Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_636/2024
Urteil vom 27. Mai 2025
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Müller,
Gerichtsschreiber Vonlanthen.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
Beschwerdeführende,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Markus Holenstein,
gegen
Stadt Zürich, Amt für Hochbauten, Lindenhofstrasse 21, 8001 Zürich,
Bausektion der Stadt Zürich, c/o Amt für Baubewilligungen, Lindenhofstrasse 19, Postfach, 8021 Zürich,
Baurekursgericht des Kantons Zürich,
Sihlstrasse 38, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, vom 19. September 2024 (VB.2024.00250).
Sachverhalt
A.
Die durch das Amt für Hochbauten vertretene Stadt Zürich plant auf dem Grundstück Kat.-Nr. WO4510 an der U.________strasse xxx in Zürich, das bestehende Altersheim "D.________" zu einem Pflegeheim ("Haus der Demenz") umzunutzen und in diesem Zusammenhang innere Umbauten geringen Ausmasses vorzunehmen. Ausserdem soll im Rahmen der Umgebungsgestaltung der bestehende Durchgangsweg, welcher die V.________strasse mit der W.________strasse verbindet, teilsweise neu angelegt und mit einer zusätzlichen Wegschlaufe zu einem Rundweg (sog. "Demenzpfad") ergänzt werden. Der Rundweg soll an den Aussensitzplatz des Alters- bzw. Pflegeheims angeschlossen werden. Das Wegnetz soll sodann mit einem 1,5 m hohen Diagonalgeflechtzaun eingefasst werden, wobei zwei mit einem Code-Schliesssystem gesicherte Tore den Eintritt und Durchgang von der V.________strasse und von der W.________strasse her gewährleisten sollen. Der Zaun soll von einer Hecke mit Krautsaum eingefasst werden. Zudem sollen eine Eiche gepflanzt und ein Zierbaum versetzt werden und sind entlang des Rundwegs verschiedene Sitzgelegenheiten vorgesehen.
B.
B.a. Am 17. Mai 2023 bewilligte die Bausektion des Stadtrats von Zürich zunächst die mit Baugesuch vom 6. Dezember 2022 ersuchte Umnutzung des Altersheims sowie die inneren Umbauten des bestehenden Gebäudes.
Gegen diese Baubewilligung gelangten A.________ und B.________ mit Rekurs vom 23. Juni 2023 an das Baurekursgericht des Kantons Zürich.
B.b. Nachdem das Amt für Hochbauten der Stadt Zürich am 19. April 2023 ein separates Baugesuch für die Umgebungsgestaltung des Gesundheitszentrums (Demenzpfad) eingereicht hatte, erteilte die Bausektion des Stadtrats von Zürich mit Beschluss vom 5. September 2023 auch hierfür die baurechtliche Bewilligung.
A.________ und B.________ führten am 11. Oktober 2023 beim Baurekursgericht Rekurs gegen diesen Beschluss.
B.c. Mit Entscheid vom 22. März 2024 vereinigte das Baurekursgericht die beiden Verfahren und trat auf den Rekurs gegen den Beschluss der Bausektion des Stadtrats vom 17. Mai 2023 nicht ein, weil A.________ und B.________ die Zustellung des betreffenden baurechtlichen Entscheids nicht rechtzeitig verlangt und somit ihr Rekursrecht verwirkt hätten. Den Rekurs gegen den Beschluss vom 5. September 2023 wies es ab.
Eine von A.________ und B.________ gegen den Entscheid des Baurekursgerichts erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 19. September 2024 ab.
C.
A.________ und B.________ gelangen mit gemeinsamer Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 4. November 2024 an das Bundesgericht und beantragen, das angefochtene Urteil aufzuheben. Im Sinne der Beschwerdeanträge im vorinstanzlichen Verfahren seien der Bauentscheid der Bausektion des Stadtrats vom 5. September 2023 betreffend Umgebungsgestaltung mit Demenzpfad sowie, soweit damit (mit der Umgebungsgestaltung beinhaltend auch den Demenzpfad) zusammenhängend (also nach ihrer Ansicht umfassend), auch der Bauentscheid der Bausektion des Stadtrats vom 17. Mai 2023 aufzuheben. Die nachgesuchten Baubewilligungen seien zu verweigern. In prozessualer Hinsicht ersuchen sie sodann um aufschiebende Wirkung.
