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Geschäftsnummer: VK.1996.00021 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 03.03.1997 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Besoldung
Die durch die Erziehungsdirektion bei einem unbesoldeten Urlaub vorgenommene zusätzliche Kürzung der Lehrerbesoldung um einen "Ferienanteil" ist mangels einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage unzulässig.
Stichworte: BESOLDUNGSKÜRZUNG FERIEN FERIENANTEIL INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES LEHRERBESOLDUNG SCHULFERIEN URLAUB
Rechtsnormen: § 12 LehrerbesoldV § 82 lit. a VRG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung
Entscheid
VK.96.00021
der III. Kammer
Sitzung vom 3. März 1997
Anwesend: Vizepräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), die Verwaltungsrichter Andreas Keiser, Theodor H. Loretan und Bea Rotach Tomschin, Ersatzrichter Peter Saile, sowie Sekretär Martin Straub.
In Sachen
A,
Klägerin,
gegen
Staat Zürich,
Beklagter,
betreffend Besoldung,
hat sich ergeben:
I. A, Primarlehrerin in B, stellte am 25. Februar 1995 mittels Formular den Antrag um Bezug des nach 20 Dienstjahren fälligen Dienstaltersgeschenks in Form von Urlaub. In ihrem Begleitschreiben an die Primarschulpflege B ersuchte sie um Gewährung eines daran anschliessenden zweimonatigen unbezahlten Urlaubs.
Die Primarschulpflege B beschloss am 14. März 1995, "das Datum zum Bezug des Dienstaltersgeschenkes bzw. die Anschlussdaten für den unbezahlten Urlaub", das heisst "die gesamte Abwesenheit vom 27.11.95 - 16.2.1996" zu bewilligen, und überwies ihren Beschluss am 10. Mai 1995 der Erziehungsdirektion.
Die Erziehungsdirektion verfügte am 7. Juni 1995 die "Beurlaubung vom Schuldienst 27. November 1995 bis 16. Februar 1996", und zwar "besoldet 27.11.95 - 09.01.96 / sistiert 10.01.96 - 29.02.96 (inkl. Ferienanteil)".
II. Mit Schreiben vom 12. März 1996 teilte A der Erziehungsdirektion mit, sie habe zurückkommend von ihrem Urlaub festgestellt, dass sie im Januar 1996 eine drastisch gekürzte und im Februar 1996 gar keine Lohnzahlung erhalten habe. In der Verfügung über ihren unbezahlten Urlaub finde sie zwar den Hinweis, dass ihre Besoldung bis 29. Februar 1996 "sistiert, d.h. nach Duden, vorläufig eingestellt" werde. Sie habe dabei angenommen, dass sie nach genauer Abrechnung den ihr zustehenden Anteil für den Monat Februar (zwei Wochen Ferien) auf ihr Konto überwiesen erhalte. In den Richtlinien für die Gewährung von Urlaub habe sie keinen Hinweis gefunden, dass ein Ferienanteil von der Erziehungdirektion zurückbehalten werde. Die Formulierung der Urlaubsverfügung und die der Richtlinien seien missverständlich. Sie widersprächen den Usanzen aus früheren Zeiten derart, dass eine deutliche Sprache am Platz gewesen wäre.
Am 18. März 1996 verfügte die Erziehungsdirektion den besoldeten Urlaub vom 27. November 1995 bis 9. Januar 1996 und den unbesoldeten Urlaub vom 10. Januar 1996 bis 16. Februar 1996 für vier Wochenstunden als Primarlehrerin-Vikarin an der Oberstufe B bzw. für 24 Wochenstunden als Primarlehrerin-Verweserin an der Primarschule B. Gemäss beiden Verfügungen wird die Besoldung vom 10. Januar 1996 bis 29. Februar 1996 (inkl. Ferienanteil) sistiert. Die Verfügungen sind mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen, wonach der Rekurs an den Regierungsrat möglich sei.
Im Begleitschreiben vom 20. März 1996 wies die Erziehungsdirektion darauf hin, dass sie vergessen habe, die Besoldung für die seit Beginn des Schuljahrs unterrichteten vier Wochenstunden an der Oberstufe B ebenfalls zu sistieren. Beziehe eine Lehrperson einen unbesoldeten Urlaub, so werde stets ein "Ferienanteil" gerechnet; dies aufgrund der Überlegung, dass ein Jahr aus 39 Schulwochen und 13 Schulferienwochen bestehe. Dabei würden die Schultage mit den Ferientagen verrechnet. Der unbesoldete Urlaub vom 10. Januar 1996 bis 16. Februar 1996 habe 33 Schultage umfasst. Die Besoldungssistierung sei daher um elf Wochentage (ein Drittel von 33) verlängert worden.
