TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 avril 2008
Composition
M. Alain Zumsteg, président; Mmes Sophie Rais Pugin et Isabelle Perrin, assesseurs; M. Yann Jaillet, greffier.
Recourante
A.X.________, à ********
Autorité intimée
Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires, à Lausanne
Objet
Pension alimentaire
Recours A.X.________ c/ décision du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires du 6 décembre 2006 (début du versement des avances sur pensions alimentaires)
Vu les faits suivants
A. Par ordonnance d'appel sur mesures provisionnelles du 2 septembre 1999, le Tribunal civil du district de Vevey a modifié une ordonnance de mesures provisionnelles du 11 mai 1999 en ce sens que, dès le 1er mai 1999, M. B.X.________ devait contribuer à l'entretien de son épouse Mme A.X.________, de son fils C.X.________, né le 22 novembre 1981, et de sa fille D.X.________, née le 19 décembre 1985, par le versement d'une pension mensuelle d'un montant de 600 fr., allocations familiales en sus.
B. Le 31 août 1999, Mme A.X.________ a requis l'intervention du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires (ci-après: le BRAPA). Le 6 octobre 1999, elle a cédé à l'Etat de Vaud ses droits sur la pension due par son époux. Le montant de l'avance a alors été fixé à 600 fr. à partir du 1er juillet 1999. Il a été réadapté à 1'000 fr. en octobre 2003, à la suite d'une ordonnance de mesures provisionnelles du Président du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois le 22 août 2003 augmentant la contribution d'entretien de M. B.X.________ à 1'000 fr. par mois.
C. Par lettre du 10 février 2005, le BRAPA a informé Mme A.X.________ qu'il était intervenu jusqu'à ce jour en tenant compte d'une situation familiale comprenant un adulte avec enfants à charge, mais que, son fils n'étant plus à sa charge et sa fille terminant son apprentissage en août 2005, il était nécessaire d'"entreprendre des nouvelles démarches afin que des mesures soient rendues sur une situation actuelle et réelle". Il précisait que, sans nouvelles de l'intéressée, il stopperait son intervention au 31 août 2005.
A l'occasion d'une décision du 23 mars 2005 fixant à 1'000 fr. l'avance mensuelle à partir de février 2005, le BRAPA a accordé un délai au 31 août 2005 à l'intéressée pour produire de "nouvelles mesures juridiques", faute de quoi les avances seraient stoppées sans autre avis de sa part.
D. Par jugement du 20 juillet 2005, le Tribunal civil de l'arrondissement de l'Est vaudois a fixé à 800 fr. la contribution d'entretien mensuelle due par M. Meier à son ex-épouse. Mme A.X.________ a transmis au BRAPA une copie de ce jugement le 21 septembre 2005, demandant à cette occasion que lui soit versé le montant de 800 fr., à titre d'avance, pour le mois de septembre. Il lui a été répondu le 12 octobre 2005 ce qui suit:
"Nous accusons réception de votre correspondance du 21 septembre 2005 qui a retenu notre meilleure attention.
Toutefois, il s'avère que le jugement de divorce rendu le 20 juillet 2005 par le Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois fait l'objet d'un recours déposé par Monsieur B.X.________ le 3 août 2005.
Par conséquent, selon notre lettre du 10 février 2005 et notre Décision d'avances du 23 mars 2005, notre bureau a pour l'instant stoppé son intervention au 31 août 2005, suite au changement de votre situation familiale.
Nous vous remercions donc de nous tenir au courant du résultat du recours de Monsieur B.X.________ afin que nous puissions réévaluer votre situation."
Le 8 février 2006, la présidente de la Chambre des recours du Tribunal cantonal a considéré le recours de M. B.X.________ comme non avenu. Le jugement de divorce précité est ainsi devenu exécutoire dès le 14 février 2006, ce dont le BRAPA a été informé par l'intéressée à fin mars 2006.
E. Le 31 mai 2006, Mme A.X.________ a renvoyé au BRAPA le questionnaire "Révision 2006", dans lequel elle a précisé que ses enfants ne vivaient plus avec elle. Parmi les documents annexés figurait une attestation du directeur du Collège de naturologie CN SA qui certifiait que D.X.________ suivait une formation de naturopathe de fin août 2005 à fin juillet 2006.
Le 29 juin 2006, le BRAPA a demandé à Mme A.X.________ de fournir un justificatif relatif à l'entretien de sa fille dès octobre 2005. Après plusieurs échanges épistolaires, l'intéressée a produit une lettre du 27 novembre 2006, dans laquelle sa fille expliquait n'avoir pas eu de revenu du 1er septembre 2005 au 1er mai 2006, vu sa formation, et avoir été soutenue financièrement par sa mère à raison de 500 fr. par mois plus la prise en charge de son assurance-maladie.
