Aménagement du territoire et droit public des constructions

 

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

 

 

 

1C_327/2026  

 

 

Arrêt du 23 juillet 2026  

 

Ire Cour de droit public  

 

Composition 

MM. les Juges fédéraux Haag, Président, 

Kneubühler et Müller. 

Greffier : M. Parmelin. 

 

Participants à la procédure 

A.________et B.A.________, 

recourantes, 

 

contre  

 

Préfecture du district de la Veveyse, chemin du Château 11, 1618 Châtel-St-Denis. 

 

Objet 

Remise en état; refus de l'assistance judiciaire, 

 

recours contre la décision de la IIe Cour administrative 

du Tribunal cantonal de l'État de Fribourg du 12 mai 2026 (602 2026 63). 

 

 

Faits :  

 

A.  

A.________ et B.A.________ sont propriétaires de la parcelle n° 3318 de la commune de Châtel-St-Denis, aux Paccots, depuis le décès de leur mère C.A.________ en 2021. Elles résident dans le chalet construit sur cette parcelle. 

Le 5 juillet 2018, le Préfet du district de la Veveyse a refusé la demande de permis de construire déposée par C.A.________ portant sur la mise en conformité de la transformation d'un bûcher et de la création d'un couvert contenant des locaux destinés au séjour, à la cuisine et à la prise de repas, réalisées en 2012. Une procédure de rétablissement de l'état conforme au droit a par la suite été ouverte. 

Par décision du 13 avril 2026, la Lieutenante de Préfet du district de la Veveyse a imparti à A.________ et B.A.________ un délai de 12 mois pour supprimer les aménagements réalisés sans autorisation et refusés par décision préfectorale du 5 juillet 2018 et leur a interdit d'occuper les locaux illicites dans un délai de 3 mois, sous la menace d'une exécution par substitution à leurs frais. 

A.________ et B.A.________ ont recouru le 20 avril 2026 contre cette décision auprès du Tribunal cantonal de l'État de Fribourg et ont demandé l'octroi de l'assistance judiciaire et la dispense des frais de procédure. 

Le 22 avril 2026, le Juge délégué leur a imparti un délai au 4 mai 2026 pour justifier par écrit leur demande d'assistance judiciaire, pièces probantes à l'appui, faute de quoi il serait statué en l'état du dossier et une avance de frais pourrait leur être réclamée. 

Le 27 avril 2026, A.________ et B.A.________ ont transmis les documents attestant de leur situation financière, soit un extrait du compte bancaire personnel de A.________ auprès de la banque D.________ pour le mois de février (faisant état d'un solde de 15.30 fr.), un extrait du compte d'épargne de B.A.________ auprès de la banque D.________ au 31 mars 2026 (présentant un solde de 12.45 fr.), les attestations de la Caisse de compensation pour A.________ et B.A.________ précisant le montant des rentes vieillesse, ainsi qu'une attestation bancaire faisant état d'une dette hypothécaire de 320'000 fr. au 31 décembre 2025 envers la banque D.________ et des intérêts hypothécaires à payer à hauteur de 3'716.50 fr. 

Par décision du 12 mai 2026, la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal a rejeté la requête d'assistance judiciaire et imparti à A.________ et B.A.________ un délai échéant le 19 juin 2026 pour déposer une avance de frais de 2'000 fr., faute de quoi leur recours serait déclaré irrecevable. Elle a jugé en substance que les recourantes n'avaient pas démontré se trouver dans l'impossibilité de supporter les frais de procédure en particulier au regard des fonds propres présumés investis dans l'immeuble dont elles sont propriétaires et des revenus locatifs qu'elles en tirent, respectivement qu'elles pouvaient en tirer. 

 

B.  

Par acte du 8 juin 2026, A.________ et B.A.________ recourent contre cette décision auprès du Tribunal fédéral. Elles lui demandent d'annuler la décision cantonale et de leur accorder l'aide d'un avocat d'office pour les défendre. 

