Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
IV.2025.00683
II. Kammer Sozialversicherungsrichterin Grieder-Martens, Vorsitzende Sozialversicherungsrichter Bachofner Sozialversicherungsrichterin Romero-Käser Gerichtsschreiber Brugger Urteil vom 2. März 2026 in Sachen X.___ Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwalt Ivo Baumann Grieder Baumann Lerch Meienberg, Rechtsanwälte Badenerstrasse 21, Postfach, 8021 Zürich 1
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich Beschwerdegegnerin
Sachverhalt: 1. 1.1 X.___, geboren 1974, war seit Oktober 2017 bei der Y.___ GmbH am Z.___ angestellt (Urk. 8/9 Ziff. 1-3, Urk. 8/13 S. 2 Ziff. 2). Am 3. August 2019 meldete sie sich bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an (Urk. 8/6). Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, teilte der Versicherten am 13. Dezember 2019 mit, dass, nachdem sie einer Tätigkeit nachgehen könne und auf Stellensuche sei, kein Leistungsanspruch entstehe, mithin Leistungen der Invalidenversicherung nicht nötig seien (Urk. 8/17). 1.2 Die Versicherte meldete sich am 15. Mai 2024 unter Hinweis auf Schmerzen aufgrund von Bandscheibenvorfällen und Wirbelgleiten erneut bei der Invalidenversicherung an (Urk. 8/26 Ziff. 6.1). Mit Verfügung vom 27. Mai 2024 verneinte die IV-Stelle einen Anspruch auf eine Hilfslosenentschädigung (Urk. 8/30; vgl. Urk. 8/22, Urk. 8/25). Nach durchgeführtem Vorbescheidverfahren (Urk. 8/41-65) holte die IV-Stelle ein bidisziplinäres Gutachten bei der A.___ AG ein, das am 4. September 2025 erstattet wurde (Urk. 8/85). Am 11. September 2025 teilte sie der Versicherten mit, dass infolge von Mängeln des psychiatrischen Teilgutachtens der A.___ AG eine (erneute) polydisziplinäre Begutachtung notwendig sei (Urk. 8/87). Am 9. Oktober 2025 teilte sie mit, dass diese durch das B.___, B.___ GmbH, erfolgen solle (Urk. 8/99 = Urk. 2).
2. Die Versicherte erhob am 13. Oktober 2025 Rechtsverweigerungsbeschwerde und stellte die Rechtsbegehren, die IV-Stelle sei zu verurteilen, auf eine erneute Begutachtung zu verzichten und die Verfügung vom 9. Oktober 2025 ersatzlos aufzuheben. Weiter sei festzustellen, dass die am 11. September 2025 angeordnete und am 9. Oktober 2025 verfügte neue polydisziplinäre Begutachtung rechtswidrig sei. Die IV-Stelle sei sodann anzuweisen, das Verfahren auf der Grundlage des A.___-Gutachtens vom 4. September 2025 fortzuführen respektive abzuschliessen. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen (Urk. 1 S. 2 Ziff. 1-4). Die IV-Stelle beantragte mit Beschwerdeantwort vom 28. November 2025 (Urk. 6), auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Zudem reichte sie das interne Feststellungsblatt vom 28. November 2025 (Urk. 7) ein. Die Beschwerdeantwort und eine Kopie des Feststellungsblattes wurden der Beschwerdeführerin am 16. Januar 2026 zugestellt (Urk. 9). Das Gericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Am 1. Januar 2022 sind die geänderten Bestimmungen des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) sowie der Verordnung über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSV) in Kraft getreten. Nach der Rechtsprechung sind neue Verfahrensvorschriften vorbehältlich anders lautender Übergangsbestimmungen in der Regel mit dem Tag des Inkrafttretens sofort und in vollem Umfang anwendbar. Dieser intertemporalrechtliche Grundsatz beruht auf der relativen Wertneutralität des Prozessrechts und erscheint jedenfalls dann zweckmässig sowie geboten, wenn mit dem neuen Recht keine grundlegend neue Verfahrensordnung geschaffen wird, mithin zwischen neuem und altem Recht eine Kontinuität des verfahrensrechtlichen Systems besteht (BGE 136 II 187 E. 3.1; vgl. auch BGE 144 II 273 E. 2.2.4). 