Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_538/2021
Urteil vom 25. Juli 2023
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Haag, Merz,
Gerichtsschreiber Poffet.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Christian Berz und/oder Rechtsanwältin Jennifer Rütsche,
gegen
Gemeinderat Wil,
Gemeindehaus, Dorfstrasse 15a, Postfach 15, 8196 Wil,
Baudirektion Kanton Zürich,
Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Baubewilligung und Ausnahmebewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer,
vom 29. Juli 2021 (VB.2021.00068).
Sachverhalt
A.
A.________ ist Eigentümer der im Weiler Buchenloo gelegenen Liegenschaft Kat.-Nr. 2097 der Gemeinde Wil des Kantons Zürich. Auf dem Grundstück befinden sich ein Wohnhaus und ein als Stall genutztes Nebengebäude (Vers.-Nr. 292). Entlang der nördlichen Grundstücksgrenze verläuft ein Flurweg (Kat.-Nr. 3358), der an den Schwarzbach grenzt.
Am 29. August 2019 reichte A.________ ein Baugesuch zum Umbau des Stalles in eine Garage mit drei Autoeinstellplätzen ein. Mit Gesamtverfügung vom 12. Februar 2020, die dem Bauherrn durch die Gemeinde eröffnet wurde, verweigerte die Baudirektion des Kantons Zürich dem Bauvorhaben die Bewilligung mit der Begründung, die beabsichtigte Erschliessung der Garage führe über den in der Landwirtschaftszone gelegenen Flurweg, wofür keine Ausnahmebewilligung erteilt werden könne. Das Baurekursgericht und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich wiesen die dagegen erhobenen Rechtsmittel mit Entscheiden vom 3. Dezember 2020 und 29. Juli 2021 ab.
B.
Mit Eingabe vom 14. September 2021 erhebt A.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Er beantragt, dass die Bewilligung für die Erschliessung der geplanten Umbaute über den Flurweg zu erteilen und das Baugesuch zur weiteren Beurteilung an die Baubehörden zurückzuweisen sei. Eventualiter ersucht er um Rückweisung der Angelegenheit an das Verwaltungsgericht zur Neubeurteilung.
Das Verwaltungsgericht, die Baudirektion und das Bundesamt für Raumentwicklung schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Wil hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Der Beschwerdeführer hat repliziert und hält an seinen Anträgen fest.
Erwägungen
1.
Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid im Bereich des Bau- und Raumplanungsrechts (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Ein Ausnahmegrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Der Beschwerdeführer, dem die beantragte Bewilligung verweigert worden ist, hat ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Abänderung des angefochtenen Entscheids (Art. 89 Abs. 1 BGG).
Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinn von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Vorbehalten bleibt die Sachverhaltsberichtigung von Amtes wegen gemäss Art. 105 Abs. 2 BGG (vgl. BGE 148 I 160 E. 3 mit Hinweisen).
3.
3.1. Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid fest, der umzubauende Stall liege im Weiler Buchenloo in der Kernzone Ka der Gemeinde Wil. Die Kernzone Ka befinde sich indes gemäss der Karte des kantonalen Richtplans ausserhalb des Siedlungsgebiets. Sie sei nicht für das freie Bauen bestimmt, sondern erlaube die Bautätigkeit nur innerhalb definierter Baubereiche und zur Erhaltung der Eigenart und Einheit der bestehenden Weilerstruktur. Es handle sich demzufolge um eine Weilerzone im Sinn von Art. 33 RPV (SR 700.1) und daher um eine Nichtbauzone im bundesrechtlichen Sinn. Entsprechend seien die Grundsätze zur Erschliessung von Gebäuden in der Bauzone über eine in der Nichtbauzone gelegene Strasse nicht unbesehen auf den zu beurteilenden Fall anzuwenden.
Weiter stellte die Vorinstanz fest, das Stallgebäude sei am 2. August 1974 als Ersatz eines zuvor bestehenden Schopfes als nichtlandwirtschaftliches Nebengebäude zum benachbarten Wohnhaus bewilligt worden, wobei es gemäss kantonaler Bewilligung als Ersatz für das fehlende Kellergeschoss habe dienen sollen. Historische Luftbilder liessen erkennen, dass schon zuvor ein Nebengebäude existiert habe. Auf den vom Beschwerdeführer eingereichten Fotografien sei ersichtlich, dass eine Zufahrt zum Stallgebäude bereits in den Achtzigerjahren möglich gewesen und der Vorplatz zwischen dem Stallgebäude und dem Flurweg als Abstellplatz genutzt worden sei.
