Zürich Verwaltungsgericht 03.03.1997 VK.1996.00021

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  Geschäftsnummer: VK.1996.00021   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 03.03.1997 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Besoldung

Die durch die Erziehungsdirektion bei einem unbesoldeten Urlaub vorgenommene zusätzliche Kürzung der Lehrerbesoldung um einen "Ferienanteil" ist mangels einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage unzulässig.

  Stichworte: BESOLDUNGSKÜRZUNG FERIEN FERIENANTEIL INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES LEHRERBESOLDUNG SCHULFERIEN URLAUB

Rechtsnormen: § 12 LehrerbesoldV § 82 lit. a VRG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich   3. Abteilung

Entscheid

VK.96.00021

                                                           der III. Kammer

Sitzung vom 3. März 1997

Anwesend: Vizepräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), die Verwaltungsrichter Andreas Keiser, Theodor H. Loretan und Bea Rotach Tomschin, Ersatzrichter Peter Saile, sowie Sekretär Martin Straub.

In Sachen

A,

Klägerin,

gegen

Staat Zürich,

Beklagter,

betreffend Besoldung,

hat sich ergeben:

I. A, Primarlehrerin in B, stellte am 25. Februar 1995 mittels For­mular den Antrag um Bezug des nach 20 Dienstjahren fälligen Dienstaltersgeschenks in Form von Urlaub. In ihrem Begleitschreiben an die Primarschulpflege B ersuchte sie um Gewährung eines daran anschliessenden zweimonatigen unbezahlten Urlaubs.

Die Primarschulpflege B beschloss am 14. März 1995, "das Datum zum Be­zug des Dienstaltersgeschenkes bzw. die Anschlussdaten für den unbezahlten Urlaub", das heisst "die gesamte Abwesenheit vom 27.11.95 - 16.2.1996" zu bewilligen, und überwies ihren Beschluss am 10. Mai 1995 der Erziehungsdirektion.

Die Erziehungsdirektion verfügte am 7. Juni 1995 die "Beurlaubung vom Schul­dienst 27. November 1995 bis 16. Februar 1996", und zwar "besoldet 27.11.95 - 09.01.96 / sistiert 10.01.96 - 29.02.96 (inkl. Ferienanteil)".

II. Mit Schreiben vom 12. März 1996 teilte A der Erziehungsdirek­tion mit, sie habe zurückkommend von ihrem Urlaub festgestellt, dass sie im Januar 1996 eine drastisch gekürzte und im Februar 1996 gar keine Lohnzahlung erhalten habe. In der Ver­fügung über ihren unbezahlten Urlaub finde sie zwar den Hinweis, dass ihre Besol­dung bis 29. Februar 1996 "sistiert, d.h. nach Duden, vorläufig eingestellt" werde. Sie habe da­bei angenommen, dass sie nach genauer Abrechnung den ihr zustehenden Anteil für den Mo­nat Februar (zwei Wochen Ferien) auf ihr Konto überwiesen erhalte. In den Richtlinien für die Gewährung von Urlaub habe sie keinen Hinweis gefunden, dass ein Ferienanteil von der Erziehungdirektion zurückbehalten werde. Die Formulierung der Urlaubs­ver­fü­gung und die der Richtlinien seien missverständlich. Sie widersprächen den Usanzen aus frü­heren Zeiten derart, dass eine deutliche Sprache am Platz gewesen wäre.

Am 18. März 1996 verfügte die Erziehungsdirektion den besoldeten Urlaub vom 27. November 1995 bis 9. Januar 1996 und den unbesoldeten Urlaub vom 10. Januar 1996 bis 16. Februar 1996 für vier Wochenstunden als Primarlehrerin-Vikarin an der Oberstu­fe B bzw. für 24 Wochenstunden als Primarlehrerin-Verweserin an der Pri­mar­schule B. Gemäss beiden Verfügungen wird die Besoldung vom 10. Januar 1996 bis 29. Februar 1996 (inkl. Ferienanteil) sistiert. Die Verfügungen sind mit einer Rechts­mittelbelehrung versehen, wonach der Rekurs an den Regierungsrat möglich sei.

Im Begleitschreiben vom 20. März 1996 wies die Erziehungsdirektion darauf hin, dass sie vergessen habe, die Besoldung für die seit Beginn des Schuljahrs unterrichteten vier Wochenstunden an der Oberstufe B ebenfalls zu sistieren. Beziehe eine Lehrperson einen unbesoldeten Urlaub, so werde stets ein "Ferienanteil" gerechnet; dies aufgrund der Überlegung, dass ein Jahr aus 39 Schulwochen und 13 Schulferien­wo­chen bestehe. Dabei würden die Schultage mit den Ferientagen verrech­net. Der unbesol­de­te Urlaub vom 10. Januar 1996 bis 16. Februar 1996 habe 33 Schultage umfasst. Die Be­sol­dungssistierung sei daher um elf Wochentage (ein Drittel von 33) ver­längert wor­den.

