Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_114/2023
Arrêt du 21 mars 2024
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Chaix et Haag.
Greffière : Mme Arn.
Participants à la procédure
A.________,
B.________,
toutes les deux représentées par Me Laurent Pfeiffer, avocat,
recourantes,
contre
Conseil communal de Blonay-Saint-Légier, route du Village 45, 1807 Blonay, représenté par
Me Matthieu Carrel,
Département des institutions, du territoire et du sport du canton de Vaud, place du Château 1, 1014 Lausanne, représenté par la Direction générale du territoire et du logement du canton de Vaud, Service juridique, avenue de l'Université 5, 1014 Lausanne.
Objet
Zone réservée,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour de droit administratif et public,
du 6 février 2023 (AC.2021.0394).
Faits :
A.
A.________ est propriétaire des parcelles n
os 4'711 et 4'712 (anciennement parcelles n
os 1'711 et 1'712) de la commune de Blonay Saint-Légier, issue de la fusion au 1er janvier 2022 des communes de Blonay et Saint-Légier-La Chiésaz. Ces deux parcelles, d'une surface de respectivement 1'365 m
2 et 2'547 m
2, ne sont pas bâties. Un permis de construire a été délivré le 11 décembre 2017 pour la construction d'une villa de deux appartements sur la parcelle n° 4'711; les travaux ont commencé (terrassements et mesures de renforcement du terrain). B.________ est propriétaire de la parcelle n° 5'046 (anciennement n° 2'046), d'une surface de 1'446 m
2, laquelle supporte un chalet de 38 m
2, utilisé actuellement comme résidence secondaire, et une annexe de 18 m
2. Les parcelles précitées sont comprises dans le périmètre compact de l'agglomération Rivelac.
Les parcelles n
os 4'711, 4'712 et 5'046, qui se suivent du nord au sud, sont colloquées en zone périphérique C (zone de très faible densité) par le plan général d'affectation de l'ancienne commune de Blonay approuvé le 14 mai 1976 par le Conseil d'État. Présentant une pente marquée, elles sont bordées au nord-est, à l'amont, par le chemin du Signal (DP 248), asphalté, et à l'ouest, à l'aval, par le sentier des Communs (DP 247), route communale de 2
ème classe carrossable mais non asphaltée. Une ligne aérienne à haute tension exploitée par les CFF traverse la parcelle n° 4'711 dans sa moitié nord-est. Des parcelles bâties (villas) se trouvent en contrebas, au sud et à l'ouest. Au sud-est, au nord et à l'est se trouve un vaste secteur non bâti. Une aire forestière se situe en amont, de l'autre côté du chemin du Signal.
B.
A la suite de la révision de la LAT de 2014 et de la publication cette même année du Bilan des réserves à bâtir par commune, la Municipalité de Blonay (ci-après: la municipalité) a entamé une procédure de révision du plan d'affectation communal. Sur mandat de la commune, un bureau spécialisé a établi un document intitulé "vision communale", lequel délimite notamment le territoire urbanisé qui ne comprend pas les parcelles n
os 4'711, 4'712 et 5'046. Ce document a été mis à jour, à la suite de l'entrée en vigueur le 1
er janvier 2019 de la 4
ème adaptation du plan directeur cantonal (PDCn). Sur la base de la vision communale, les périmètres de la zone réservée ont été délimités. Ceux-ci comprennent les parcelles n
os 4'711, 4'712 et 5'046. Le 9 avril 2020, la Direction générale du territoire et du logement du canton de Vaud (DGTL) a rendu un avis préliminaire valant examen préalable concernant le projet de zone réservée communale.
Le projet de zone réservée communale a été soumis à l'enquête publique du 2 septembre au 1
er octobre 2020 et a suscité 24 oppositions, dont celle de A.________ et B.________. Dans sa séance du 3 mai 2021, la Municipalité de Blonay a adopté le préavis municipal n° 17/21 relatif à la zone réservée et à son règlement. Par décision du 29 juin 2021, le Conseil communal de Blonay (ci-après: le Conseil communal) a levé les oppositions et adopté le plan de la zone réservée et son règlement.