Sodann führte die Vorinstanz aus, der Beschwerdeführer wolle die Bestandesgarantie von Art. 24c RPG (SR 700) allein auf die - nach seiner Sachverhaltsdarstellung bereits vor dem 1. Juli 1972 erfolgte - nichtlandwirtschaftliche Nutzung des Flurwegs als Zufahrt zum streitigen Nebengebäude anwenden und mache geltend, die Anwendung von Art. 24c RPG auf das Wegstück selbst vermittle eine Besitzstandsgarantie für diese - unbestrittenermassen zonenwidrige - Nutzung. Blosse Grundstücksnutzungen ohne nennenswerte bauliche Vorkehrungen und Investitionen können jedoch nach der Vorinstanz ausserhalb der Bauzone grundsätzlich keine Besitzstandsgarantie geniessen; es bestehe kein Anspruch darauf, eine solche Nutzung zeitlich unbegrenzt aufrechtzuerhalten. Auch eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24a RPG komme nicht in Frage, da die Nutzung des Flurwegs als Zufahrt zu einem zuvor nicht als Garage genutzten Gebäude eine zumindest geringfügige Mehrbelastung zur Folge habe. Daraus schloss die Vorinstanz, dass sich Weiterungen zur Bewilligungsfähigkeit des Bauvorhabens erübrigten, da bereits der beabsichtigten Nutzung des Flurwegs unüberwindbare raumplanungsrechtliche Hindernisse entgegenstünden.
3.2. Der Beschwerdeführer macht vorab geltend, dass es sich bei der Kernzone Ka entgegen der Auffassung der Vorinstanz um eine Bauzone im bundesrechtlichen Sinn handle. Einzig die Erschliessung des hinteren Grundstückteils, auf dem sich das Stallgebäude befinde, solle wie bereits vor dem Stichtag vom 1. Juli 1972 über die Landwirtschaftszone erfolgen. Dafür hätte eine Ausnahmebewilligung gestützt auf Art. 24c,
3.2.1. In Bezug auf Art. 24c RPG hält der Beschwerdeführer dafür, dass der Flurweg bereits vor dem 1. Juli 1972 als Erschliessung des hinteren Grundstückteils genutzt worden sei. Es sei kein Ausbau des Flurwegs geplant und die Nutzung beschränke sich unverändert auf den rückwärtigen Grundstücksteil. Die bisherige Stallnutzung mit dem Antransport von Futter, Stroh und dergleichen, der Abfuhr von Mist sowie gelegentliche Tiertransporte werde abgelöst durch einzelne Zu- und Wegfahrten mit Oldtimer-Fahrzeugen. Soweit die Vorinstanz eine geringfügige Mehrbelastung annehme, habe sie den Sachverhalt offensichtlich willkürlich festgestellt, seien doch gelegentliche Ausfahrten mit der bisherigen Nutzung vergleichbar. Indem die Vorinstanz von einem Augenschein zwecks Beurteilung der angeblichen Mehrbelastung absah, habe sie zudem sein rechtliches Gehör verletzt.
Nicht einschlägig ist nach Ansicht des Beschwerdeführers der Verweis der Vorinstanz auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach blosse Grundstücksnutzungen keine Besitzstandsgarantie geniessen würden, seien doch auf dem Grundstück Kat.-Nr. 2097 mit der Errichtung des Gebäudes Vers.-Nr. 292 Investitionen getätigt worden, die auf der bisherigen Erschliessung über den Flurweg beruht hätten und weiterhin auf diese Erschliessung angewiesen seien.
3.2.2. Im Zusammenhang mit Art. 24a RPG macht der Beschwerdeführer wie bereits mit Bezug auf Art. 24c RPG geltend, dass mit der Zweckänderung keine Mehrbelastung einhergehe. Sollte die Erschliessung des Autoeinstellplatzes lediglich für gewöhnliche Motorfahrzeuge nicht bewilligungsfähig sein, müsse aus Gründen der Verhältnismässigkeit statt der Bewilligungsverweigerung eine Auflage erlassen werden, wonach die Nutzung auf Oldtimer-Fahrzeuge zu beschränken sei.
3.2.3. Die Bewilligungsvoraussetzungen von Art. 24 RPG sind nach Ansicht des Beschwerdeführers gegeben, da eine Erschliessung des "rückwärtigen Bereichs der zweiten Bautiefe" vorliegend nur über den Flurweg erfolgen könne und dessen Nutzung daher standortgebunden sei. Überwiegende gegenteilige Interessen seien aufgrund der vernachlässigbaren Inanspruchnahme des Flurwegs nicht auszumachen.