Mit Präsidialverfügung vom 2. Dezember 2024 hat das Bundesgericht der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt.
Die Stadt Zürich beantragt als Bauherrin durch das Hochbaudepartement die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Bausektion der Stadt Zürich schliesst als Baubewilligungsbehörde auf Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung. A.________ und B.________ reichen eine Replik ein, zu der sich die weiteren Verfahrensbeteiligten nicht mehr äusserten.
Erwägungen
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid in einer Bausache. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. a,
2.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Soweit es um die Anwendung kantonalen Rechts geht, kann vorbehältlich
2.2. Nach Art. 105 BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Abs. 1). Es kann diese Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Abs. 2). Von der beschwerdeführenden Person kann die Feststellung des Sachverhalts wiederum nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich (Art. 9 BV) ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Eine entsprechende Rüge ist substanziiert vorzubringen (Art. 42 Abs. 2 BGG i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG).
3.
Die Beschwerdeführenden rügen in verschiedener Hinsicht eine Verletzung der aus dem rechtlichen Gehör fliessenden Begründungspflicht durch die Vorinstanz (Art. 29 Abs. 2 BV). Dabei übersehen sie, dass das Gericht nicht gehalten ist, sich mit jeglichen Parteistandpunkten einlässlich auseinanderzusetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich zu widerlegen. Vielmehr kann es sich auf die Darlegung der für seinen Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Eine Verletzung der Begründungspflicht ist zu verneinen, wenn eine sachgerechte Anfechtung des vorinstanzlichen Urteils möglich war (BGE 150 V 474 E. 4.1; 148 III 30 E. 3.1; BGE 141 III 28 E. 3.2.4). Davon kann hier ohne Weiteres ausgegangen werden. Soweit die Beschwerdeführenden monieren, die Vorinstanz habe keinen Augenschein durchgeführt, vermögen sie damit ebenfalls keine Verletzung des rechtlichen Gehörs aufzuzeigen. Sie zeigen weder in der Replik an die Vorinstanz, wo sie den Antrag gestellt haben, noch im vorliegenden Verfahren auf, was ein Augenschein konkret hätte zu Tage fördern sollen. Die Vorinstanz durfte deshalb ohne Willkür auf die Durchführung eines Augenscheins verzichten (vgl. zur antizipierten Beweiswürdigung BGE 144 II 427 E. 3.1.3; 141 I 60 E. 3.3; 136 I 229 E. 5.3).
4.
Die Beschwerdeführenden beanstanden sodann, dass das Baurekursgericht auf ihren Rekurs gegen den Bauentscheid vom 17. Mai 2023 betreffend die Umnutzung und den inneren Um- und Ausbau des Altersheimes zum Betreuungszentrum für Demenzkranke nicht eingetreten sei. Dieses Bauprojekt sei mit dem mit Bauentscheid vom 5. September 2023 bewilligten Demenzpfad untrennbar verbunden. Es sei nicht statthaft, die beiden Projektbestandteile je separat zur Bewilligung einzugeben und beurteilen zu lassen. Sie habe dadurch den Grundsatz der Einheit der Baubewilligung und damit Art. 22 Abs. 1 und
4.1. Erfordert die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden, so ist nach Art. 25a Abs. 1 RPG eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt. Die Verfügungen dürfen keine Widersprüche enthalten (Art. 25a Abs. 3 RPG). Die Aufteilung eines Bauvorhabens in verschiedene Teilschritte kann unter Umständen gegen das Gebot der materiellen Koordination (Art. 25a RPG) und der umfassenden Interessenabwägung verstossen, wenn sich einzelne Aspekte oder Anlagenteile nicht sinnvoll isoliert beurteilen lassen, sondern eine Gesamtschau verlangen. Auch bei einer zulässigen Aufteilung eines Bauvorhabens in verschiedene Teiletappen und Bewilligungsverfahren sind indessen jeweils die Gesamtauswirkungen des Vorhabens zu prüfen (vgl. Urteile 1C_217/2020 vom 8. Juni 2021 E. 5.3; 1C_152/2017 vom 28. August 2018 E. 2.2).