III. Am 10. April 1996 erhob A Rekurs an den Regierungsrat mit dem Antrag:
"1. Die Sistierung (Nicht-Auszahlung) des Februarlohnes ist in eine teilweise Sistierung umzuwandeln.
2. Der Ferbruarlohn 96 von Fr. 7381.55 (85,71%) und Fr. 1316.40 (14,29%) ist der Rekurrentin ab 17. Feb. 96 bis Monatsende nachzuzahlen."
Zur Begründung führte A aus, sie habe ihren Urlaub im Interesse der Schülerinnen und Schüler so gewählt, dass diese möglichst kurz auf ihren qualifizierten Unterricht hätten verzichten müssen; der Urlaub habe bis 16. Februar 1996 gedauert. In den im Oktober 1995 veröffentlichten "Richtlinien für die Gewährung von Urlaub" finde sie keinen Hinweis darauf, dass ein "Ferienanteil" abgezogen werde. Unter dem Wort "Sistierung" verstehe sie die vorläufige Einstellung der Auszahlung bis zur definitiven Abrechnung, und entsprechend habe sie ihren Urlaub budgetiert; bei "Kenntnis der Sachlage" hätte sie anders disponiert. Mit ihrem Urlaub habe sie zudem verschiedene im Interesse der Schule liegende Vorteile erzielt.
In ihrer Stellungnahme vom 23. April 1996 beantragte die Erziehungsdirektion dem Referenten des Regierungsrats die Abweisung des Rekurses.
IV. Der Präsident des Regierungsrats trat durch Verfügung vom 23. Juli 1996 in der Erwägung, dass die Frage, ob ein besoldeter oder ein unbesoldeter Urlaub vorliege, eine in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als einzige Instanz fallende vermögensrechtliche Streitigkeit im Sinn von § 82 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) sei, auf den Rekurs nicht ein (Dispositiv Ziffer I) und überwies die Akten gemäss § 5 Abs. 2 VRG an das Verwaltungsgericht (Dispositiv Ziffer II), unter Übernahme der Verfahrenskosten auf die Staatskasse (Dispositiv Ziffer III).
Die Erziehungsdirektion verzichtete am 5. August 1996 unter Hinweis auf ihre Stellungnahme vom 23. April 1996 auf eine Klagebeantwortung und beantragte "einen Entscheid aufgrund der Akten".
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Der Präsident des Regierungsrats ist nicht zuständig, einen an den Regierungsrat gerichteten Rekurs durch Nichteintreten zu erledigen; diese Kompetenz steht allein dem Regierungsrat als Kollegialbehörde zu (vgl. § 19 Abs. 1 VRG). Dispositiv Ziffer I der Verfügung des Präsidenten des Regierungsrats vom 23. Juli 1996 ist demnach kompetenzwidrig. Ob sie deswegen nichtig sei (vgl. Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I, 1976, und Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, 1990, je Nr. 40 B Va), kann dahingestellt bleiben. Dispositiv Ziffer II der regierungsrätlichen Präsidialverfügung ist jedenfalls gültig, weshalb sich das Verwaltungsgericht ohnehin mit der überwiesenen Eingabe vom 10. April 1996 zu befassen hat.
2. Gemäss § 82 lit. a VRG beurteilt das Verwaltungsgericht als einzige Instanz ‑ im Klageverfahren ‑ vermögensrechtliche Streitigkeiten zwischen einem öffentlichen Angestellten und Körperschaften des kantonalen öffentlichen Rechts aus dem Dienstverhältnis. Ein solcher verwaltungsgerichtlicher Klagefall liegt offensichtlich und unstreitig darin, dass die Klägerin beantragt hat, der Beklagte sei ihr gegenüber zur Zahlung der Monatsbesoldung für den Februar ab 17. Februar 1996 zu verpflichten. Auf die Klage ist demnach einzutreten (vgl. auch den in der Überweisungsverfügung zitierten Entscheid RB 1974 Nr. 20).