Par décision du 11 novembre 2021, le Département des institutions et du territoire (devenu le Département des institutions, du territoire et du sport; ci-après: le département ou DITS) a approuvé la zone réservée. Le même jour, le département a notifié au conseil de A.________ et B.________ les décisions du Conseil communal du 29 juin 2021 et du département du 11 novembre 2021.
C.
A.________ et B.________ ont recouru contre ces décisions auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Cette dernière, après avoir procédé à une inspection locale le 12 octobre 2022, a partiellement admis le recours et a réformé les décisions du Conseil communal du 29 juin 2021 et du département du 11 novembre 2021 en ce sens que le plan de la zone réservée communale n'est pas adopté, respectivement approuvé, en tant qu'il inclut la parcelle n° 4'711. La cour cantonale a rejeté le recours pour le surplus et a confirmé le classement en zone réservée des parcelles n
os 4'712 et 5'046. En substance, la cour cantonale a notamment considéré que la situation du bien-fonds n° 4'711 se distinguait de celle des parcelles n
os 4'712 et 5'046, dès lors que celui-ci bénéficiait d'un permis de construire délivré récemment et entré en force pour un projet qui utilisait la totalité des droits à bâtir; son inclusion dans la zone réservée ne se justifiait dès lors pas.
D.
Agissant par la voie du recours de droit public, A.________ et B.________ demandent au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt cantonal en ce sens que les décisions précitées du Conseil communal et du département sont modifiées, que l'opposition de A.________ et B.________ est admise et que le plan de la zone réservée communale n'est pas adopté, respectivement approuvé, en tant qu'il inclut les parcelle n
os 4'712 et 5'046.
La cour cantonale renonce à se déterminer et se réfère aux considérants de son arrêt. Invités à se déterminer, le Conseil communal et la DGTL, au nom du DITS, concluent au rejet du recours. Quant à l'Office fédéral du développement territorial (ARE), il renonce à se déterminer. Les recourantes persistent dans leurs motifs et conclusions.
Considérant en droit :
1.
L'arrêt attaqué confirme l'instauration d'une zone réservée sur le territoire communal en application de l'art. 27 LAT. La jurisprudence y voit un processus de planification ordinaire et considère qu'il s'agit d'une décision finale au sens de l'art. 90 LTF (arrêt 1C_623/2021 du 24 novembre 2022 consid. 2). La voie du recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF est donc ouverte à son encontre, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourantes ont pris part à la procédure devant l'instance cantonale; elles sont particulièrement touchées par l'arrêt attaqué et ont un intérêt digne de protection à sa modification, celui-ci confirmant l'affectation en zone réservée de parcelles dont elles sont propriétaires. Elles ont ainsi la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Dans une première partie de leur mémoire, les recourantes présentent un "bref rappel des faits". Une telle manière de procéder, dans la mesure où les faits exposés s'écartent des constatations de l'instance précédente ou les complètent, sans qu'il soit indiqué que celles-ci seraient manifestement inexactes ou arbitraires (cf.
3.
Invoquant une violation des
3.1. Selon l'art. 27 LAT, s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Le droit cantonal vaudois prévoit que la commune ou le département cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum (cf. art. 46 al. 1 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]).
L'établissement d'une zone réservée répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit (arrêts 1C_623/2021 du 24 novembre 2022 consid. 4.1; 1C_695/2021 du 4 novembre 2022 consid. 3.1.1). Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part, mais d'une obligation résultant directement de l'art. 15 al. 2 LAT, puis du plan directeur cantonal (arrêts 1C_623/2021 du 24 novembre 2022 consid. 4.1; 1C_695/2021 du 4 novembre 2022 consid. 3.1.1; en droit vaudois, cf. mesure A11 du plan directeur cantonale [PDCn]). La mesure contestée constitue la première étape de ce processus obligatoire. En général, une zone réservée satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité compétente (arrêts 1C_623/2021 du 24 novembre 2022 consid. 4.1; 1C_57/2020 du 3 février 2021 consid. 3.2). La règle de la nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond au périmètre concerné par l'obligation de planifier (arrêts 1C_410/2022 du 4 décembre 2023 consid. 2.1; 1C_530/2021 du 23 août 2022 consid. 5.4; 1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1).