4.2. Die Beschwerdeführenden bestreiten die vorinstanzlichen Erwägungen nicht, wonach sie die Zustellung des Bauentscheids vom 17. Mai 2023 nicht rechtzeitig verlangt und somit das Rekursrecht verwirkt haben (vgl. § 315 f. des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 [PBG/ZH; LS 700.1]). Sie sind indes der Auffassung, dass die Baugesuche gar nicht in zwei unterschiedlichen Verfahren hätten beurteilt werden dürfen. Die daraus resultierende Verletzung des Grundsatzes der Einheit der Baubewilligung müsse zur Aufhebung der beiden Bewilligungen führen, auch wenn nur gegen den zweiten Teil ein (rechtzeitiges) Rechtsmittel erhoben worden sei.
Mit diesen Vorbringen vermögen die Beschwerdeführenden nicht durchzudringen. Das Baurekursgericht hat in seinem Entscheid in einer Eventualbegründung nachvollziehbar dargelegt, dass es sich bei der Umnutzung und den Umbauten beim Altersheim sowie bei der separat bewilligten Umgebungsgestaltung um zwei separate Bauprojekte handelt, welche unabhängig voneinander beurteilt werden können und nicht derart eng in einem Zusammenhang stehen, dass sie baurechtlich zwingend gemeinsam beurteilt werden müssten. Den Beschwerdeführenden kann insbesondere nicht gefolgt werden, wenn sie geltend machen, das Rechtsmittel gegen den zweiten, den Demenzpfad betreffenden Entscheid werde bei Rechtskraft des ersten Entscheids illusorisch, weil eine Umplatzierung des geplanten Weges trotz Gutheissung der Beschwerde als unverhältnismässig angesehen werden könnte. Es ist nicht ersichtlich, inwieweit die Umnutzung und die Umbauten im Inneren des Altersheims ohne Bewilligung des Demenzpfades verunmöglicht würden. Folglich ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Auffassung des Baurekursgerichts teilt, wonach ohne Verletzung des Koordinationsprinzips zwei separate Bauentscheide erlassen werden durften. Eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV ist ebenfalls nicht auszumachen, haben die Beschwerdeführenden doch unbestrittenermassen nicht sämtliche Formvorschriften zur Anfechtung des Beschlusses vom 17. Mai 2023 erfüllt und durfte das Baurekursgericht somit auf ihren diesbezüglichen Rekurs nicht eintreten. Streitgegenstand bildet demnach auch vorliegend einzig die Baubewilligung vom 5. September 2023 betreffend die Umgebungsgestaltung und den dabei geplanten Demenzpfad.
5.
In einem weiteren Punkt monieren die Beschwerdeführenden, der Demenzpfad samt Zaun sei nicht zonenkonform.
5.1. Das Baugrundstück ist gemäss Zonenplan der Stadt Zürich der Wohnzone W4b sowie der Freihaltezone FP mit Zweckbestimmung "Parkanlagen und Plätze" zugewiesen, wobei der Demenzpfad mit dem Zaun überwiegend in letzterer zu liegen käme. Nach dem Regionalen Richtplan der Stadt Zürich vom 7. März 2023 liegt das Grundstück zudem am Rand eines allgemeinen Erholungsgebiets und befindet sich im Bereich eines regionalen Vernetzungskorridors des Typs "Landschaft" (S. 74 und 88). Der kommunale Richtplan Siedlung, Landschaft, öffentliche Bauten und Anlagen der Stadt Zürich vom 10. April 2021 (nachfolgend: Kommunaler Richtplan SLÖBA) sieht sodann vor, dass das Baugrundstück in einem Freiraum mit "besonderer Erholungsfunktion" (Typ B) liegt und zusätzlich von einem kommunalen Vernetzungskorridor des Typs "Grünzug" durchzogen wird (S. 72 und 99 sowie dazugehörige Richtplankarte).
5.2. Die Vorinstanz legt im angefochtenen Urteil die gesetzlichen und planerischen Grundlagen wie folgt dar:
5.2.1. Im kantonalen Recht beurteile sich die Zulässigkeit von Bauten und Anlagen in der Freihaltezone nach § 40 PBG/ZH, welche nach § 62 Abs. 1 PBG/ZH auch für kommunale Freihaltezonen gelte. Danach dürften in der Freihaltezone nur solche oberirdischen Bauten und Anlagen erstellt werden, die der Bewirtschaftung oder unmittelbaren Bewerbung der Freiflächen dienen und die den Zonenzweck nicht schmälern (§ 40 Abs. 1 Satz 1 PBG/ZH). Welcher Zweck der konkreten Freihaltezone selbst zukomme, sei aufgrund der Richtplanung festzustellen.
