die Bauten im Weiler Ifwil allgemein und auch in der Umgebung der geplanten Mobilfunkanlage relativ niedrig sind und in diesem Umfeld die Mobilfunkanlage als markanter Fremdkörper erscheint, zumal ihr freistehender und entsprechend massiver Mast den Dachfirst des daneben stehenden Gebäudes um 10,67 m übersteigen soIl. Die störende Wirkung eines Mastes kann zwar durch ähnlich hohe und dominante Dachaufbauten wie z.B. Kamine gemildert werden (vgl. Urteil 1A.6/2005 vom 15. August 2005 E. 2.3, nicht publ. in BGE 131 II 545; Urteil 1C_421/2012 vom 23. Dezember 2013 E. 5). Dass dies im vorliegenden Fall zutreffe, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend und ergibt sich auch nicht aus den aktenkundigen Fotografien. Diese lassen jedoch erkennen, dass der geplante Mast von verschiedenen Standorten aus betrachtet den Blick auf die ländliche Umgebung des Weilers Ifwil zum Teil bis über den Horizont hinaus unterbrechen würde. Unter diesen Umständen ist das Verwaltungsgericht - unabhängig davon, dass sich in der näheren Umgebung der geplanten Mobilfunkanlage auch modernere Bauten befinden - nicht in Willkür verfallen, wenn es gestützt auf seinen Augenschein in Übereinstimmung mit der kommunalen Baubehörde zum Ergebnis kam, diese Anlage würde im Weiler Ifwil im Sinne von Art. 38 Abs. 2 BauR keine gute Einpassung in das Orts- und Landschaftsbild erreichen.
6.3. Nach dem Gesagten durfte das Verwaltungsgericht willkürfrei eine genügende Einordnung der Mobilfunkanlage in das generelle Ortsbild von Ifwil verneinen. Es konnte daher offenlassen, ob die Anlage auch das Schutzobjekt an der Aadorferstrasse 20 massgeblich beeinträchtigen könnte. Damit kommt der Stellungnahme des kantonalen Amts für Denkmalpflege vom 29. Januar 2013, das eine Beeinträchtigung dieses Schutzobjekts bejahte, keine entscheiderhebliche Bedeutung zu. Auf die gegen diese Stellungnahme gerichtete Kritik der Beschwerdeführerin braucht daher nicht eingegangen zu werden.
7.
7.1. Soweit kommunale Bau- und Zonenvorschriften Mobilfunkanlagen betreffen, müssen sie die sich aus dem Bundesumwelt- und -fernmelderecht ergebenden Schranken beachten. In diesem Rahmen sind kommunale ortsplanerische Bestimmungen, die zur Wahrung des Charakters oder der Wohnqualität eines Quartiers die Errichtung von Mobilfunkanlagen einschränken, grundsätzlich möglich (BGE 133 II 64 E. 5.3 S. 67). Auch ist nicht ausgeschlossen, allgemeine Ästhetikklauseln auf solche Anlagen anzuwenden. Dabei ist indessen auf die Zielsetzungen der Fernmeldegesetzgebung des Bundes angemessen Rücksicht zu nehmen (BGE 133 II 353 E. 4.2 S. 360; 133 II 64 E. 5.3 S. 67). Die im Interesse des Ortsbildschutzes erlassenen ortsplanerischen Bestimmungen dürfen daher die Wahrnehmung des Versorgungsauftrags der Mobilfunkbetreiber gemäss der Fernmeldegesetzgebung nicht vereiteln oder über Gebühr erschweren. Diese Gesetzgebung soll insbesondere eine zuverlässige und erschwingliche Grundversorgung mit Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise in allen Landesteilen gewährleisten und einen wirksamen Wettbewerb beim Erbringen von Fernmeldediensten ermöglichen (Art. 1 Abs. 2 lit. a und c des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 [SR 784.10]). Die Mobilfunkversorgung aller Landesteile soll dabei nicht nur die Bau-, sondern auch die Nichtbaugebiete und die dadurch führenden Strassen und Bahnlinien erfassen (BGE 138 II 570 E. 4.2 S. 573).