3.2. En l'espèce, l'adaptation du plan d'affectation en vigueur apparaît nécessaire, compte tenu de son ancienneté particulière. Ce plan date en effet de 1976 et est antérieur à l'entrée en vigueur de la LAT au 1er janvier 1980. D'ailleurs, comme cela ressort du document "vision locale", la commune a clairement manifesté sa volonté de revoir la planification de l'ensemble de son territoire, dont en particulier les parcelles non bâties ou partiellement bâties situées à la frontière du périmètre compact d'agglomération Rivelac. Plusieurs parcelles ont ainsi été classées en zone réservée communale. Le fait que le périmètre compact d'agglomération n'est pas surdimensionné, contrairement au périmètre hors centre de la commune, n'est pas décisif, comme exposé ci-dessous.
3.3. Selon les constatations de l'arrêt cantonal, les parcelles n
os 4'712 et 5'046 se situent dans un terrain en forte pente, à proximité de la forêt. Sur la base de la vision locale, la cour cantonale a retenu que ces parcelles se situent à la périphérie de la zone bâtie sise en aval et qu'elles se trouvent clairement en amont de cette zone, dans un secteur de transition entre ce secteur bâti et la forêt. La cour cantonale a en outre constaté que ces parcelles se trouvent dans un secteur qui présente d'incontestables qualités paysagères. Sur ce point, la cour cantonale a souligné que, a priori, la protection des qualités paysagères du site pourrait justifier de rendre ce secteur inconstructible, ce d'autant plus que les accès à ces parcelles sont relativement malaisés spécialement à la mauvaise saison. Avec les recourantes, il y a lieu d'admettre que l'argument lié à la qualité paysagère du site n'est pas des plus convaincants dès lors que la parcelle litigieuse n° 5'046 est déjà partiellement construite ("chalet de week-end" de 38 m2 et annexe de 18 m2, pour une superficie de 1'446 m2), que l'autre parcelle litigieuse n° 4'712 - certes non bâtie (2'547 m2) - se trouve à côté de la parcelle n° 4'711 à construire (des travaux de terrassement et de renforcement du terrain avaient déjà été réalisés au jour de l'inspection locale du 12 octobre 2022) et que, enfin, une ligne à haute tension est située au nord de ces parcelles.
Quoi qu'il en soit, outre la protection du paysage (art. 1 al. 2 let. a et 3 al. 2 LAT), figurent également, parmi les buts et principes d'aménagement du territoire, l'orientation du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. abis LAT), la création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT) ou la prise de mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des possibilités de densification des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. abis LAT). Or, au vu de la configuration des lieux, il n'apparaît pas d'emblée que les deux parcelles litigieuses ne pourront pas être concernées par un remaniement de la zone à bâtir, en particulier au regard des règles sur la densification vers l'intérieur (cf. art. 1 al. 2 let. abis et 3 al. 3 let. abis LAT). En effet, ces deux parcelles sont situées en bordure de la zone bâtie, dans un secteur de transition, à forte déclivité, entre le secteur bâti et la forêt. La parcelle n° 4'712, libre de tout bâtiment, se trouve à la lisière de la forêt. Quant à la parcelle n° 5'046, elle est certes bâtie; il s'agit toutefois d'un ancien petit chalet de week-end avec une petite annexe et la parcelle est entourée sur 3 côtés de bien-fonds non construits formant ainsi un vaste secteur non bâti (à l'exception du chalet de week-end et de l'annexe) à proximité immédiate de la forêt. S'ajoute à ces éléments, le fait que, selon les constatations du Tribunal cantonal dont il n'y a pas lieu de s'écarter, les accès aux parcelles litigieuses sont malaisés, notamment à la mauvaise saison. Enfin, indépendamment du motif lié à la protection du paysage, on ne peut pas exclure l'existence d'un certain intérêt à maintenir une aire de transition entre le secteur bâti et la forêt.