III. Am 10. April 1996 erhob A Rekurs an den Regierungsrat mit dem Antrag:

"1.   Die Sistierung (Nicht-Auszahlung) des Februarlohnes ist in eine teil­weise Sistierung umzuwandeln.

 2.   Der Ferbruarlohn 96 von Fr. 7381.55 (85,71%) und Fr. 1316.40 (14,29%) ist der Rekurrentin ab 17. Feb. 96 bis Monatsende nach­zuzahlen."

Zur Begründung führte A aus, sie habe ihren Urlaub im Interesse der Schü­lerinnen und Schüler so gewählt, dass diese möglichst kurz auf ihren qualifizierten Un­terricht hätten verzichten müssen; der Urlaub habe bis 16. Februar 1996 gedauert. In den im Oktober 1995 veröffentlichten "Richtlinien für die Gewährung von Urlaub" finde sie keinen Hinweis darauf, dass ein "Ferienanteil" abgezogen werde. Unter dem Wort "Si­stie­rung" verstehe sie die vorläufige Einstellung der Auszahlung bis zur definitiven Ab­rech­nung, und entsprechend habe sie ihren Urlaub budgetiert; bei "Kenntnis der Sachlage" hät­te sie anders disponiert. Mit ihrem Urlaub habe sie zudem verschiedene im Interesse der Schule liegende Vorteile erzielt.

In ihrer Stellungnahme vom 23. April 1996 beantragte die Erziehungsdirektion dem Re­ferenten des Regierungsrats die Abweisung des Rekurses.

IV. Der Präsident des Regierungsrats trat durch Verfügung vom 23. Juli 1996 in der Er­wägung, dass die Frage, ob ein besoldeter oder ein unbesoldeter Urlaub vorliege, eine in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als einzige Instanz fallende vermögensrechtli­che Streitigkeit im Sinn von § 82 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) sei, auf den Rekurs nicht ein (Dispositiv Ziffer I) und überwies die Akten ge­mäss § 5 Abs. 2 VRG an das Verwaltungsgericht (Dispositiv Ziffer II), unter Übernahme der Verfahrenskosten auf die Staatskasse (Dispositiv Ziffer III).

Die Erziehungsdirektion verzichtete am 5. August 1996 unter Hinweis auf ihre Stel­lung­nahme vom 23. April 1996 auf eine Klagebeantwortung und beantragte "einen Ent­scheid aufgrund der Akten".

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Der Präsident des Regierungsrats ist nicht zuständig, einen an den Regierungsrat ge­richteten Rekurs durch Nichteintreten zu erledigen; diese Kompetenz steht allein dem Re­gierungsrat als Kollegialbehörde zu (vgl. § 19 Abs. 1 VRG). Dispositiv Ziffer I der Ver­fügung des Präsidenten des Re­gierungsrats vom 23. Juli 1996 ist demnach kompe­tenz­wid­rig. Ob sie deswegen nich­tig sei (vgl. Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwal­tungs­recht­sprechung, Band I, 1976, und Rhinow/Krähen­mann, Schweizerische Verwal­tungs­recht­sprechung, Er­gän­zungsband, 1990, je Nr. 40 B Va), kann dahingestellt blei­ben. Dis­po­si­tiv Zif­fer II der regierungsrätlichen Präsidialverfügung ist jedenfalls gültig, wes­halb sich das Ver­wal­tungsgericht ohnehin mit der überwiesenen Eingabe vom 10. April 1996 zu be­fas­sen hat.

2. Gemäss § 82 lit. a VRG beurteilt das Verwaltungsgericht als einzige Instanz ‑ im Kla­geverfahren ‑ vermögensrechtliche Streitigkeiten zwischen einem öffentlichen Ange­stell­ten und Körperschaften des kantonalen öffentlichen Rechts aus dem Dienstverhältnis. Ein solcher verwaltungsgerichtli­cher Klagefall liegt offensichtlich und unstreitig darin, dass die Klägerin beantragt hat, der Beklagte sei ihr gegenüber zur Zahlung der Monatsbe­sol­dung für den Februar ab 17. Februar 1996 zu verpflichten. Auf die Klage ist demnach ein­zutreten (vgl. auch den in der Überweisungsverfügung zitierten Entscheid RB 1974 Nr. 20).

