Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_177/2026
Arrêt du 17 avril 2026
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Kneubühler et Merz.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
A.________,
recourante,
contre
Office fédéral des routes,
Service juridique, case postale, 3003 Berne,
représenté par Maîtres Tobias Herren et Jonas von Allmen, avocats.
Objet
Fonction publique; modification et résiliation des rapports de service; effet suspensif, mesures provisionnelles, récusation, jonction des causes,
recours contre la décision incidente du Tribunal administratif fédéral, Cour I, du 9 mars 2026 (A-7673/2025, A-840/2026).
Faits :
A.
A.________ a été engagée le 1er février 2023 en qualité de responsable de domaine auprès de l'Office fédéral des routes (OFROU). Au terme d'une réunion tenue le 29 septembre 2025 entre A.________ et son employeur, ce dernier a fait valoir une insuffisance de prestations. Il a nommé un nouveau responsable pour le 1er novembre 2025 et a enjoint l'employée de libérer son bureau et d'en occuper un autre.
A.________ a interjeté un recours auprès du Tribunal administratif fédéral (TAF) contre ces mesures, recours complété par la suite et assorti d'une demande d'effet suspensif (en ce sens que la nomination d'un tiers à son poste est suspendue) et de mesures provisionnelles tendant à ce que l'employeur s'abstienne de toute communication au sujet des mesures prises et de tout comportement susceptible de porter atteinte à sa santé. La cause a été enregistrée sous le numéro A-7673/2025.
Le 15 décembre 2025, l'employeur a résilié les rapports de services, avec effet au 31 mars 2026. L'employée a recouru au TAF contre cette décision, formant également une demande de mesures provisionnelles. La cause a été enregistrée sous le numéro A-840/2026.
Le 19 février 2026, la recourante a demandé qu'il soit statué sur ses demandes d'effet suspensif et de mesures provisionnelles, et a aussi demandé la récusation du Juge instructeur du TAF en se plaignant de plusieurs irrégularités procédurales.
B.
Par décision incidente du 9 mars 2026, la Cour I du TAF a déclaré irrecevable la demande d'effet suspensif et de mesures provisionnelles dans la cause A-7673/2025, considérant que les mesures prises le 29 septembre 2025 (soit le déplacement du poste de travail et l'éventuelle modification du cahier des charges) n'avaient pas de nature décisionnelle. Subsidiairement, la demande a été rejetée au motif que l'employée ne subissait pas de baisse de salaire et ne faisait pas valoir un dommage nécessitant une mesure urgente, les autres mesures requises étant déjà couvertes par les obligations générales de l'employeur. Par la même décision, le TAF a joint les causes A-7673/2025 et A-840/2026 et a rejeté la demande de récusation, considérant que celle-ci était manifestement infondée, ce qui permettait au juge récusé de participer à la décision.
C.
Par acte du 30 mars 2026, A.________ forme un recours en matière de droit public contre la décision incidente du 9 mars 2026. Elle demande la constatation d'un déni de justice de la part du TAF et l'annulation de la décision attaquée sous tous ses aspects (refus d'effet suspensif et de mesures provisionnelles, rejet de la demande de récusation, jonction de causes). Elle requiert en outre l'effet suspensif et de nombreuses mesures provisionnelles, ce qui a été refusé par ordonnance du 31 mars 2026. Le 1er avril 2026, la recourante a produit une écriture complémentaire dans laquelle elle requiert à nouveau des mesures provisionnelles (modifiant les conclusions de son recours initial) et se plaint d'une absence de protection de sa santé et de sa personnalité.
Il n'a pas été demandé de réponse.
Le 9 avril 2026, le TAF a produit une décision incidente rendue le 1er avril 2026 rejetant notamment une requête d'effet suspensif et de réintégration provisoire de la recourante, considérant que les chances de succès du recours dirigé contrer le licenciement n'étaient pas clairement établies et que la recourante ne démontrait pas qu'elle risquait de tomber dans le besoin.
La recourante a complété son recours par deux écritures datées des 15 et 16 avril 2026. Elle revient en particulier sur la question de l'effet suspensif en rapport avec sa demande de récusation. Elle produit des pièces nouvelles et requiert la consultation du dossier.
Considérant en droit :
1.
Le recours est formé contre une décision prise dans le cadre d'une contestation relative à des rapports de travail de droit public au sens de l'art. 83 let. g LTF. Dans la mesure où la contestation au fond porte notamment sur la résiliation des rapports de service, il s'agit d'une contestation de nature pécuniaire, de sorte que le motif d'exclusion de l'art. 83 let. g LTF n'entre pas en considération. La valeur litigieuse dépasse apparemment le seuil de 15'000 fr. qui ouvre la voie du recours en matière de droit public en ce domaine (art. 51 al. 1 let. a et 85 al. 1 let. b LTF). Interjeté en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes requises (sous réserve d'une motivation suffisante des griefs soulevés) contre une décision prise par l'autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d LTF), le recours en matière de droit public est en principe recevable. La qualité pour agir de la recourante (art. 89 LTF) ne fait pas de doute.