5.2.2. Unter Bezugnahme auf den Regionalen Richtplan der Stadt Zürich hält die Vorinstanz fest, in den allgemeinen Erholungsgebieten stehe die ruhige, landschaftsbezogene Erholung im Vordergrund. Die Infrastrukturen für die Erholung würden sich auf Wege und punktuelle sowie untergeordnet flächige, einfach rückbaubare Erholungsangebote wie namentlich Sitzgelegenheiten beziehen (Regionaler Richtplan Stadt Zürich vom 7. März 2023, Richtplantext, S. 67 und 74). Vernetzungskorridore dienten als durchgehende Bänder mit einheimischer, naturnaher Bepflanzung der funktionalen Verbindung von Populationen in getrennten Lebensräumen. Sie erhöhten die Durchlässigkeit der Landschaft. In allen Vernetzungskorridoren seien Baumbestände möglichst zu erhalten oder zu erweitern. Der hier interessierende Vernetzungskorridor des Typs "Landschaft" diene vor allem der übergeordneten Vernetzung für grossräumige Wanderbewegungen von Wildtieren und sei durch seine parkartigen Flächen ausgeprägt (Regionaler Richtplan Stadt Zürich vom 7. März 2023, Richtplantext, S. 86 und 88).
5.2.3. Im kommunalen Richtplan der Stadt Zürich werde der vorliegend relevante Freiraum mit besonderer Erholungsfunktion des Typs B mit "Parkanlagen (nutzungsoffene, vorwiegend grüne Freiräume innerhalb des Siedlungsgebiets), Plätze (nutzungsoffene, vorwiegend befestigte Flächen, die für die Erholungsnutzung relevant sind), Friedhöfe" beschrieben (Kommunaler Richtplan SLÖBA vom 10. April 2021, Richtplantext, S. 72). Von der Vorinstanz nicht explizit ausgeführt, aber vom Baurekursgericht erläutert, wird als Hauptfunktion für den über das Baugrundstück verlaufenden kommunalen Vernetzungskorridor "Grünzug" Folgendes festgehalten: "Kommunale Leitstrukturen für Vögel, Fledermäuse und Kleinsäuger" (Kommunaler Richtplan SLÖBA vom 10. April 2021, Richtplantext, S. 98 f.).
5.2.4. Die Vorinstanz hält weiter fest, die Stadt Zürich habe zwecks effizienter und rechtsgleicher Beurteilung der Zonenkonformität von Bauten, Anlagen und Nutzungen in den städtischen Freihaltezonen FP den "Praxisleitfaden FP" und die dazugehörige "Beilage Freiraumbeschriebe" erarbeitet (<http://www.stadt-zuerich.ch> unter Planen & Bauen > Bauvorschriften & planerische Grundlagen > Grün- und Freiräume > Vorhaben in "Freihaltezone Parkanlagen und Plätze (FP) " [besucht am 14. Mai 2025]). Gemäss dieser Beilage umfasse die hier interessierende Freihaltezone FP "WO_03_Neubühl" sehr unterschiedliche Bereiche und sei der Kategorie "Quartierpark" zugewiesen. Im Norden (und damit auch im Bereich des hier interessierenden Baugrundstücks) werde die Nutzung umschrieben mit "unterteilte, hügelige, extensive Wiesenfläche mit grossen Bäumen, Sitzbänken und Fahnenmasten". Sie stelle eine Grünverbindung im Freiraumsystem von quartierweiter Bedeutung dar (Stadt Zürich, Beilage Praxisleitfaden FP, Freiraumbeschriebe, 2023, S. 320).
5.3. Das Baurekursgericht gelangte in seinem Entscheid zum Schluss, die geplanten baulichen Massnahmen liessen sich mit den in der Richtplanung angestrebten Zielen und den im Praxisleitfaden FP statuierten Grundsätzen vereinbaren. Namentlich stünde das Bauvorhaben den mit dem regionalen Richtplan angestrebten Zielen des Vernetzungskorridors nicht entgegen. Der bestehende Grünzug bleibe erhalten und die geplante Hecke mit Krautsaum schaffe sogar zusätzliche Leitstrukturen für Vögel und Kleinsäuger.