Im Streit liegt die Frage, ob die Erziehungsdirektion die Besoldung zu Recht für den ganzen Monat Februar 1996 gekürzt hat oder ob sie der Klägerin die Besoldung für den mit den Sportferien zusammenfallenden Rest des Monats nach Ablauf des unstreitig bis 16. Februar 1996 dauernden unbesoldeten Urlaubs hätte ausrichten müssen. Die Erzie­hungs­direktion hat die Verweigerung einer solchen Auszahlung mit dem Hinweis auf ver­schie­dene rechtliche Grundlagen und auf ihre Praxis zur Anrechnung eines "Ferienanteils" be­gründet. Die Klägerin macht demgegenüber sinngemäss geltend, für die vorgenommene Be­soldungskürzung fehle es an der erforderlichen gesetzlichen Grundlage.

3. Nach § 10 des Lehrerbesoldungsgesetzes vom 3. Juli 1949 regelt der Regierungs­rat durch Verordnung den Urlaub wegen Militärdienst, Krankheit, Unfall oder aus anderen Grün­den (Abs. 1). Soweit die Kosten eines Vikariats nicht dem vertretenen Lehrer aufer­legt werden, tragen sie Staat und Gemeinde im gleichen Verhältnis wie die Grundbesol­dung (Abs. 2).

Gemäss § 12 der Lehrerbesoldungsverordnung vom 5. März 1986/2. November 1994 (LehrerbesoldV) kann die Erziehungsdirektion einem Lehrer zur beruflichen Fortbil­dung oder aus anderen Gründen nach Anhören der Schulpflege Urlaub gewähren (Abs. 1). Die Bewilligung und die Ausrichtung der Besoldung bzw. die Überbindung der Stellver­tre­tungskosten richten sich bei Fortbildungsurlauben nach dem Interesse der Schule an der Fort­bildung, bei Urlaub aus anderen Gründen nach der Art und Dauer des Urlaubs und dem Dienstalter (Abs. 2). Werden mit dem Urlaub vorwiegend persönliche Vorteile erzielt oder liegt der Urlaub nicht im Interesse der Schule, so wird die Besoldung ganz oder teil­wei­se sistiert (Abs. 3). Die Erziehungsdirektion erlässt Richtlinien über die Gewährung von Ur­laub (Abs. 4).

Den Vikaren wird die Besoldung laut § 16 LehrerbesoldV (in der Fassung vom 2. No­vember 1994) für die tatsächlich erteilten Unterrichtslektionen gemäss Unterrichts­ver­pflichtung ausgerichtet (Abs. 1). In den Besoldungsansätzen sind Spesen sowie die Ent­schädigung für Sonntage, Feiertage, weitere Ruhetage und Ferien inbegriffen (Abs. 2 Satz 1). Als Berechnungsgrundlage gelten 223 Tage pro Schuljahr und die Sechstagewoche (Abs. 2 Satz 2).

4. In den gestützt auf § 12 Abs. 4 LehrerbesoldV erlassenen und auf 16. August 1995 in Kraft gesetzten "Richtlinien für die Gewährung von Urlaub" der Erziehungsdirek­tion vom 24. August 1995 findet sich keine Bestimmung über den Abzug eines "Ferienan­teils".

Unter der Überschrift "Rechtsgrundlagen" verweist die Erziehungsdirektion in ihrer Ver­nehmlassung vom 23. April 1996 "für die Berechnung des Ferienanteils" im weiteren auf § 16 Abs. 2 LehrerbildungsV, welche Bestimmung sich jedoch auf die (kurzfristig be­schäf­tigten) Vikare bezieht, und § 81 der Volksschulverordnung vom 31. März 1900, wo die Pflichten eines Lehrers aufgelistet sind und über dessen Ferien nichts bestimmt wird. Bei der Berechnung des Ferienanteils stütze sich die "Verwaltungspraxis" der Erziehungs­di­rektion im übrigen "auf den Entscheid der AHV-Rekurskommission des Kantons Zürich vom 16. Februar 1962", der aber keine Rechtsgrundlage darstellt und worin lediglich ge­sagt wird, dass die Schulferien nicht gleichzusetzen seien mit den Ferien des Lehrers, son­dern auch dessen Weiterbildung und Vorbereitung dienten. In der ebenfalls unter den "Rechts­grundlagen" angeführten Broschüre "Der Volksschullehrer" der Erziehungsdirek­tion aus dem Jahr 1986 wird zwar darauf hingewiesen, dass bei unbesoldeten Urlauben von mehr als zwei Wochen eine Ferienkürzung und ein Unterbruch bei der Beamtenversiche­rungs­kasse erfolge. Auch dabei handelt es sich indessen offensichtlich nicht um eine Rechts­grundlage, sondern um einen Hinweis auf die Verwaltungspraxis, der zudem die Fra­ge offenlässt, wie diese "Ferienkürzung" berechnet wird.