La IIe Cour administrative conclut au rejet du recours. Le Préfet du district de la Veveyse a renoncé à formuler des observations. 

 

 

Considérant en droit :  

 

1.  

La décision attaquée, qui rejette la demande d'assistance judiciaire déposée par les recourantes, a été rendue dans une procédure de recours dirigée contre un ordre de remise en état prononcé en vertu du droit public des constructions. La voie du recours en matière de droit public au sens de l'art. 82 let. a de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) est ouverte à son encontre. Elle constitue une décision incidente au sens de l'art. 93 LTF. Une telle décision est susceptible de causer un préjudice irréparable lorsqu'une avance de frais doit être fournie dans un court délai (ATF 128 V 199 consid. 2b) et/ou lorsque le requérant est amené à devoir défendre ses intérêts sans l'assistance d'un mandataire (ATF 140 IV 202 consid. 2.2; 129 I 129 consid. 1.1). Elle peut être contestée immédiatement auprès du Tribunal fédéral. Les recourantes ont qualité pour agir (art. 89 al. 1 LTF). Le recours a été déposé en temps utile. 

 

2.  

Les recourantes reprochent à la juridiction cantonale d'avoir nié leur droit à l'assistance judiciaire, pour le motif qu'elles n'avaient pas établi leur incapacité à assumer les frais de la procédure estimés à 2'000 fr. 

 

2.1. En vertu de l'art. 29 al. 3 Cst., toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.  

La condition de l'indigence est réalisée si la personne concernée ne peut assumer les frais du procès sans entamer les moyens nécessaires à son entretien et à celui de sa famille. Pour déterminer si cette condition est satisfaite, il y a lieu de tenir compte de la situation financière du requérant dans son ensemble au moment où la demande est présentée, soit de ses charges et de ses ressources effectives. Il convient également de prendre en considération sa fortune, mobilière et immobilière, pour autant qu'elle soit disponible. L'État ne peut toutefois exiger de la partie requérante qu'elle utilise ses économies, si elles constituent sa réserve de secours (ATF 144 III 531 consid. 4.1). Le minimum d'existence du droit des poursuites n'est pas déterminant à lui seul pour établir l'indigence au sens des règles sur l'assistance judiciaire. L'autorité compétente doit éviter de procéder de façon trop schématique, afin de pouvoir prendre en considération tous les éléments importants du cas particulier. Elle peut certes partir du minimum vital du droit des poursuites, mais elle doit tenir compte de manière suffisante des données individuelles en présence et prendre en considération l'ensemble de la situation financière du requérant pour vérifier si l'indigence alléguée existe ou non. Seules les charges réellement acquittées sont susceptibles d'entrer dans le calcul du minimum vital (ATF 135 I 221 consid. 5.1). On peut exiger d'un propriétaire foncier qu'il contracte un prêt sur son immeuble dans la mesure où celui-ci peut encore être grevé (ATF 119 Ia 11). La preuve que la prise d'un (nouveau) prêt hypothécaire n'est pas possible incombe à la personne qui demande l'assistance judiciaire gratuite (arrêt 4A_7/2026 du 19 janvier 2026 consid. 2.2). 

La part de ressources excédant ce qui est nécessaire à la couverture des besoins personnels doit être comparée, dans chaque cas, aux frais prévisibles de la procédure pour laquelle l'assistance judiciaire est demandée. Le soutien de la collectivité publique n'est en principe pas dû, au regard de l'art. 29 al. 3 Cst., lorsque cette part disponible permet d'amortir les frais judiciaires et d'avocat en une année au plus, pour les procès relativement simples, et en deux ans pour les autres. Il convient néanmoins de tenir compte, le cas échéant, de la nécessité où le requérant se trouve obligé d'agir dans un délai relativement court, qui ne lui permet pas de faire des économies en vue d'avancer les frais du procès, les honoraires d'avocat et les éventuelles sûretés en garantie des dépens (ATF 141 III 369 consid. 4.1; 135 I 221 consid. 5.1). 