3.3. Die Baudirektion hält in ihrer Vernehmlassung fest, sie habe das Bauvorhaben infolge unzulässiger Erschliessung über den Flurweg verweigert, dies ungeachtet des Umstands, ob von einer Bau- oder Weilerzone ausgegangen werde. Die Erschliessung des Hauptgebäudes führe über die Langgass und nicht über den Flurweg. Die Einzonung des nördlich des Baugrundstücks gelegenen Flurwegs sei anlässlich der letzten Teilrevision der Bau- und Zonenordnung als nicht genehmigungsfähig beurteilt worden, da der Flurweg mehrheitlich im Uferstreifen liege und das Baugrundstück bereits erschlossen sei.
4.
4.1. Es ist unbestritten, dass die Nutzung des in der Landwirtschaftszone gelegenen Flurwegs als Zufahrt zum nichtlandwirtschaftlich genutzten Grundstück, wie sie der Beschwerdeführer mit seinem Bauvorhaben beabsichtigt, einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 ff. RPG bedarf. Durfte die Vorinstanz deren Erteilung bundesrechtskonform verweigern, ist vorliegend nicht zu prüfen, ob das Baugrundstück in der Bau- oder Nichtbauzone liegt (vgl. Urteile 1C_25/2019 vom 5. März 2020 E. 6.2; VB.2019.00630 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 22. Oktober 2020 E. 3.5). Zu beurteilen ist deshalb, ob die Beanspruchung des in der Landwirtschaftszone gelegenen Flurwegs als zusätzliche Zufahrtsstrasse einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG zugänglich ist, dient doch die von Süden her kommende Langgass bereits als Zufahrt zum Baugrundstück und dem sich darauf befindenden Wohnhaus.
4.2. Gemäss Art. 24c Abs. 1 RPG werden bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt. Der Anwendungsbereich der Besitzstandsgarantie ist auf Bauten und Anlagen beschränkt, die unter altem Recht rechtmässig erstellt worden sind, bevor das betreffende Grundstück Bestandteil einer Nichtbauzone im Sinn des Bundesrechts wurde (Art. 41 Abs. 1 RPV). Stichtag ist in der Regel der 1. Juli 1972, also das Datum des Inkrafttretens des Bundesgesetzes vom 8. Oktober 1971 über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung, das erstmals Bau- und Nichtbaugebiet klar trennte (BGE 129 II 396 E. 4.2.1 mit Hinweisen; Urteil 1C_285/2021 vom 17. Dezember 2021 E. 4.1). Der Beschwerdeführer beruft sich darauf, dass der Flurweg von der damaligen Eigentümerschaft bereits seit den Fünfzigerjahren für landwirtschaftsfremde Zwecke genutzt worden sei.
Der Tatbestand von Art. 24c RPG greift bereits deshalb nicht, weil blosse Grundstücksnutzungen - vorliegend die Nutzung eines Wegs -, die nicht mit ins Gewicht fallenden baulichen Investitionen einhergingen und deshalb nach früherem kantonalen Recht nicht bewilligungspflichtig waren, der Besitzstandsgarantie nach Art. 24c RPG nicht zugänglich sind, wie die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat (vgl. Urteil 1C_469/2019 vom 28. April 2021 E. 7, nicht publ. in BGE 147 II 309).
Dem hält der Beschwerdeführer entgegen, der Bau des Nebengebäudes habe auf der Erschliessung über den Flurweg beruht und die Nutzung desselben sei weiterhin auf diese Erschliessung angewiesen. Somit liege eine massgebliche bauliche Investition vor. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden: Das hier umstrittene Nebengebäude stellt keine bauliche Investition dar, die bei Aufgabe der nichtlandwirtschaftlichen Nutzung des Flurwegs preisgegeben werden müsste (vgl. das bereits zitierte Urteil 1C_469/2019 E. 7.1). Es wurde gemäss der Verfügung aus dem Jahr 1974 als Ersatzbaute eines abgebrochenen Schopfes bewilligt, die dem Wohngebäude zur Kompensation des fehlenden Kellergeschosses dienen sollte. Diesen Zweck vermag das Nebengebäude unabhängig von der Zufahrt über den Flurweg zu erfüllen. Da in der Bewilligung von 1974 zudem keine Rede von einer Erschliessung bzw. Zufahrt über den Flurweg war und sich eine solche nicht aus dem bewilligten Nutzungszweck ableiten lässt, kann entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers auch nicht davon ausgegangen werden, dass der damalige Bau des Nebengebäudes auf der Nutzung des Flurwegs beruht hätte.