1.2 Im Hinblick auf eine einheitliche Regelung für alle Sozialversicherungen wurden die Partizipationsrechte der Versicherten und die Rolle der Durchführungsstellen im Rahmen des Amtsermittlungsverfahrens neu auf Gesetzesstufe verankert. Unter anderem wurden die Abklärungsmassnahmen insbesondere im Zusammenhang mit medizinischen Begutachtungen in Art. 44 ATSG einheitlich geregelt: Erachtet der Versicherungsträger ein Gutachten als notwendig, so legt er, je nach Erfordernis, die Art fest (mono-, bi- oder polydisziplinär; Abs. 1). Ist ein Gutachten bei einem oder mehreren unabhängigen Sachverständigen einzuholen, so gibt der Versicherungsträger der Partei deren Namen bekannt. Diese kann innert zehn Tagen aus den Gründen nach Art. 36 Abs. 1 ATSG Sachverständige ablehnen und Gegenvorschläge machen (Abs. 2). Mit der Bekanntgabe der Namen stellt der Versicherungsträger der Partei auch die Fragen an den oder die Sachverständigen zu und weist sie auf die Möglichkeit hin, innert der gleichen Frist Zusatzfragen in schriftlicher Form einzureichen. Der Versicherungsträger entscheidet abschliessend über die Fragen an den oder die Sachverständigen (Abs. 3). Hält er trotz Ablehnungsantrag an den vorgesehenen Sachverständigen fest, so teilt er dies der Partei durch Zwischenverfügung mit (Abs. 4). Bei mono- und bidisziplinären Gutachten werden die Fachdisziplinen vom Versicherungsträger, bei polydisziplinären Gutachten von der Gutachterstelle festgelegt (Abs. 5). 1.3 Gemäss Randziffer 3067.1 des Kreisschreibens über das Verfahren in der Invalidenversicherung (KSVI), gültig ab 1. Januar 2022, Stand 1. Januar 2025, entscheidet die IV-Stelle abschliessend, ob und in welcher Form (mono, bi- oder polydisziplinär) ein externes medizinisches Gutachten erstellt wird. Bestreitet die versicherte Person diesen Entscheid, so ist keine Zwischenverfügung zu erlassen. 1.4 Verwaltungsweisungen, wie etwa Wegleitungen oder Kreisschreiben, richten sich an die Durchführungsstellen und sind für das Sozialversicherungsgericht nicht verbindlich. Dieses soll sie bei seiner Entscheidung aber berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Das Gericht weicht also nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen. Insofern wird dem Bestreben der Verwaltung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu gewährleisten, Rechnung getragen (BGE 146 V 224 E. 4.4.2, 141 V 365 E. 2.4 m.w.H.). 1.5 Als Minimalanforderung an ein rechtsstaatliches Verfahren gewährleistet Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV) den Erlass eines Entscheides innerhalb einer angemessenen Frist (BGE 144 II 486 E. 3.2). Eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV – sowie gegebenenfalls von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) (BGE 130 I 174 m.w.H.) – liegt nach der Rechtsprechung unter anderem dann vor, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde ein Gesuch, dessen Erledigung in ihre Kompetenz fällt, nicht an die Hand nimmt und behandelt. Ein solches Verhalten einer Behörde, welche pflichtwidrig völlig untätig bleibt oder auf eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt, obschon sie darüber befinden müsste, wird in der Rechtsprechung als formelle Rechtsverweigerung bezeichnet (vgl. BGE 135 I 6 E. 2.1, 134 I 229 E. 2.3, 133 V 188 E. 3.2; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 2C_526/2020 vom 20. Oktober 2020 E. 3.6.2). Art. 29 Abs. 1 BV ist aber auch verletzt, wenn die zuständige Behörde sich zwar bereit zeigt, einen Entscheid zu treffen, diesen aber nicht binnen der Frist fasst, welche nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen Umstände als angemessen erscheint (Rechtsverzögerung); die Angemessenheit der Dauer bestimmt sich nicht absolut. Sie ist im Einzelfall unter Berücksichtigung der gesamten Umstände einer Angelegenheit wie der Art, Bedeutung und des Umfangs des Verfahrens, der Schwierigkeit der Materie, des Verhaltens der Beteiligten, der Bedeutung für die Betroffenen sowie der für die Sache spezifischen Entscheidungsabläufe zu prüfen (vgl. BGE 144 II 486 E. 3.2; Urteil des Bundesgerichts 9C_315/2018 vom 5. März 2019 E. 3.2.1). Für die Rechtsuchenden ist es unerheblich, auf welche Gründe – beispielsweise auf ein Fehlverhalten der Behörde oder auf andere Umstände – die Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung zurückzuführen ist; entscheidend ist ausschliesslich, dass die Behörde nicht oder nicht fristgerecht handelt. Bei der Feststellung einer übermässigen Verfahrensdauer ist daher zu prüfen, ob sich die Umstände, die zur Verlängerung des Verfahrens geführt haben, objektiv rechtfertigen lassen (vgl. BGE 144 II 486 E. 3.2; Urteil des Bundesgerichts 9C_315/2018 vom 5. März 2019 E. 3.2.1).