Die Vorinstanz teilt die Auffassung des Baurekursgerichts und stellte im Zusammenhang mit der Funktionsfähigkeit des Vernetzungskorridors fest, dass ein Zaun mit einem Diagonalgeflecht bei üblicher Ausgestaltung (auch) für sich auf dem Boden fortbewegende Kleinsäuger kein unüberwindbares Hindernis darstelle, indem eine genügende Maschenweite gewählt und/oder das Geflecht mit hinreichend Abstand zum Boden verspannt werden könne. Die Funktionsfähigkeit des Vernetzungskorridors werde durch die streitbetroffene Einzäunung deshalb nicht beeinträchtigt.
5.4. Die Beschwerdeführenden widersprechen diesen Ausführungen der Vorinstanz. Im aktuellen regionalen Richtplantext sei die Funktion des Vernetzungskorridors nicht auf Vögel, Fledermäuse und Kleinsäuger beschränkt. Die im Richtplan aufgeführten Begriffe "Populationen" und "Wild" umfassten mehr als nur Kleinsäuger. Es sei schlicht nicht vorstellbar, dass es einen Zaun geben könnte, der Demenzkranke auf dem Pfad halte und gleichzeitig für Wildtiere durchlässig sei. Es könne nur von einer sachverständigen Person beantwortet werden, welche Tiere einen Durchgang benötigten und inwiefern ihre Wanderbewegung durch den Zaun beeinträchtigt werde. Das vorinstanzliche Urteil erweise sich insofern als willkürlich.
5.5. Die Freihalte- und Erholungszonen des Zürcher Rechts sind nach ihrer Zweckbestimmung keine Bauzonen im Sinne von Art. 15 RPG, da sie nicht primär Siedlungszwecken dienen. Sie gelten als Spezialzonen bzw. weitere Nutzungszonen gemäss Art. 18 Abs. 1 RPG. Sie können sowohl innerhalb wie ausserhalb des Baugebiets ausgeschieden werden. Regelt eine Freihalte- oder Erholungszone die Nutzung innerhalb des Siedlungsgebiets, handelt es sich um eine sog. "innenliegende" Freihalte- oder Erholungszone. Von einer solchen ist auszugehen, wenn eine Freihalte- oder Erholungszone mehr oder weniger vollständig von Bauzonen umgeben ist und Siedlungszwecken dient. Bei innenliegenden Freihalte- oder Erholungszonen sind Art. 24 ff. RPG nicht unmittelbar als Bundesrecht, sondern kraft Verweisung im kantonalen Recht bloss analog anwendbar (vgl. 1C_328/2015 vom 18. Januar 2016 E. 2.2 mit Hinweisen).
5.6. Die streitgegenständliche, inmitten des Siedlungsgebiets gelegene Freihaltezone kann als sog. "innenliegende" Freihaltezone qualifiziert werden, weshalb der darin geplante Demenzpfad mit Zaun nach Massgabe der kommunalen Zonenvorschriften bzw. der (kommunalen oder kantonalen) Ausnahmevorschriften zu beurteilen ist. Ob das Bauvorhaben zonenkonform ist oder ausnahmsweise bewilligt werden kann, beurteilt sich daher nach selbständigem kantonalem bzw. kommunalem Recht. Dessen Auslegung und Anwendung prüft das Bundesgericht grundsätzlich nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots (Urteil 1C_33/2015 vom 1. Juni 2015 E. 2.5).
Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht. Zudem ist erforderlich, dass der Entscheid nicht nur in der Begründung, sondern auch im Ergebnis willkürlich ist (BGE 148 II 106 E. 4.6.2; 142 V 513 E. 4.2; je mit Hinweisen).
5.7. Nach den Darlegungen der Vorinstanzen, die von den Beschwerdeführenden nicht bestrittenen werden, muss für die Bestimmung des Zwecks einer Freihaltezone zur Beurteilung der Zonenkonformität einer Baute oder Anlage die Richtplanung konsultiert werden (siehe E. 4.3 des angefochtenen Urteils; vgl. auch MONIKA MÖRIKOFER, Bauten und Anlagen in Freihalte- und Erholungszonen, in: PBG aktuell 2017/1 S. 5 ff., S. 8 f.; FRIGERIO/KUNZ, in: Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 1, 7. Aufl. 2024, S. 626). Insofern ist mit Blick auf § 40 Abs. 1 PBG/ZH, wonach oberirdische Bauten und Anlagen in der Freihaltezone den Zonenzweck nicht schmälern dürfen, nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Richtplanung beigezogen hat.