7.2. Das Verwaltungsgericht führte bezüglich der Interessen der Fernmeldegesetzgebung aus, die gestützt auf eine positive kommunale Ästhetikvorschrift verweigerte Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage führe nicht zu einem übermässigen Erschwernis für die Beschwerdeführerin, weil sie die Versorgung des Weilers Ifwil mit Mobilfunkleistungen anstatt mit der geplanten Anlage durcheine entsprechende Anlage am Alternativstandort ca. 400 m östlich des Weilers Ifwil beim Unterwerk des Energieversorgungsunternehmens "EKT" voraussichtlich auch sicherstellen könne. Am Augenschein bei diesem Standort hätten Mitarbeiter der Beschwerdeführerin bestätigt, dass dort die Erstellung einer Mobilfunkanlage technisch möglich sei und keine Gefahr von Interferenzen bestehe. Die Eigentümerin der entsprechenden Parzelle sei mit der Errichtung einer solchen Anlage einverstanden. Mangels eines entsprechenden Baugesuchs sei die Bewilligungsfähigkeit einer solchen Anlage beim EKT-Unterwerk ausserhalb der Bauzone zwar noch nicht rechtskräftig beurteilt worden. Da sich dort bereits massive Hochspannungsmasten befänden, sei dieser Standort jedoch gemäss der Rechtsprechung (BGE 133 II 321 E. 4.3.3) "erheblich geeigneter" als derjenige in der Dorf- und Weilerzone, weshalb gemäss Art. 24 RPG eine Ausnahmebewilligung erteilt werde n könne. Der Alternativstandort führe zwar für das Gebiet westlich von Ifwil zu einer Empfangsverschlechterung, die jedoch gemäss den unbestritten Angaben der Gemeinde mit der anstehenden Um- bzw. Aufrüstung der Mobilfunkanlagen in Guntershausen/Aadorf gut korrigiert werden könne. Zudem brächte der Alternativstandort für das Gebiet östlich von Ifwil Empfangsvorteile. Sodann sei zu beachten, dass die geplante Mobilfunkanlage vom Sitzplatz und Schlafzimmer der rund 25 m entfernten Liegenschaft am Rebenacker 6 (Par.-Nr. 719) aus gesehen "ständig präsent" sei, da sie - anders als die bestehende Anlage - nicht im Gelände verschwinde. Demnach seien die Interessen der Beschwerdeführerin am Bau der vorgesehenen Mobilfunkanlage als geringer zu werten, als die entgegenstehenden öffentlichen Interessen an der Bewahrung des Ortsbildes von Ifwil und die privaten Interessen der unmittelbar betroffenen Grundeigentümer.
7.3. Die Beschwerdeführerin rügt, das Verwaltungsgericht habe gegen Bundesrecht verstossen, weil es die geplante Antenne als mit einer kommunalen Ästhetikregelung unvereinbar erkläre, ohne eine (zutreffende) Abwägung mit den Grundrechtsansprüchen der Beschwerdeführerin und den Interessen der Fernmeldegesetzgebung vorzunehmen. Zur Wahrung dieser Interessen müsse gemäss Benjamin Wittwer (Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2. Aufl. 2008, S. 96) eine durchschnittlich dimensionierte Mobilfunkanlage in einer durchschnittlichen Wohnzone ohne weiteres zugelassen werden. Die geplante Mobilfunkanlagenlage sei von ihren Dimensionen her mit Anlagen in Wohnzonen vergleichbar.