2. 2.1 Die Beschwerdeführerin brachte vor, gemäss dem regionalen ärztlichen Dienst (RAD) der Beschwerdegegnerin sei das psychiatrische Teilgutachten der A.___ AG nicht verwertbar (Urk. 1 S. 2 f. Ziff. 1-2). Trotz der vollständigen und fachgerechten Abklärung lehne der RAD das Gutachten der A.___ AG ab und verlange eine neue polydisziplinäre Begutachtung, ohne konkrete neue medizinische Tatsachen oder methodische Mängel nachzuweisen. Selbst das B.___ sei nicht der Ansicht, dass eine separate neuropsychologische Abklärung notwendig sei. Die wiederholte Anordnung von Gutachten trotz eines aktuellen, interdisziplinären und formal korrekten Gutachtens stelle eine formelle Rechtsverweigerung dar. Das Verfahren werde zudem unnötig verzögert (S. 4 Ziff. 6-7). Der RAD kritisiere einzelne Punkte des Gutachtens, liefere jedoch keine substantiierten, fachlichen Gegenargumente, sondern ersetze die Beurteilung durch eigene Wertungen. Dies sei unzulässig (S. 5 Ziff. 9). Das vorliegende Gutachten erfülle die bundesgerichtlichen Anforderungen an ein beweiskräftiges Gutachten (S. 4 f. Ziff. 8). Eine erneute Untersuchung wäre eine reine Wiederholung ohne Mehrwert. Dies führe zu einer unzulässigen «second opinion» (S. 6 Ziff. 15). 2.2 Die Beschwerdegegnerin gab in der Vernehmlassung an, die Mangelhaftigkeit des vorliegenden Gutachtens lasse sich nicht durch Rückfragen an die Gutachter retten. RAD-Ärztin Dr. med. C.___, Fachärztin für Psychiatrie und Psychotherapie, komme überzeugend zum Schluss, dass die Diagnosen und medizinischen Zusammenhänge nicht nachvollziehbar hergeleitet und die Schlussfolgerungen nicht nachvollziehbar begründet worden seien (Urk. 6 S. 1 Ziff. 1-2). Der neurologische Experte habe sodann eine auffällige Erhöhung der Entzündungsparameter festgestellt, was auf einen entzündlichen Prozess oder Gewebeschäden hindeute. Es bleibe offen, ob dies gegebenenfalls einen Einfluss auf die Arbeitsfähigkeit habe (S. 1 f. Ziff. 4). Die Berechnung der Arbeitsfähigkeit mute auch für den Rechtsanwender als «aus der Luft gegriffen» an (S. 2 Ziff. 5). Die Beschwerdegegnerin entscheide abschliessend, ob und in welcher Form (mono-, bi- oder polydisziplinär) ein externes medizinisches Gutachten erstellt werde. Bestreite die versicherte Person diesen Entscheid, so sei gemäss Rz 3067.1 KSVI keine Zwischenverfügung zu erlassen. Ihr Schreiben vom 9. Oktober 2025, wonach sie der Beschwerdeführerin mitgeteilt habe, dass eine polydisziplinäre medizinische Untersuchung notwendig sei, stelle im Übrigen keine Verfügung dar. Auf die Beschwerde sei nicht einzutreten (S. 2 Ziff. 7). 2.3 Die Beschwerdeführerin machte geltend, dass eine erneute Begutachtung einer unzulässigen «second opinion» gleichkomme. Angesichts des Einwandes ist zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin die vorgesehene Begutachtung mittels einer formellen Zwischenverfügung hätte anordnen müssen, nachdem sie die erste Begutachtung als nicht beweistauglich erachtete.