Die Auseinandersetzung der Vorinstanz mit den verschiedenen Richtplanunterlagen ist indes nicht durchgehend schlüssig: So trifft es zwar zu, dass das Baugrundstück gemäss Kommunalem Richtplan SLÖBA vom 10. April 2021 unter anderem vom Vernetzungskorridor des Typs "Grünzug" durchzogen wird, welcher gemäss Richtplantext vorrangig auf Vögel, Fledermäuse und Kleinsäuger ausgerichtet ist. Indessen lassen die Vorinstanzen dabei ausser Acht, dass sich dieser auf der Nord-Süd-Achse verlaufende kommunale Vernetzungskorridor mit dem regionalen Vernetzungskorridor "Landschaft" auf der Höhe des Baugrundstücks überschneidet. Letzterer enthält im Richtplantext keine Einschränkung auf Kleinsäuger oder Ähnliches, sondern hält als Hauptfunktion für diesen Vernetzungskorridor die "Übergeordnete Vernetzung für grossräumige Wanderbewegungen von Wildtieren" fest (Regionaler Richtplan Stadt Zürich vom 7. März 2023, Richtplantext, S. 86). Obwohl nach § 16 Abs. 1 PBG/ZH die Planungen der unteren Richtplanstufe jenen der oberen Stufe zu entsprechen haben (STEINER/WIPF, in: Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 1, 7. Aufl. 2024, S. 143), ignorieren die Vorinstanzen die Formulierung im regionalen Richtplan. Folglich ist nicht nachvollziehbar, weshalb sich die Vorinstanz auf die Feststellung beschränkt hat, ein Zaun mit einem Diagonalgeflecht würde bei üblicher Ausgestaltung (auch) für sich auf dem Boden fortbewegende Kleinsäuger kein unüberwindbares Hindernis darstellen. Wie es sich mit der gemäss regionalem Richtplan bestimmten Vernetzung für grossräumige Wanderbewegungen von Wildtieren im Allgemeinen - und damit möglicherweise auch grösseren Tieren - verhält, erklärte die Vorinstanz nicht. Somit wurde der Zweck der Freihaltezone gestützt auf die Richtplanung offensichtlich unvollständig eruiert. Um feststellen zu können, ob der Zonenzweck durch die Erstellung eines Zauns entlang des Demenzpfads geschmälert würde (vgl. § 40 Abs. 1 PBG/ZH), hätte die Vorinstanz auch die Funktion des regionalen Vernetzungskorridors "Landschaft" berücksichtigen bzw. sich damit auseinandersetzen müssen.
Infolgedessen ist es unhaltbar, wenn die Vorinstanzen ohne inhaltliche Auseinandersetzung mit dem regionalen Richtplan ohne Weiteres davon ausgehen, der geplante Zaun in der Freihaltezone würde die Vernetzungsfunktion nicht beeinträchtigen. Es liegt mitnichten auf der Hand, dass die Vernetzung für grossräumige Wanderbewegungen von Wildtieren bei einer - wie vorliegend - nicht unwesentlichen Verschmälerung des Korridors um ca. drei Viertel der Breite zwischen dem Altersheim und der südlich gelegenen Strasse in hinreichender Weise gewährleistet ist. Um dies beurteilen zu können, ist - wie die Beschwerdeführenden zu Recht geltend machen - die Stellungnahme einer Fachbehörde einzuholen. Diese wird sich insbesondere zu den Fragen zu äussern haben, welchen Wildtieren der regionale Vernetzungskorridor "Landschaft" an der betreffenden Stelle nützt und ob die Wanderbewegungen durch die Erstellung des geplanten Demenzpfads mit Zaun beeinträchtigt werden könnte.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 19. September 2024 aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese hat die Stellungnahme einer Fachbehörde einzuholen, die sich mit Blick auf den geplanten Demenzpfad mit Zaun zur Funktionsfähigkeit des regionalen Vernetzungskorridors "Landschaft" für Wildtiere äussert.
Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Gerichtskosten zu erheben (
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 19. September 2024 aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Die Stadt Zürich hat den Beschwerdeführenden für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von gesamthaft Fr. 3'000.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführenden, der Stadt Zürich, Amt für Hochbauten, der Bausektion der Stadt Zürich, dem Baurekursgericht des Kantons Zürich und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. Mai 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Der Gerichtsschreiber: Vonlanthen