Im Streit liegt die Frage, ob die Erziehungsdirektion die Besoldung zu Recht für den ganzen Monat Februar 1996 gekürzt hat oder ob sie der Klägerin die Besoldung für den mit den Sportferien zusammenfallenden Rest des Monats nach Ablauf des unstreitig bis 16. Februar 1996 dauernden unbesoldeten Urlaubs hätte ausrichten müssen. Die Erziehungsdirektion hat die Verweigerung einer solchen Auszahlung mit dem Hinweis auf verschiedene rechtliche Grundlagen und auf ihre Praxis zur Anrechnung eines "Ferienanteils" begründet. Die Klägerin macht demgegenüber sinngemäss geltend, für die vorgenommene Besoldungskürzung fehle es an der erforderlichen gesetzlichen Grundlage.
3. Nach § 10 des Lehrerbesoldungsgesetzes vom 3. Juli 1949 regelt der Regierungsrat durch Verordnung den Urlaub wegen Militärdienst, Krankheit, Unfall oder aus anderen Gründen (Abs. 1). Soweit die Kosten eines Vikariats nicht dem vertretenen Lehrer auferlegt werden, tragen sie Staat und Gemeinde im gleichen Verhältnis wie die Grundbesoldung (Abs. 2).
Gemäss § 12 der Lehrerbesoldungsverordnung vom 5. März 1986/2. November 1994 (LehrerbesoldV) kann die Erziehungsdirektion einem Lehrer zur beruflichen Fortbildung oder aus anderen Gründen nach Anhören der Schulpflege Urlaub gewähren (Abs. 1). Die Bewilligung und die Ausrichtung der Besoldung bzw. die Überbindung der Stellvertretungskosten richten sich bei Fortbildungsurlauben nach dem Interesse der Schule an der Fortbildung, bei Urlaub aus anderen Gründen nach der Art und Dauer des Urlaubs und dem Dienstalter (Abs. 2). Werden mit dem Urlaub vorwiegend persönliche Vorteile erzielt oder liegt der Urlaub nicht im Interesse der Schule, so wird die Besoldung ganz oder teilweise sistiert (Abs. 3). Die Erziehungsdirektion erlässt Richtlinien über die Gewährung von Urlaub (Abs. 4).
Den Vikaren wird die Besoldung laut § 16 LehrerbesoldV (in der Fassung vom 2. November 1994) für die tatsächlich erteilten Unterrichtslektionen gemäss Unterrichtsverpflichtung ausgerichtet (Abs. 1). In den Besoldungsansätzen sind Spesen sowie die Entschädigung für Sonntage, Feiertage, weitere Ruhetage und Ferien inbegriffen (Abs. 2 Satz 1). Als Berechnungsgrundlage gelten 223 Tage pro Schuljahr und die Sechstagewoche (Abs. 2 Satz 2).
4. In den gestützt auf § 12 Abs. 4 LehrerbesoldV erlassenen und auf 16. August 1995 in Kraft gesetzten "Richtlinien für die Gewährung von Urlaub" der Erziehungsdirektion vom 24. August 1995 findet sich keine Bestimmung über den Abzug eines "Ferienanteils".
Unter der Überschrift "Rechtsgrundlagen" verweist die Erziehungsdirektion in ihrer Vernehmlassung vom 23. April 1996 "für die Berechnung des Ferienanteils" im weiteren auf § 16 Abs. 2 LehrerbildungsV, welche Bestimmung sich jedoch auf die (kurzfristig beschäftigten) Vikare bezieht, und § 81 der Volksschulverordnung vom 31. März 1900, wo die Pflichten eines Lehrers aufgelistet sind und über dessen Ferien nichts bestimmt wird. Bei der Berechnung des Ferienanteils stütze sich die "Verwaltungspraxis" der Erziehungsdirektion im übrigen "auf den Entscheid der AHV-Rekurskommission des Kantons Zürich vom 16. Februar 1962", der aber keine Rechtsgrundlage darstellt und worin lediglich gesagt wird, dass die Schulferien nicht gleichzusetzen seien mit den Ferien des Lehrers, sondern auch dessen Weiterbildung und Vorbereitung dienten. In der ebenfalls unter den "Rechtsgrundlagen" angeführten Broschüre "Der Volksschullehrer" der Erziehungsdirektion aus dem Jahr 1986 wird zwar darauf hingewiesen, dass bei unbesoldeten Urlauben von mehr als zwei Wochen eine Ferienkürzung und ein Unterbruch bei der Beamtenversicherungskasse erfolge. Auch dabei handelt es sich indessen offensichtlich nicht um eine Rechtsgrundlage, sondern um einen Hinweis auf die Verwaltungspraxis, der zudem die Frage offenlässt, wie diese "Ferienkürzung" berechnet wird.