Applicable à la procédure portant sur l'octroi ou le refus de l'assistance judiciaire, la maxime inquisitoire est limitée par le devoir de collaborer des parties à l'établissement des faits déterminants (ATF 148 II 465 consid. 8.3; 140 I 285 consid. 6.3.1; arrêts 5A_96/2026 du 16 avril 2026 consid. 4; 2C_146/2025 du 13 mai 2025 consid. 5.3). Il incombe à la partie requérante de prouver les faits qui permettent de constater qu'elle remplit les conditions de la mesure qu'elle sollicite. Si elle ne fournit pas des renseignements suffisants (avec pièces à l'appui) pour permettre d'avoir une vision complète de sa situation financière et que la situation demeure confuse, la requête doit être rejetée (ATF 125 IV 161 consid. 4a; 120 Ia 179 consid. 3a). En revanche, lorsqu'elle remplit ses obligations, sans que cela permette d'établir d'emblée de cause son indigence, il appartient à l'autorité de l'interpeller (arrêt 7B_193/2026 du 28 mai 2026 consid. 2.2.3). Le tribunal n'est pas tenu de clarifier les faits de sa propre initiative, ni de vérifier d'office tout ce qui est allégué sans examen préalable. Cependant, il doit toujours éclaircir les faits là où des incertitudes et des ambiguïtés subsistent (arrêt 2C_588/2024 du 28 mai 2025 consid. 3.5). Le juge n'a toutefois en principe pas l'obligation d'octroyer à la partie assistée d'un avocat ou expérimentée un délai supplémentaire pour compléter sa requête d'assistance judiciaire lacunaire ou imprécise (ATF 149 III 67 consid. 11.4.3). 

 

2.2. En réponse à l'invitation du Juge délégué du 22 avril 2026 de justifier leur demande d'assistance judiciaire, pièces probantes à l'appui, les recourantes ont produit un extrait du compte bancaire personnel de A.________ auprès de la banque D.________ pour le mois de février 2026, indiquant un solde de 15.30 fr., un extrait du compte d'épargne de B.A.________ auprès de la banque D.________, qui présentait un solde de 12.45 fr. au 31 mars 2026, les attestations de la Caisse de compensation précisant le montant des rentes vieillesse touché par A.________ et B.A.________, ainsi qu'une attestation bancaire de la banque D.________ faisant état d'une dette hypothécaire de 320'000 fr. au 31 décembre 2025 et des intérêts à payer à hauteur de 3'716.50 fr. Comme l'a retenu la cour cantonale, ces documents ne suffisent pas à établir l'indigence des recourantes. Il manquait de nombreuses pièces pour déterminer un état exhaustif de leurs charges et revenus. En particulier, B.A.________ n'a, à l'instar de sa soeur, produit aucun compte bancaire personnel permettant d'appréhender ses charges et ses revenus. De plus, sur la base du seul extrait mensuel du compte bancaire de A.________ auprès de la banque D.________, il n'était pas possible de se faire une idée exacte et complète de ses charges et revenus, en l'absence de factures auxquelles certains montants débités du compte pouvaient être rattachés. Ce n'est qu'en annexe à leur recours devant le Tribunal fédéral que les recourantes ont déposé des pièces complémentaires destinées à établir l'état de leurs charges. Cela étant, elles n'ont que partiellement satisfait à leur devoir de collaborer à la détermination de leurs ressources financières.  