7.4. Nach der Praxis der Stadt Zürich und der kantonalen Rechtsmittelinstanzen des Kantons Zürich sind durchschnittlich dimensionierte Mobilfunkanlagen unter dem Gesichtspunkt der Einordnung in der Regel zuzulassen, sofern nicht individuelle Schutzobjekte tangiert werden oder sonst wie spezielle Verhältnisse vorliegen (Urteil 1C_244/2007 vom 10. April 2008 E. 3.2 betreffend eine Mobilfunkanlage mit einem ca. 3 m hohen Mast auf einem Dach). Entsprechend führte Benjamin Wittwer am von der Beschwerdeführerin angegebenen Ort aus, die Interessenabwägung mit den Zielen der Fernmeldegesetzgebung führe dazu, dass eine durchschnittlich dimensionierte Mobilfunkanlage in einer durchschnittlichen Wohnzone ohne Weiteres zugelassen werden müsse. Er gab jedoch einschränkend an, anders verhalte es sich etwa in einer Kernzone, in der die Einordnung ungenügend erscheinen möge. Sodann nannte er als Beispiel einer ungenügenden Einordnung gemäss der ästhetischen Generalklausel in § 238 Abs. 1 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes eine Mobilfunkanlage mit einem über 20 m hohen Mast in der Wohnzone ( WITTWER, a.a.O., S. 95 f.). Demnach entspricht die vorliegend umstrittene Anla-ge mit einem 21 m hohen freistehenden Mast in einer ländlichen Dorf- und Weilerzone mit erhöhten ästhetischen Anforderungen nicht der von Benjamin Wittwer angesprochen "durchschnittlich dimensionierten Mobilfunkanlage in einer durchschnittlichen Wohnzone". Aus diesen allgemeinen Angaben kann die Beschwerdeführerin daher nichts für sich ableiten.
7.5. Weiter bringt die Beschwerdeführerin vor, über die Bewilligungsfähigkeit einer Mobilfunkanlage am Alternativstandort beim EKT-Unterwerk sei nicht zu entscheiden, weil dieser Standort nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sei. Da das Bauvorhaben hauptsächlich der Ergänzung des bisherigen GSM-Netzes mit UMTS-Leist ungen diene, sei es naheliegend gewesen, den Ausbau am bisherigen Standort zu planen. Dieser sei besser in die bestehende Netzstruktur integriert, als der vom Verwaltungsgericht bevorzugte Ersatzstandort in 400 m Entfernung. Für ein entsprechendes Baugesuch habe entgegen der Meinung des Verwaltungsgerichts keine Veranlassung bestanden. Zudem sei die Planungs- und Gesetzgebungskompetenz der Gemeinden und Kantone grundsätzlich auf das Baugebiet begrenzt. Nicht zulässig sei dagegen, Mobilfunkanbieter im Rahmen eines Kaskadenmodells zu verpflichten, die Bewilligungsfähigkeit von Antennenstandorten ausserhalb des Baugebiets zu klären, bevor ein Standort innerhalb der Bauzone in Betracht gezogen werden könne. Ein solches Modell würde dem Grundsatz der Trennung zwischen Bau- und Nichtbaugebiet widersprechen und wäre bundesrechtswidrig.
7.6. Zutreffend ist, dass Mobilfunkanlagen als Infrastrukturbauten gemäss dem Prinzip der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet ausserhalb der Bauzone grundsätzlich nicht zonenkonform sind und daher dort nur errichtet werden dürfen, wenn eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG erteilt werden darf (BGE 138 II 570 E. 4 S. 572; vgl. auch BGE 133 II 321 E. 4.3.3 S. 325).
7.6.1. Art. 24 RPG setzt voraus, dass (a) der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert und (b) keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Eine Anlage ist im Sinne von Art. 24 lit. a RPG standortgebunden, wenn sie aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist, oder wenn die Anlage aus bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen ist (vgl. BGE 129 II 63 E. 3.1 S. 68; 124 II 252 E. 4a S. 255 f.; 123 II 256 E. 5a S. 261). Nach bundesgerichtlicher Praxis muss jedoch ein Standort in der Bauzone nicht absolut ausgeschlossen sein. Es genügt die relative Standortgebundenheit, wenn gewichtige Gründe einen Standort in der Nichtbauzone gegenüber anderen Standorten innerhalb der Bauzone als erheblich vorteilhafter erscheinen lassen (vgl. BGE 123 II 499 E. 3b/cc S. 509; 115 Ib 472 E. 2d S. 484; Urteil 1A.120/2006 vom 12. Februar 2007 E. 3.1 mit Hinweisen, in: URP 2007 S. 830). Die Bejahung der relativen Standortgebundenheit setzt eine umfassende Interessenabwägung voraus, die sich mit derjenigen nach Art. 24 lit. b RPG überschneidet (Urteil 1C_604/2014 vom 12. Mai 2015 E. 2.3 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 133 II 321 E. 4.3.3 S. 326).