Die Erziehungsdirektion vermag den Abzug eines "Ferienanteils" somit nicht auf die "Richtlinien für die Gewährung von Urlaub" oder auf eine andere Bestimmung des objektiven Rechts zu stützen. Der Frage, welche Anforderungen an die Veröffentlichung der gestützt auf § 12 Abs. 4 LehrerbesoldV erlassenen Richtlinien zu stellen und ob diese erfüllt seien, braucht daher nicht weiter nachgegangen zu werden.
5. Ihre Praxis zur Kürzung der Besoldung um einen Ferienanteil umschreibt die Erziehungdirektion in ihrer Vernehmlassung vom 23. April 1996 unter der Überschrift "Verwaltungspraxis" wie folgt:
"Bei einem unbesoldeten Urlaub, der mehr als zwei Wochen dauert, wird ein sogenannter Ferienanteil gerechnet. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass sich ein Schuljahr aus 39 Schulwochen und 13 Schulferienwochen (Einstellungen des Schulbetriebs) zusammensetzt. Aus dieser Tatsache darf aber nicht der Anspruch der Lehrperson auf 13 Wochen Ferien abgeleitet werden. Vielmehr dienen die Schuleinstellungen neben der persönlichen Freizeit vor allem auch der Weiterbildung sowie der Vor‑ und Nachbereitung des Unterrichts. Bezieht nun eine Lehrkraft einen unbesoldeten Urlaub, ist ein ebenso grosser Anteil der Schuleinstellungen bei der Besoldungssistierung zu berücksichtigen. Die Erziehungsdirektion hat die Berechnung stets auf der Grundlage des Verhältnisses 3:1 (39 Schulwochen und 13 Schulferienwochen) vorgenommen."
Auch wenn eine Besoldungskürzung im Sinn eines "Ferienanteils" an und für sich als sachgerecht erscheint, weist doch die wiedergegebene Begründung dieser "Praxis" bereits in sich gewisse Widersprüchlichkeiten auf und weicht sie zudem von der weiteren, zur Berechnung des "Ferienanteils" gegebenen Begründung ab. In sich ist sie widersprüchlich, weil einerseits gesagt wird, die Schulferien seien nicht mit dem Ferienanspruch eines Lehrers gleichzusetzen, sie aber anderseits trotzdem vollständig als Grundlage für die Kürzung herangezogen werden. Von der Begründung für die Berechnung weicht sie deshalb ab, weil diese "von einer anderen Betrachtungsweise" zu einem "ähnlichen Resultat" komme, nämlich ausgehend von 223 Tagen gemäss § 16 Abs. 2 Satz 2 LehrerbesoldV zu einer Vikarbesoldung von "pro Schultag rund 1.61 Kalendertage"n (= 1/223 = 0,448 % der Jahresbesoldung); hier entsprächen die insgesamt 33 ausgefallenen Schultage 14,8 % eines Schuljahrs von 223 Schultagen, das heisst 53 Kalendertagen eines Kalenderjahrs von 360 Kalendertagen, so dass die vorgenommene Besoldungssistierung von 51 Kalendertagen "sogar zugunsten der Rekurrentin [heute Klägerin] ausgefallen" sei.
Abgesehen von diesen Unstimmigkeiten bei der Darlegung der anscheinend seit Jahren angewandten Praxis kann diese eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Kürzung um einen "Ferienanteil" bei der Bewilligung eines unbesoldeten Urlaubs nicht ersetzen. Denn die Frage ist zu bedeutsam, als dass ihre Beantwortung der reinen Rechtsanwendung überlassen werden könnte, sie nicht rechtssatzmässig festgeschrieben werden müsste. Das Erfordernis der hinreichenden gesetzlichen Grundlage gilt namentlich auch für das besondere Rechtsverhältnis, in dem die Klägerin als Angestellte des Kantons Zürich steht (vgl. Wyss, Die dienstrechtliche Stellung des Volksschullehrers im Kanton Zürich, Zürich 1986, S. 130 f., 198 ff.; Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 49; Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, N. 296 ff., 390 ff.). Erforderlich wäre zumindest die hinreichende Veröffentlichung einer klar umschriebenen Verwaltungspraxis (Rhinow/Krähenmann, Nr. 14 B III, Nr. 59 B IIi 3); da es bereits daran mangelt, braucht nicht geprüft zu werden, ob noch weitere und welche aus dem Gesetzmässigkeitsprinzip fliessenden Anforderungen an eine genügende rechtliche Regelung erfüllt sein müssten.