Die Erziehungsdirektion vermag den Abzug eines "Ferienanteils" somit nicht auf die "Richtlinien für die Gewährung von Urlaub" oder auf eine andere Bestimmung des ob­jek­tiven Rechts zu stützen. Der Frage, welche Anforderungen an die Veröffentlichung der ge­stützt auf § 12 Abs. 4 LehrerbesoldV erlassenen Richtlinien zu stellen und ob diese er­füllt seien, braucht daher nicht weiter nachgegangen zu werden.

5. Ihre Praxis zur Kürzung der Besoldung um einen Ferienanteil umschreibt die Er­zie­hungdirektion in ihrer Vernehmlassung vom 23. April 1996 unter der Überschrift "Ver­wal­tungspraxis" wie folgt:

"Bei einem unbesoldeten Urlaub, der mehr als zwei Wochen dauert, wird ein soge­nann­ter Fe­rienanteil gerechnet. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass sich ein Schuljahr aus 39 Schulwochen und 13 Schulferienwochen (Einstellungen des Schulbe­triebs) zusammensetzt. Aus dieser Tatsache darf aber nicht der Anspruch der Lehrperson auf 13 Wochen Ferien abge­leitet werden. Vielmehr dienen die Schuleinstellungen neben der persönlichen Freizeit vor allem auch der Weiterbildung sowie der Vor‑ und Nachberei­tung des Unterrichts. Bezieht nun eine Lehrkraft einen unbesoldeten Urlaub, ist ein ebenso gros­ser Anteil der Schuleinstellungen bei der Besoldungssistierung zu berücksichtigen. Die Erziehungsdirektion hat die Berechnung stets auf der Grundlage des Verhältnisses 3:1 (39 Schulwochen und 13 Schulferienwochen) vorge­nommen."

Auch wenn eine Besoldungskürzung im Sinn eines "Ferienanteils" an und für sich als sachgerecht erscheint, weist doch die wiedergegebene Begründung dieser "Praxis" be­reits in sich gewisse Widersprüchlichkeiten auf und weicht sie zudem von der weiteren, zur Be­rechnung des "Ferienanteils" gegebenen Begründung ab. In sich ist sie widersprüchlich, weil einerseits gesagt wird, die Schulferien seien nicht mit dem Ferienanspruch eines Leh­rers gleichzusetzen, sie aber anderseits trotzdem vollständig als Grundlage für die Kürzung her­angezogen werden. Von der Begründung für die Berechnung weicht sie deshalb ab, weil diese "von einer anderen Betrachtungsweise" zu einem "ähnlichen Resultat" komme, näm­lich ausgehend von 223 Tagen gemäss § 16 Abs. 2 Satz 2 LehrerbesoldV zu einer Vi­kar­be­soldung von "pro Schultag rund 1.61 Kalendertage"n (= 1/223 = 0,448 % der Jah­res­besol­dung); hier entsprächen die insgesamt 33 ausgefallenen Schultage 14,8 % eines Schul­jahrs von 223 Schultagen, das heisst 53 Kalendertagen eines Kalenderjahrs von 360 Ka­lenderta­gen, so dass die vorgenommene Besoldungssistierung von 51 Kalendertagen "so­gar zu­gun­sten der Rekurrentin [heute Klägerin] ausgefallen" sei.

Abgesehen von diesen Unstimmigkeiten bei der Darlegung der anscheinend seit Jah­ren angewandten Praxis kann diese eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Kür­zung um einen "Ferienanteil" bei der Bewilligung eines unbesoldeten Urlaubs nicht er­set­zen. Denn die Frage ist zu bedeutsam, als dass ihre Beantwortung der reinen Rechts­an­wen­dung überlassen werden könnte, sie nicht rechtssatzmässig festgeschrieben werden müss­te. Das Erfordernis der hinreichenden gesetzlichen Grundlage gilt namentlich auch für das besondere Rechtsverhältnis, in dem die Klägerin als Angestellte des Kantons Zü­rich steht (vgl. Wyss, Die dienstrechtliche Stellung des Volksschullehrers im Kanton Zü­rich, Zürich 1986, S. 130 f., 198 ff.; Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 49; Häfe­lin/Mül­ler, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, N. 296 ff., 390 ff.). Erforderlich wäre zumindest die hinreichende Veröffentlichung einer klar um­schrie­benen Verwaltungspraxis (Rhinow/Krähenmann, Nr. 14 B III, Nr. 59 B IIi 3); da es be­reits daran mangelt, braucht nicht geprüft zu werden, ob noch weitere und welche aus dem Gesetz­mäs­sig­keitsprinzip fliessenden Anforderungen an eine genügende rechtliche Re­gelung erfüllt sein müssten.