3. 3.1 Das hiesige Gericht gelangte im Urteil IV.2023.00352 vom 20. Oktober 2023 E. 3.2-3.3 zum Schluss, es sei nicht davon auszugehen, dass der Gesetzgeber mit der Neufassung von Art. 44 ATSG von der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Mitwirkungsrechten der versicherten Person im Zusammenhang mit der Anordnung von Administrativgutachten (BGE 140 V 507, 139 V 349, 138 V 271 und 137 V 210) habe abweichen wollen. Vielmehr sei davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die bisherige Rechtsprechung zu den Mitwirkungsrechten in Konformität zur BV und zur EMRK auf Gesetzesstufe habe kodifizieren wollen. Demzufolge sei davon auszugehen, dass die Bestimmung von Art. 44 ATSG auch nach deren am 1. Januar 2022 in Kraft getretenen Änderung keine abschliessende Regelung der Mitwirkungsrechte der versicherten Person bei der Anordnung von Administrativgutachten enthalte, dass auf die Mitwirkungsrechte bei der Gutachtensanordnung weiterhin gemäss Art. 55 Abs. 1 ATSG die Bestimmungen des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) und namentlich Art. 57 des Bundesgesetzes über den Bundeszivilprozess (BZP) anzuwenden seien, und dass der diesbezüglichen bisherigen Rechtsprechung (BGE 140 V 507, 139 V 349, 138 V 271 und 137 V 210) grundsätzlich weiterhin Geltung zukomme (E. 3.4). Vor diesem Hintergrund entspreche die für das Gericht nicht verbindliche Verwaltungsweisung von Rz. 3067.1 KSVI (vgl. vorstehend E. 1.3), insoweit sie die Gutachtensanordnung als solche («Die IV-Stelle entscheidet abschliessend, ob […] ein externes medizinisches Gutachten erstellt wird.») sinngemäss der abschliessenden Entscheidung des Versicherungsträgers zuweise und von einer anfechtbaren Zwischenverfügung ausschliesse, weder dem Wortlaut von Art. 44 ATSG, in der ab 1. Januar 2022 geltenden Fassung, noch dem Sinn dieser Bestimmung und widerspreche der erwähnten, bisherigen Rechtsprechung. In diesem Punkt stelle die Verwaltungsweisung von Rz. 3067.1 KSVI daher keine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen dar (E. 3.5 mit Hinweis auf die Urteile des hiesigen Gerichts IV.2023.00169 vom 30. August 2023 E. 3.6 und IV.2022.00385 vom 2. März 2023 E. 4.5). 3.2 Es handelt sich um nicht personenbezogene materielle Einwendungen, wenn geltend gemacht wird, die in Aussicht genommene Begutachtung sei nicht notwendig und es handle sich um eine unzulässige «second opinion». Bei fehlendem Konsens über eine Begutachtung genügt eine blosse Mitteilung für die Gutachtensanordnung daher nicht. Vielmehr ist die Beschwerdegegnerin gehalten, die Begutachtung mittels einer formellen Zwischenverfügung (Art. 49 ATSG in Verbindung mit Art. 5 VwVG) anzuordnen (Urteil des Sozialversicherungsgerichts IV.2023.00352 vom 20. Oktober 2023 E. 3.6). Das Bundesgericht prüft den Einwand, es handle sich um eine unnötige «second opinion», erst im Rahmen der Beweiswürdigung in der Hauptsache. Entsprechendes gilt indessen nicht für das erstinstanzliche Verfahren (BGE 137 V 210 E. 3.4.2.7). 