7.6.2. Nach der Rechtsprechung sind Mobilfunkanlagen im Sinne von Art. 24 lit. a RPG absolut standortgebunden, wenn eine Deckungs- oder Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzonen nicht in genügender Weise beseitigt werden kann. Die relative Standortgebundenheit von Mobilfunkanlagen kann bejaht werden, wenn sie ausserhalb der Bauzone keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland bewirken und nicht störend in Erscheinung treten. Dies kann zutreffen, wenn sie an bestehende Bauten und Anlagen wie z. B. Hochspannungsmasten oder landwirtschaftliche Gebäude und Anlagen montiert werden können (BGE 133 II 321 E. 4.3.3 S. 326 f.; vgl. auch BGE 138 II 570 E. 4.3 S. 573 f.). Entsprechend wurde die relative Standortgebundenheit einer in der Landwirtschaftszone geplanten Mobilfunkanlage bejaht, die neben der Verbesserung der GSM-Leistungen für umliegende Dörfer hauptsächlich eine durch diese Zone führende Bahnlinie mit UMTS-Leistungen versorgen sollte und in der Nähe einer wichtigen Bahnlinie an ein bestehendes Gebäude angebaut werden konnte, weshalb sie kaum störend in Erscheinung trat und nur in minimalem Umfang Land beanspruchte (BGE 138 II 570 E. 4 S. 572 ff.).
7.7. Nach dem Gesagten ist gemäss dem Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet bei der Anwendung von Ästhetikregelungen auf Mobilfunkanlagen bezüglich der Wahrung der Interessen der Fernmeldegesetzgebung in erster Linie zu prüfen, ob taugliche Ersatzstandorte innerhalb der Bauzone vorhanden sind. Dies ist vorliegend zu verneinen. Die Gemeinde nannte zwar einen Alternativstandort auf der noch unüberbauten Gewerbezone südlich der Aadorferstrasse. Gemäss den Ausführungen des DBU müsste an diesem tiefer gelegenen Ort der Mast der Mobilfunkanlage jedoch bis 10 m höher errichtet werden, weshalb er dort wesentlich störender in Erscheinung treten würde als am geplanten Standort. Entsprechend nannte das Verwaltungsgericht nur einen Alternativstandort ausserhalb der Bauzone. Damit stellt sich die Frage, ob ein solcher Standort bei der Berücksichtigung der Interessen der Fernmeldegesetzgebung einbezogen werden darf.