À teneur de l'
2.
Le recours en matière de droit public (art. 82 ss LTF) est recevable contre les décisions finales, soit celles qui mettent fin à la procédure (art. 90 LTF), et contre les décisions partielles, soit celles qui statuent sur un objet dont le sort est indépendant de celui qui reste en cause (art. 91 let. a LTF) ou qui mettent fin à la procédure à l'égard d'une partie des consorts (art. 91 let. b LTF). Les décisions préjudicielles et incidentes autres que celles concernant la compétence ou les demandes de récusation (cf. art. 92 LTF) ne peuvent faire l'objet d'un recours que si elles peuvent causer un préjudice irréparable (art. 93 al. 1 let. a LTF) ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 93 al. 1 let. b LTF). Il appartient à la partie recourante d'alléguer et d'établir la possibilité que la décision préjudicielle ou incidente lui cause un tel dommage (ATF 134 III 426 consid. 1.2 in fine), à moins que celui-ci ne fasse d'emblée aucun doute (ATF 141 III 80 consid. 1.2; 137 III 522 consid. 1.3).
En l'occurrence, la décision incidente attaquée porte sur plusieurs objets distincts de sorte que la recevabilité du recours doit être examinée séparément pour chacun de ces objets.
2.1. Le refus d'effet suspensif et de mesures provisionnelles constitue une décision incidente au sens de l'art. 93 LTF, de sorte que la recourante doit démontrer en quoi un tel refus lui causerait un préjudice irréparable, soit un inconvénient de nature juridique qui ne puisse pas être ultérieurement réparé par une décision finale favorable, un dommage économique ou de pur fait n'étant pas considéré comme un dommage irréparable (ATF 147 III 159 consid. 4.1; 142 III 798 consid. 2.2). En l'occurrence, une admission du recours dirigé contre la résiliation des rapports de service permettrait de faire cesser le dommage subi par la recourante. De même, en cas d'annulation du licenciement et de réintégration, la recourante pourrait contester utilement les mesures prises précédemment à son encontre; les désagréments - financiers ou psychologiques - causés par la procédure ne constituent pas un préjudice irréparable au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF.
Au demeurant, s'agissant des mesures prises le 29 septembre 2025, le TAF a aussi considéré qu'elles n'avaient pas de caractère décisionnel, de sorte que le recours était irrecevable sur ce point. La recourante ne fait valoir aucun argument à l'encontre de cette appréciation. Le recours serait donc aussi irrecevable pour ce motif.
Le recours est dès lors irrecevable en tant qu'il concerne, sur le fond, le refus de l'effet suspensif et des mesures provisionnelles requises par la recourante.
2.2. La recourante se plaint également de n'avoir obtenu aucune décision en ce qui concerne la demande d'effet suspensif concernant son licenciement (cause A-840/2026). En soi, un tel grief serait recevable indépendamment d'un préjudice irréparable puisqu'il vise un déni de justice formel (cf. ATF 143 I 344 consid. 1.2). Force est toutefois de constater qu'une motivation répondant aux exigences rappelées ci-dessus fait défaut. S'agissant de mesures provisionnelles, seule la violation de droit constitutionnels peut être invoquée (art. 98 LTF), et celle-ci doit l'être de manière circonstanciée.
En l'occurrence, la recourante rappelle qu'elle a formulé des demandes de mesures pré-provisionnelles, provisionnelles et d'effet suspensif, mais que l'autorité n'aurait pas statué en temps utile. La recourante n'explique toutefois pas quelles étaient les mesures requises. S'agissant d'un recours dirigé contre une résiliation des rapports de service, une requête d'effet suspensif ne pourrait avoir pour objet qu'un maintien en poste. Toutefois, comme cela est rappelé ci-dessus, une réintégration assortie du versement de l'arriéré de salaire, ou, le cas échéant, l'indemnisation de l'intéressée permettraient en cas d'admission du recours de rétablir une situation conforme au droit. Comme l'a rappelé le TAF, l'art. 34a de la loi fédérale sur le personnel de la Confédération (LPers, RS 172.220.1) prévoit qu'un recours n'a pas d'effet suspensif, et que celui-ci ne peut être accordé que si l'instance de recours l'ordonne, d'office ou sur demande d'une partie. Comme le relève le TAF, ce régime qui déroge à celui de l'art. 55 PA suppose l'existence de motifs importants justifiant l'octroi de l'effet suspensif (cf. LUKAS MARXER, Die Kündigung von Staatsangestellten durch den Arbeitgeber gemäss Bundespersonalgesetz, 2025, p. 146). Or, rien dans l'argumentation de la recourante ne permet de discerner l'existence de telles raisons.