6. Am Erfordernis der gesetzlichen Grundlage ändert nichts, dass ein öffentliches Dienstverhältnis, das durch zustimmungs‑ bzw. mitwirkungsbedürftige Verfügung entsteht, auch Gegenstand vertraglicher Abmachungen über einzelne Rechte und Pflichten sein kann, die sich ihrer Natur nach nur schwer durch Verfügung festlegen lassen (RB 1983 Nr. 29 = ZBl 1984, S. 63 = ZR 83 Nr. 43; Rhinow/Krähenmann, Nr. 147 B III). Der Abzug eines Ferienanteils muss ‑ mindestens so wie die Grundsätze der sonstigen Urlaubsgewährung ‑ schon aus Gründen der rechtsgleichen Behandlung allgemein festgeschrieben werden. Hier könnte denn auch von einer vertraglichen Regelung keine Rede sein. Dass sich die Klägerin nicht gegen den in der Verfügung vom 7. Juni 1995 verwendeten Zusatz "sistiert 10.01.96 - 29.02.96 (inkl. Ferienanteil)" gewehrt hat, kann nicht als Zustimmung zu diesem "Kleingedruckten" ausgelegt werden, auch wenn der Begriff "Sistierung" in § 12 Abs. 3 LehrerbesoldV verwendet wird, allerdings eher als Synonym für "unbesoldet"; eine Aufklärung über die zeitliche Abweichung von "unbesoldetem Urlaub" und "sistierter Besoldung" wäre entgegen ihrer Stellungnahme vom 23. April 1996 Sache der verfügenden Erziehungsdirektion gewesen.
7. Die Klage ist nach dem Gesagten in dem Sinn gutzuheissen, dass der Beklagte zur Auszahlung der Monatsbesoldung für den Februar 1996 ab 17. Februar 1996 verpflichtet wird.
Aus den Akten geht hervor, dass die Klägerin zur Zeit ihres Urlaubs einerseits als Verweserin an der Primarschule B, anderseits für vier Wochenstunden als Vikarin an der Oberstufe B beschäftigt war. Nicht klar ist jedoch, wie die Klägerin als Vikarin entlöhnt worden ist. Wenn die Erziehungsdirektion dem Klageantrag insoweit nichts entgegensetzt, ist davon auszugehen, dass die Klägerin als Vikarin gemäss § 17 Abs. 1 bzw. 2 LehrerbesoldV gleich besoldet worden ist wie als Verweserin; andernfalls wäre sie ja nur für die geleistete Arbeit entschädigt worden und würde sich insoweit die Frage einer Besoldungskürzung für die Sportferien gar nicht stellen.
Wie sich die auszurichtende Besoldung betragsmässig zusammensetzt, kann den Akten nicht entnommen werden, auch wenn die Klägerin in ihrer Rekursschrift an den Regierungsrat entsprechende Zahlen aufführt. Unklar ist schon, ob diese Zahlen der Brutto‑ oder der Nettobesoldung der Klägerin entsprechen. Auch ist es Sache der Erziehungsdirektion, die auszuzahlende Besoldung für die Zeit ab 16. Februar 1996 bis Ende des Monats Februar zu berechnen. Der Beklagte ist demgemäss zu verpflichten, der Klägerin die ihr für die Zeit vom 17. bis 29. Februar 1996 zustehende Besoldung nach Abzug und Weiterleitung der von jeder Partei geschuldeten Sozialversicherungsbeiträge auszuzahlen.
8. Die Gerichtskosten sind nach § 86 in Verbindung mit §§ 70 und 13 Abs. 2 VRG dem in seinem finanziellen Interesse betroffenen Beklagten aufzuerlegen. Eine Parteientschädigung ist nicht verlangt worden.
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Klage wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. Der Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin die Besoldung für die Zeit vom 17. bis 29. Februar 1996 nach Abzug und Weiterleitung der von jeder Partei geschuldeten Sozialversicherungsbeiträge nebst 5 % Zins p.a. ab 1. März 1996 zu bezahlen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 400.‑‑; die übrigen Kosten betragen: Fr. 40.‑‑ Zustellungskosten, Fr. 440.‑‑ Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden dem Beklagten auferlegt.
4. Mitteilung an …