En l'occurrence, les recourantes ne parviennent pas à démontrer en quoi la situation ou les caractéristiques de leurs parcelles nécessiteraient de les exclure de la zone réservée. Le fait que celles-ci se trouvent dans le périmètre compact de l'agglomération Rivelac, soit dans un secteur qui n'est pas considéré comme surdimensionné, n'est pas décisif. Les parcelles se trouvent en effet à la limite de ce périmètre et la cour cantonale a souligné qu'il existe manifestement sur le territoire communal des secteurs mieux situés (notamment les secteurs centraux sis à proximité des gares de Blonay et de Saint-Légier) pour accueillir la densification voulue qui peut intervenir dans le périmètre compact d'agglomération. Quant à l'existence de constructions sur la parcelle n° 5'046, elle n'empêche pas son inclusion à la zone réservée (cf. arrêts 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.4.3 et 4.4.4; 1C_57/2020 du 3 février 2021 consid. 3.2; 1C_16/2019 du 18 octobre 2019 consid. 4.4). Les recourantes font par ailleurs grief en vain à l'instance précédente d'avoir renoncé à examiner si leurs parcelles faisaient ou non partie du territoire urbanisé. En effet, à ce stade, il suffit de constater que, au vu de la configuration des lieux, un changement d'affectation des parcelles en question n'apparaît pas d'emblée exclu. Les réflexions sur l'affectation définitive de ces parcelles devront être menées séparément, dans le cadre de la révision du plan général d'affectation. La zone réservée en question permet ainsi de garantir aux autorités de planification la marge de manoeuvre suffisante pour l'établissement d'un plan conforme à la LAT. L'appréciation des autorités précédentes doit être confirmée, étant en particulier rappelé que le Tribunal fédéral doit faire preuve d'une certaine retenue dans le cadre de la présente procédure, eu égard à la marge de manoeuvre dont disposent les autorités communales et cantonales lorsqu'il s'agit de délimiter une zone réservée (cf. ATF 113 Ia 444 consid. 4b/ba; arrêts 1C_410/2022 du 4 décembre 2023 consid. 2.3; 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 6.1).
3.4. En définitive, l'instauration d'une zone réservée sur les parcelles nos 4'712 et 5'046 est apte et nécessaire à produire les effets escomptés et apparaît conforme à l'art. 27 LAT. Le grief est écarté.
4.
Enfin, les recourantes estiment qu'en confirmant l'inclusion des parcelles n
os 4'712 et 5'046 au sein de la zone réservée, la cour cantonale viole le principe d'égalité de traitement.
4.1. Une décision viole le droit à l'égalité de traitement ancré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 144 I 113 consid. 5.1.1; 142 I 195 consid. 6.1). L'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation et leur réglementation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2). Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 121 I 245 consid. 6e/bb; arrêts 1C_410/2022 du 4 décembre 2023 consid. 3.1; 1C_225/2020 du 19 novembre 2020 consid. 2.1). Dans ce contexte prévalent également les exigences de motivation accrue de l'art. 106 al. 2 LTF (cf. ATF 141 I 36 consid. 1.3).
4.2. Les recourantes évoquent une distinction injustifiées avec les parcelles voisines n
os 4'714, 4'810 4'707 et 4'709 qui auraient été construites le long du sentier des Communs, lequel constituerait le seul accès à ces parcelles. Elles citent également les parcelles n
os 4'134, 4'473 et 4'173 qui bénéficieraient d'un permis de construire et qui seraient également desservie par le chemin du signal. Les recourantes n'exposent cependant pas en détail les autres caractéristiques de ces parcelles (hormis qu'elles emprunteraient la même voie d'accès) et ne démontrent ainsi pas en quoi la configuration des parcelles évoquées serait similaire à celle de leurs parcelles. L'argumentation des recourantes ne remplit ainsi manifestement pas les exigences de motivation accrues découlant de l'art. 106 al. 2 LTF et est donc irrecevable. Cela étant, au vu des considérations exposées ci-dessus (consid. 3.3), l'instauration de la zone réservée sur les parcelles litigieuses n'apparaît pas critiquable et échappe dès lors au grief de violation du principe de l'égalité de traitement (cf. arrêts 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.3.4; 1C_623/2021 du 24 novembre 2022 consid. 4.4; 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.1.2 et 3.6).