Aus der Nutzung des Flurwegs bzw. der Errichtung des Nebengebäudes vermag der Beschwerdeführer somit keinen Besitzstand im Sinn von Art. 24c RPG abzuleiten, der es ihm erlauben würde, für die Zufahrt zu seinem bereits hinreichend über die Langgass (vgl. E. 4.4) erschlossenen Grundstück (zusätzliches) Landwirtschaftsland in Anspruch zu nehmen.
4.3. Da am Flurweg selbst keine baulichen Massnahmen vorgesehen sind, könnte sich der Beschwerdeführer sodann grundsätzlich auf Art. 24a RPG berufen (vgl. Urteil 1C_371/2022 vom 1. Dezember 2022 E. 5.3). Dafür wird jedoch vorausgesetzt, dass durch die Zweckänderung keine neuen Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt entstehen (Art. 24a Abs. 1 lit. a RPG).
Die Vorinstanz hat den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig festgestellt, indem sie eine zumindest geringfügige verkehrsmässige Mehrbelastung annahm. Bei der beabsichtigten Zu- und Wegfahrt von drei Fahrzeugen im Vergleich zur behaupteten bisherigen - mit der geltend gemachten Hobbytierhaltung einhergehenden - Nutzung des Flurwegs durfte die Vorinstanz willkürfrei davon ausgehen, dass mit der neuen Nutzung zusätzliche Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt entstünden. Dies gilt auch für den Fall, dass es sich, wie der Beschwerdeführer geltend macht, bei den verkehrenden Fahrzeugen um Oldtimer handeln würde, deren jährliche Fahrleistung beschränkt ist. Damit fällt eine Bewilligung gestützt auf Art. 24a RPG - auch unter der Auflage, die Nutzung sei auf Oldtimer-Fahrzeuge zu beschränken - ausser Betracht.
Der Verzicht der Vorinstanz auf die Durchführung eines Augenscheins in diesem Zusammenhang hält ebenfalls vor Bundesrecht stand (Art. 29 Abs. 2 BV). Es ist nicht ersichtlich, dass von einem Augenschein wesentliche zusätzliche Erkenntnisse zur Frage der Mehrbelastung hätten erwartet werden können, sodass die Vorinstanz in willkürfreier antizipierter Beweiswürdigung darauf verzichten durfte (vgl. Urteil 1C_618/2022 vom 30. Mai 2023 E. 3.1 mit Hinweisen).
4.4. Schliesslich beruft sich der Beschwerdeführer auf Art. 24 RPG. Die geforderte Standortgebundenheit nach lit. a dieser Bestimmung erblickt er darin, dass seine Parzelle ungenügend erschlossen sei. Die Baudirektion macht demgegenüber geltend, das Grundstück sei hinreichend über die durch den Weiler führende Langgass erschlossen. Auch das Baurekursgericht hielt in seinem Entscheid vom 3. Dezember 2020 fest, es handle sich bei der Zufahrt über den Flurweg nicht um eine notwendige Erschliessung im Rechtssinn, die einen Standort ausserhalb der Bauzone erfordere.
Eine hinreichende Zufahrt im Sinn von Art. 19 Abs. 1 RPG ist zu bejahen, wenn die Zugänglichkeit sowohl für die Benützerinnen und Benützer der Bauten als auch für Fahrzeuge der öffentlichen Dienste gewährleistet ist. Die befahrbare Strasse muss nicht bis zum Baugrundstück oder gar zu jedem einzelnen Gebäude reichen; aus bundesrechtlicher Sicht genügt es, wenn Benützerinnen und Benützer mit dem Motorfahrzeug oder einem öffentlichen Verkehrsmittel in hinreichende Nähe gelangen und von dort über einen Weg zum Gebäude gehen können (vgl. BGE 136 III 130 E. 3.3.2 mit Hinweis).
Dass die Zufahrt zu seiner Parzelle und damit deren Erschliessung über die Langgass den soeben genannten Voraussetzungen nicht genügen würde, macht der Beschwerdeführer zu Recht nicht geltend. Dies ist auch nicht ersichtlich. Ist das Baugrundstück demnach bereits hinreichend erschlossen, fehlt es für die Beanspruchung des landwirtschaftlichen Flurwegs am Erfordernis der Standortgebundenheit nach Art. 24 lit. a RPG (vgl. das bereits zitierte Urteil 1C_371/2022 E. 5.2.1 ff.).
4.5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz kein Bundesrecht verletzt hat, indem sie die Ausnahmebewilligung verweigerte.
5.
Demzufolge ist die Beschwerde abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Gemeinderat Wil, der Baudirektion Kanton Zürich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. Juli 2023
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Chaix
Der Gerichtsschreiber: Poffet