Reste ainsi à déterminer si la cour cantonale, constatant le caractère lacunaire des informations et des pièces reçues, n'était pas tenue d'interpeller les recourantes, respectivement de leur accorder un délai supplémentaire pour compléter leur requête d'assistance judiciaire et lui transmettre les pièces manquantes. En matière d'assistance judiciaire, les tribunaux sont certes en principe libres d'exiger qu'un questionnaire dûment rempli au sujet de la situation financière du requérant leur soit retourné (cf. arrêt 2C_633/2022 du 7 décembre 2022 consid. 4.3). S'ils ne le font pas, ils doivent renseigner de manière suffisante la partie inexpérimentée et non assistée d'un avocat sur les conditions de l'octroi de l'assistance judiciaire gratuite et sur les informations requises pour pouvoir trancher cette question. Vu l'issue du recours, il n'y a pas lieu d'examiner si l'invitation du juge délégué du 22 avril 2026 était suffisante à cet égard. 

En l'occurrence, dans leur recours du 20 avril 2026, les recourantes ont sollicité l'octroi de l'assistance judiciaire et la dispense des frais de procédure compte tenu de leur situation financière. Il ne ressortait pas clairement du recours que l'assistance judiciaire requise se limitait à la dispense de l'avance de frais et ne s'étendait pas également à la désignation d'un avocat d'office, ce qui pouvait avoir une incidence sur l'appréciation de leur capacité financière à s'acquitter d'une avance de frais et d'éventuels honoraires d'avocat. Les recourantes ont d'ailleurs conclu devant le Tribunal fédéral à ce que celui-ci annule la décision cantonale et leur accorde l'aide d'un avocat d'office pour les défendre. On peut en déduire qu'elles souhaitaient bénéficier dans la procédure cantonale de recours d'une assistance judiciaire complète incluant l'aide d'un avocat, et non pas une assistance limitée à la dispense des frais de justice. Le juge délégué devait interpeller les recourantes sur ce point. Par ailleurs, A.________ et B.A.________, nées en 1957 et en 1951, agissaient seules sans l'aide d'un mandataire professionnel; aucun élément au dossier ne permet de retenir qu'elles avaient déjà saisi auparavant la justice et avaient une certaine expérience des procédures judiciaires. Elles pouvaient a priori considérer comme suffisantes pour établir leur indigence les pièces remises à la cour cantonale en tant qu'elles indiquaient un solde de 15 fr. sur son compte personnel, pour l'une d'elles, et l'absence de toute économie, pour l'autre. Enfin, l'enjeu du litige était particulièrement important pour les recourantes, puisque l'ordre de remise en état litigieux, s'il était confirmé, priverait l'une d'elles du logement de plain-pied dans lequel elle vit et nécessiterait des coûts importants qu'elles disent ne pas être en mesure d'assumer en l'état de leurs finances.  

Dans ces circonstances, il se justifiait de les interpeller pour qu'elles précisent au besoin l'étendue de la demande d'assistance judiciaire sollicitée et la complètent en produisant les pièces manquantes propres à établir de manière exacte et exhaustive leurs situations financières respectives. 

 

3.  

Le considérant qui précède conduit à l'admission du recours. La décision attaquée doit en conséquence être annulée et la cause renvoyée à l'instance précédente pour qu'elle statue à nouveau après avoir interpellé les recourantes sur l'étendue de l'assistance judiciaire requise et leur avoir imparti un délai raisonnable pour déposer les pièces manquantes aux fins d'établir l'état exact et complet de leurs charges et revenus. Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 66 al. 4 LTF) ni dépens, les recourantes ayant agi seules. 

 

 

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :  

 

1.  

Le recours est admis. La décision attaquée est annulée et la cause renvoyée à la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal de l'État de Fribourg pour nouvelle décision après avoir interpellé les recourantes sur l'étendue de l'assistance judiciaire requise et leur avoir imparti un délai raisonnable pour déposer les pièces manquantes pour établir l'état exact et complet de leurs charges et revenus. 

 

2.  

Il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens. 

 

3.  

Le présent arrêt est communiqué aux recourantes, à la Préfecture du district de la Veveyse et à la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal de l'État de Fribourg. 

 

 

Lausanne, le 23 juillet 2026 

 

Au nom de la Ire Cour de droit public 

du Tribunal fédéral suisse 

 

Le Président : Haag 

 

Le Greffier : Parmelin