C'est également en vain que les recourantes se plaignent de la différence de traitement prétendument injustifiée entre leurs parcelles situées dans le périmètre de l'agglomération Rivelac et, de manière générale, toutes les parcelles situées hors centre, dans un secteur pourtant surdimensionné. Comme évoqué ci-dessus, ce n'est pas le surdimensionnement qui justifie dans le cas présent l'instauration de la zone réservée litigieuse, mais d'autres principes découlant de la LAT, en particulier le principe de densification vers l'intérieur du milieu bâti.
5.
Les recourantes font encore valoir une violation du principe de la bonne foi. Elles estiment que les indications fournies dans le cadre de la procédure de permis de construire sur la parcelle adjacente n° 4'711, et notamment un arrêt du Tribunal cantonal AC.2018.0031 du 2 novembre 2018, constituent des garanties fournies par les autorités quant à la constructibilité du secteur, les autorités n'ayant jamais mentionné un potentiel déclassement des parcelles n
os 4'711, 4'712 et 5'046. Les recourantes évoquent également d'autres arrêts concernant des parcelles situées sur la commune.
5.1. A teneur de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2). De ce principe général découle le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'État, consacré à l'art. 9 in fine Cst., dont le Tribunal fédéral contrôle librement le respect (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; 136 I 254 consid. 5.2).
Le principe de la bonne foi protège le justiciable, à certaines conditions, dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Un renseignement ou une décision erronés de l'administration agissant dans les limites de ses compétences peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur. Il faut pour cela (1) que l'autorité qui a donné les renseignements soit compétente en la matière ou que le justiciable puisse, pour des raisons suffisantes, la considérer comme compétente, (2) que les renseignements fournis par l'autorité se rapportent à une affaire concrète touchant le justiciable, (3) que celui-ci n'ait pas pu se rendre compte facilement de l'inexactitude des renseignements obtenus, (4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et (5) que le contexte juridique à ce moment-là soit toujours le même qu'au moment où les renseignements ont été donnés (ATF 146 I 105 consid. 5.1.1; 143 V 341 consid. 5.2.1; 141 I 161 consid. 3.1). Dans tous les cas, l'intérêt à une correcte application du droit ne doit pas se révéler prépondérant sur la protection de la confiance (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2; 129 I 161 consid. 4.1).
5.2. En l'espèce, les recourantes se plaignent d'une violation du principe de la protection de la bonne foi, sans toutefois exposer ni motiver précisément en quoi toutes les conditions cumulatives développées par la jurisprudence et exposées ci-dessus seraient remplies in casu. Leur grief ne répond ainsi manifestement pas aux exigences de motivation accrues de l'art. 106 al. 2 LTF, de sorte qu'il est irrecevable.
Au demeurant, le grief est mal fondé. Les recourantes ne mentionnent en effet aucune disposition concrète qu'elles auraient prise et à laquelle elles ne sauraient renoncer sans subir de préjudice. Par ailleurs, les arrêts du Tribunal cantonal auxquels elles se réfèrent ne concernent pas les parcelles litigieuse n
os 4'712 et 5'046 et ces arrêts portaient en outre sur des questions distinctes. On ne saurait dès lors en déduire que les recourantes auraient reçu des assurances des autorités quant au maintien du régime actuel applicable aux parcelles n
os 4'712 et 5'046.
6.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge solidaire des recourantes qui succombent. Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge solidaire des recourantes.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourantes et du Conseil communal de Blonay-Saint-Légier, au Département des institutions, du territoire et du sport du canton de Vaud, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, à l'Office fédéral du développement territorial, à la Direction générale des immeubles et du patrimoine du canton de Vaud et au Comité de pilotage de l'agglomération Rivelac, Blonay.
Lausanne, le 21 mars 2024
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Kneubühler
La Greffière : Arn