7.8. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wäre mit der Fernmeldegesetzgebung des Bundes unvereinbar, eine kommunale allgemeine Ästhetikvorschrift betreffend die Höhe von Dachaufbauten auf Mobilfunkanlagen anzuwenden, wenn damit solche Anlagen im überbauten Gebiet weitgehend verboten würden (BGE 133 II 353 E. 4.2 S. 359). Unzulässig ist auch, Mobilfunkanlagen, die im Wesentlichen der Versorgung des Siedlungsgebiets dienen, generell und ohne eine (nach Art. 24 RPG) erforderliche konkrete Standortevaluation und Interessenabwägung, auf Gebiete ausserhalb der Bauzone zu verweisen (Urteil 1C_318/2011 vom 8. November 2011 E. 6). Damit wird nicht ausgeschlossen, solche Mobilfunkanlagen im Rahmen einer konkreten Standortevaluation an Standorten ausserhalb der Bauzone zuzulassen, wenn sie dort gestützt auf eine umfassende einzelfallbezogene Interessenabwägung gemäss Art. 24 RPG bewilligt werden dürfen. Entsprechend liess das Bundesgericht baupolizeiliche Regelungen zu, welche für die Erstellung von Mobilfunkanlagen eine Standortevaluation vorsehen, bei der die Baubewilligungsbehörde den Baustandort im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung festzulegen hat (BGE 133 II 353 E. 4.2 S. 360; 138 II 173 E. 6.3 S. 182). Das Verwaltungsgericht hat daher kein Bundesrecht verletzt, wenn es bei der Anwendung einer kommunalen Ästhetikregelung unter Berücksichtigung eines bestimmten Alternativstandorts ausserhalb der Bauzonen eine konkrete Standortevaluation vornahm und dabei im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung prüfte, ob an diesem Ort für eine Mobilfunkanlage gemäss Art. 24 RPG eine Ausnahmebewilligung in Frage kommt.
7.9. Bezüglich dieser Prüfung ist zu berücksichtigen, dass die umstrittene Mobilfunkanlage überwiegend der Versorgung von Nichtbaugebiet dienen soll (vgl. E. 2.2 hiervor) und sie am Alternativstandort inmitten der elektrischen Anlagen und Hochspannungsmasten des Unterwerks - anders als im Weiler Ifwil - wohl im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. E. 7.6.2 hiervor) nicht störend in Erscheinung treten und keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland bewirken wird. Unter diesen Umständen kann eine Mobilfunkanlage am Alternativstandort im Sinne von Art. 24 RPG als relativ standortgebunden erscheinen. Dies bestreitet die Beschwerdeführerin vor Bundesgericht nicht. Sie stellt auch nicht in Frage, dass die versorgungstechnischen Nachteile am Alternativstandort durch die Um- oder Aufrüstung der bestehenden Mobilfunkanlage in Guntershausen/Aadorf mit zumutbarem Aufwand behoben werden könnten. Demnach ist gestützt auf die mangels eines konkreten Baugesuchs notwendigerweise nur vorläufige Prüfung des Standorts beim EKT-Unterwerk davon auszugehen, dieser sei ein tauglicher und gemäss Art. 24 RPG bewilligungsfähiger Alternativstandort. Damit erweist sich der Standort im Weiler Ifwil zur Erfüllung des Versorgungsauftrages der Beschwerdeführerin bei derzeitigem Kenntnisstand als nicht erforderlich. Das Verwaltungsgericht hat daher weder gegen das Fernmelderecht des Bundes noch gegen den Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet verstossen, wenn es gestützt auf eine positive kommunale Ästhetikregelung im Interesse des Erhalts des ländlichen Ortsbilds von Ifwil das Ausweichen auf diesen Alternativstandort verlangte. Sollte sich dieser Standort jedoch bei der Prüfung eines konkreten Baugesuchs entgegen den heutigen Erwartungen für die Versorgung des Weilers Ifwil und seiner Umgebung mit Mobilfunkleistungen als ungeeignet erweisen, müsste erneut ein Standort innerhalb der Bauzone von Ifwil in Betracht gezogen werden (vgl. E. 7.1 hiervor).
8. Gemäss den vorstehenden Erwägungen durfte das Verwaltungsgericht das Baugesuch gestützt auf Art. 38 Abs. 2 BauR ablehnen, weshalb seiner Eventualerwägung bezüglich der Anwendbarkeit und Verletzung von Art. 42 BauR keine entscheiderhebliche Bedeutung zukommt. Auf die gegen diese Erwägung gerichtete Kritik der Beschwerdeführerin braucht daher nicht eingegangen zu werden.
9.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinne der Erwägungen abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die unterliegende Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Den nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnern steht für das bundesgerichtliche Verfahren praxisgemäss keine Parteientschädigung zu (BGE 133 III 439 E. 4 S. 446).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Bichelsee-Balterswil, dem Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau und dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 22. April 2015
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Gelzer