6. Am Erfordernis der gesetzlichen Grundlage ändert nichts, dass ein öffentliches Dienst­verhältnis, das durch zustimmungs‑ bzw. mitwirkungsbedürftige Verfügung ent­steht, auch Gegenstand vertraglicher Abmachungen über einzelne Rechte und Pflichten sein kann, die sich ihrer Natur nach nur schwer durch Verfügung festlegen lassen (RB 1983 Nr. 29 = ZBl 1984, S. 63 = ZR 83 Nr. 43; Rhinow/Krähenmann, Nr. 147 B III). Der Abzug eines Ferienanteils muss ‑ mindestens so wie die Grundsätze der sonstigen Urlaubsgewäh­rung ‑ schon aus Gründen der rechtsgleichen Behandlung allgemein festgeschrieben wer­den. Hier könnte denn auch von einer vertraglichen Regelung keine Rede sein. Dass sich die Klägerin nicht gegen den in der Verfügung vom 7. Juni 1995 verwendeten Zusatz "si­stiert 10.01.96 - 29.02.96 (inkl. Ferienanteil)" gewehrt hat, kann nicht als Zustimmung zu die­sem "Kleingedruckten" ausgelegt werden, auch wenn der Begriff "Sistierung" in § 12 Abs. 3 LehrerbesoldV verwendet wird, allerdings eher als Synonym für "unbesoldet"; eine Auf­klärung über die zeitliche Abweichung von "unbesoldetem Urlaub" und "sistierter Be­sol­dung" wäre entgegen ihrer Stellungnahme vom 23. April 1996 Sache der verfügenden Er­ziehungsdirektion gewesen.

7. Die Klage ist nach dem Gesagten in dem Sinn gutzuheissen, dass der Beklagte zur Auszahlung der Monatsbesoldung für den Februar 1996 ab 17. Februar 1996 verpflich­tet wird.

Aus den Akten geht hervor, dass die Klägerin zur Zeit ihres Urlaubs einerseits als Ver­weserin an der Primarschule B, anderseits für vier Wochenstunden als Vikarin an der Oberstufe B beschäftigt war. Nicht klar ist jedoch, wie die Kläge­rin als Vikarin entlöhnt worden ist. Wenn die Erziehungsdirektion dem Klageantrag inso­weit nichts entgegensetzt, ist davon auszugehen, dass die Klägerin als Vikarin gemäss § 17 Abs. 1 bzw. 2 LehrerbesoldV gleich besoldet worden ist wie als Verweserin; andernfalls wä­re sie ja nur für die geleistete Arbeit entschädigt worden und würde sich insoweit die Fra­ge einer Besoldungskürzung für die Sportferien gar nicht stellen.

Wie sich die auszurichtende Besoldung betragsmässig zusammensetzt, kann den Ak­ten nicht entnommen werden, auch wenn die Klägerin in ihrer Rekursschrift an den Re­gie­rungsrat entsprechende Zahlen aufführt. Unklar ist schon, ob diese Zahlen der Brutto‑ oder der Nettobesoldung der Klägerin entsprechen. Auch ist es Sache der Erziehungsdirek­tion, die auszuzahlende Besoldung für die Zeit ab 16. Februar 1996 bis Ende des Monats Fe­bruar zu berechnen. Der Beklagte ist demgemäss zu verpflichten, der Klägerin die ihr für die Zeit vom 17. bis 29. Februar 1996 zustehende Besoldung nach Abzug und Weiter­lei­tung der von jeder Partei geschuldeten Sozialversicherungsbeiträge auszuzahlen.

8. Die Gerichtskosten sind nach § 86 in Verbindung mit §§ 70 und 13 Abs. 2 VRG dem in seinem finanziellen Interesse betroffenen Beklagten aufzuerlegen. Eine Parteient­schä­digung ist nicht verlangt worden.

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.    Die Klage wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. Der Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin die Besoldung für die Zeit vom 17. bis 29. Februar 1996 nach Abzug und Weiterleitung der von jeder Partei geschuldeten Sozialversicherungsbeiträge nebst 5 % Zins p.a. ab 1. März 1996 zu bezahlen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 400.‑‑; die übrigen Kosten betragen: Fr.   40.‑‑  Zustellungskosten, Fr. 440.‑‑  Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beklagten auferlegt.

4.    Mitteilung an …