3.3 Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin auch nach der Neufassung von Art. 44 ATSG eine anfechtbare Zwischenverfügung über die Anordnung einer Begutachtung zu erlassen hat, wenn die zu begutachtende Person mit dieser Anordnung etwa unter dem Hinweis auf eine unnötige Begutachtung beziehungsweise unzulässige «second opinion» nicht einverstanden ist. Soweit sich die Beschwerdegegnerin in der Vernehmlassung vom 28. November 2025 unter Hinweis auf Rz. 3067.1 KSVI im gegenteiligen Sinne äusserte (Urk. 6 S. 2 Ziff. 7), kann ihr nicht gefolgt werden. Weiter ist zu beachten, dass es sich bei der zu erlassenden Zwischenverfügung um eine einheitliche Zwischenverfügung über die Beweisvorkehr an sich handelt, in welcher sämtliche formellen und materiellen Einwände der versicherten Person integral in Form eines anfechtbaren Zwischenentscheids beurteilt werden (BGE 139 V 349 E. 5.2.2.3). Andernfalls könnten je nach den Einwänden der versicherten Person mehrere zeitlich gestaffelte Zwischenverfügungen betreffend die Anordnung einer Begutachtung, den Fragenkatalog und die gewählten Gutachter anfallen, was zu gänzlich unangemessenen Verfahrensdauern führen könnte (vgl. das Urteil des hiesigen Gerichts IV.2024.00644 E. 4.4 mit weiteren Hinweisen).
4. Die Beschwerdegegnerin hätte über die Anordnung eines neuen, polydisziplinären Gutachtens somit eine anfechtbare Zwischenverfügung erlassen müssen. Wie sie selbst darlegte, stellt das Schreiben vom 9. Oktober 2025 (vgl. Urk. 2) an die Beschwerdeführerin keine Verfügung dar (Urk. 6 S. 2 Ziff. 7). Indem sie dies unterliess, hat sie den Tatbestand der formellen Rechtsverweigerung (vgl. E. 1.5) erfüllt. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und die Beschwerdegegnerin anzuweisen, in Bezug auf die Anordnung der vorgesehenen Begutachtung eine formelle Zwischenverfügung zu erlassen.
5. 5.1 Bei der Rechtsverweigerungsbeschwerde handelt es sich nicht um eine Leistungsstreitigkeit im Sinne von Art. 69 Abs. 1bis IVG, weshalb das vorliegende Verfahren kostenlos ist. 5.2 Nach § 34 Abs. 1 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht (GSVGer) hat die obsiegende Partei Anspruch auf Ersatz der Parteikosten. Die Höhe der gerichtlich festzusetzenden Entschädigung bemisst sich nach der Bedeutung der Streitsache, der Schwierigkeit des Prozesses und dem Mass des Obsiegens, jedoch ohne Rücksicht auf den Streitwert (§ 34 Abs. 3 GSVGer). Als weitere Bemessungskriterien nennt § 7 der Verordnung über die Gebühren, Kosten und Entschädigungen vor dem Sozialversicherungsgericht (GebV SVGer) den Zeitaufwand und die Barauslagen. Ausgangsgemäss ist die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin vorliegend bei einem gerichtsüblichen Stundenansatz von Fr. 280.-- mit Fr. 2'400.-- (inklusive Barauslagen und MWST) zu entschädigen.
Das Gericht erkennt: 1. In Gutheissung der Beschwerde wird die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, angewiesen, im Sinne der Erwägungen zu verfahren und eine einheitliche Zwischenverfügung bezüglich der Anordnung der vorgesehenen Begutachtung zu erlassen. 2. Das Verfahren ist kostenlos. 3. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 2’400.-- (inkl. Barauslagen und MWST) zu bezahlen. 4. Zustellung gegen Empfangsschein an: - Rechtsanwalt Ivo Baumann - Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle - Bundesamt für Sozialversicherungen 5. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebenten Tag vor Ostern bis und mit dem siebenten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit dem 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG). Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift der beschwerdeführenden Partei oder ihrer Rechtsvertretung zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
Die VorsitzendeDer Gerichtsschreiber
Grieder-MartensBrugger