Quoi qu'il en soit, le TAF a ultérieurement statué, par ordonnance incidente du 1er avril 2026, sur la question de l'effet suspensif en relation avec la décision de licenciement. Il a considéré en substance que les chances de succès du recours n'étaient pas établies et que la recourante ne démontrait pas se trouver dans une situation économique nécessitant le maintien du versement de son salaire. Compte tenu de cette décision circonstanciée, le grief de déni de justice apparaît sans objet et doit être écarté.
2.3. La recourante conteste ensuite la jonction des causes prononcée par le TAF. Sur ce point également, l'arrêt attaqué est de nature incidente et il appartient à la recourante de démontrer l'existence d'un préjudice irréparable. Celle-ci se contente d'affirmer qu'en "procédant à la jonction dans un tel contexte, l'autorité introduit un risque concret que des éléments relevant d'une cause irrecevable influencent l'examen de la cause recevable, ce qui ne pourra plus être corrigé ultérieurement". Pour peu que l'on comprenne cet argument, on ne voit pas en quoi le fait d'instruire et de statuer conjointement sur deux recours empêchera le TAF d'apprécier indépendamment la recevabilité et le bien fondé de chacun d'eux. La recourante, qui paraît au demeurant avoir requis elle-même la jonction des causes (arrêt attaqué, consid. 5), n'en subit aucun préjudice.
Le recours est également irrecevable sur ce point.
3.
Le recours porte enfin sur la récusation du juge instructeur du TAF. Sur ce point, le recours est en soi recevable en vertu de l'art. 92 al. 1 LTF. La recourante reproche au juge instructeur de ne pas lui avoir accordé la protection qu'elle réclamait (en transmettant, contre sa volonté, une pièce à la partie adverse), d'avoir systématiquement accordé des délais à l'autorité intimée et d'avoir tardé à statuer sur les mesures provisionnelles requises. La recourante reproche également au magistrat concerné d'avoir pris part à la décision sur la récusation alors que la requête n'était ni dilatoire, ni abusive.
3.1. L'ensemble des reproches adressés au juge instructeur concernent, quoi qu'en dise la recourante, la manière de mener l'instruction. Or, selon la jurisprudence constante, des décisions ou des actes de procédure, même s'ils se révèlent par la suite erronés, ne fondent pas en soi une apparence objective de prévention; seules des erreurs particulièrement lourdes ou répétées, constitutives de violations graves des devoirs du magistrat, peuvent fonder une suspicion de partialité, pour autant que les circonstances dénotent que la personne en cause est prévenue ou justifient à tout le moins objectivement l'apparence de prévention. Il appartient en outre aux juridictions de recours normalement compétentes de constater et de redresser les erreurs éventuellement commises dans ce cadre. La procédure de récusation n'a donc pas pour objet de permettre aux parties de contester la manière dont est menée l'instruction et de remettre en cause les différentes décisions incidentes prises par la direction de la procédure (ATF 143 IV 69 consid 3.2).
Le TAF relève que le temps pris pour statuer sur la requête de mesures provisionnelles et d'effet suspensif s'explique par la proposition faite initialement aux parties de trouver une solution amiable, proposition à laquelle la recourante avait adhéré. Le TAF relève également le nombre élevé d'écritures adressées par la recourante. La transmission de ces écritures à la partie intimée et l'invitation à s'exprimer à ce propos, en accordant le cas échéant des prolongations de délais, est manifestement justifiée par le respect du droit d'être entendu. Le fait d'avoir prétendument tardé pour statuer sur les mesures provisionnelles et l'effet suspensif n'a occasionné, comme on l'a vu, aucun dommage irréparable pour la recourante.
On ne distingue par conséquent aucun indice d'une volonté d'avantager une partie au détriment d'une autre, ni aucun indice concret d'une quelconque prévention à son égard. C'est donc à juste titre que la demande de récusation a été considérée comme manifestement infondée.
3.2. Dans un tel cas (et non seulement en présence d'une requête abusive ou dilatoire), la jurisprudence admet que le magistrat dont la récusation est demandée puisse participer à la décision sur la requête, alors même que cette décision incomberait, selon la loi de procédure applicable, à une autre autorité (ATF 129 III 445 consid. 4.2.2; 105 Ib 301 consid. 1c; arrêts 7B_1400/2024 du 7 juillet 2025 consid. 3.2.2; 6B_131/2023 du 22 mars 2023 consid. 2; 1B_440/2020 du 1er octobre 2020 consid. 3).
Les griefs relatifs à la récusation du juge instructeur doivent dès lors eux aussi être écartés.
4.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge de la recourante qui succombe. Il n'est pas alloué de dépens. Le présent arrêt est rendu selon la procédure simplifiée prévue à l'art. 109 al. 2 let. a LTF. Il rend sans objet les différentes requêtes formées dans les actes des 15 et 16 avril 2026, ainsi que la demande de consultation du dossier, celui-ci n'ayant d'ailleurs pas été produit par le TAF.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué à la recourante, à l'Office fédéral des routes et au Tribunal administratif fédéral, Cour I.
Lausanne, le 17 avril 2026
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Haag
Le Greffier : Kurz