F. Par décision du 6 décembre 2006, le BRAPA a fixé les montants des avances de pensions alimentaires à 800 fr. pour mai et juin 2006 et à 345 fr. à partir de juillet 2006, considérant la fille de l'intéressée comme indépendante financièrement dès ce mois.
G. Le 19 décembre 2006, Mme A.X.________ a recouru contre cette décision, concluant à l'octroi d'une avance de 800 fr. pour la période du 1er septembre 2005 au 30 juin 2006, puis de 345 fr. à partir du 1er juillet 2006. Elle fait valoir qu'elle a transmis à l'autorité intimée la copie de la décision de la Chambre des recours du Tribunal cantonal dans un courrier du 27 mars 2006.
Dans sa réponse du 6 février 2007, le BRAPA expose en substance que l'intéressée "n'a pas réclamé les avances depuis le mois de septembre 2005 et qu'elle n'a fourni les documents utiles à la prise de décision de la moitié de l'année 2005 et de celle de 2006 qu'au mois de mai de cette année-ci". Il ajoute qu'elle n'avait apporté la preuve de sa participation à l'entretien de sa fille entre 2005 et 2006 que par une attestation de cette dernière du 27 novembre 2006, soit tardivement.
H. Conformément à l'art. 2 de la loi du 12 juin 2007 modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), entrée en vigueur le 1er janvier 2008, la présente cause, pendante à cette date devant le Tribunal administratif, a été transmise à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé à l'art. 19 de la loi vaudoise sur le recouvrement et les avances sur pensions alimentaires du 10 février 2004, entrée en vigueur le 1er janvier 2006 (LRAPA; RSV 850.36), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. La LRAPA règle l'action de l'Etat en matière d'aide au recouvrement des pensions alimentaires découlant du droit de la famille et d'avances sur celles-ci (art. 1er). Par pensions alimentaires on entend les obligations pécuniaires d'entretien fondées sur le droit du divorce et de la filiation fixées dans des jugements civils définitifs et exécutoires, des ordonnances de mesures protectrices de l'union conjugale, des ordonnances de mesures provisoires et des conventions alimentaires ratifiées (art. 4). L'Etat peut accorder au créancier d'aliments, enfant ou adulte, qui se trouve dans une situation économique difficile, des avances totales ou partielles sur les pensions courantes. Un règlement du Conseil d'Etat (règlement du 30 novembre 2005 d'application de la LRAPA [RLRAPA; RSV 850.36.1]) fixe les limites de fortune et de revenu en deçà desquelles les avances sont octroyées, ainsi que le montant maximum de ces avances (v. art. 9 al. 1 LRAPA). Les limites de revenus sont fixées en fonction de la situation personnelle du requérant; elles sont de 2'380 fr. pour un adulte sans enfant et 3'985 fr. pour un adulte et un enfant (v. art. 4 RLRAPA). Le montant de l'avance allouée représente la différence entre cette limite de revenu et le revenu mensuel net global du requérant. Il ne peut toutefois excéder le montant fixé par décision judiciaire ou par convention ni le montant maximum fixé par l'art. 7 LRAPA en fonction de la situation familiale, soit 345 fr. pour un adulte seul et 1'015 fr. pour un adulte et un enfant (v. art. 7 al. 1 RLRAPA). En d'autres termes, le droit aux avances dépend d'une part de la décision judiciaire ou de la convention ratifiée fixant la pension alimentaire, d'autre part de la situation économique et familiale du requérant.
3. Selon l'art. 12 LRAPA, la personne qui sollicite des avances sur pensions alimentaires est tenue de fournir des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière et d'autoriser le service à prendre des informations à son sujet. Elle doit en outre signaler sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression des prestations. Selon l’art. 11 al. 2 RLRAPA, si le requérant ne fournit pas certains documents nécessaires pour déterminer le montant d’avances auquel il a droit, le service peut reporter le début du droit aux avances au mois au cours duquel il les obtient. L’art. 12 RLRAPA précise que les décisions concernant les avances sont prises pour l’année en cours sur la base de la situation personnelle et financière la plus récente du requérant. Elles sont révisées chaque année ou lors d’un changement de cette situation. Enfin, l’art. 13 RLRAPA mentionne que le service peut suspendre l’octroi d’avances tant que le requérant omet, refuse de fournir ou tarde à remettre les renseignements ou documents demandés.
4. En l'occurrence le BRAPA considère qu'après sa lettre du 10 février 2005 et sa décision du 23 mars 2005, annonçant toutes deux une possible cessation des avances le 31 août 2005, il n'avait obtenu les renseignements nécessaires à la poursuite de ses versements qu'au mois de mai 2006 et qu'ainsi la recourante n'aurait "pas réclamé les avances depuis le mois de septembre 2005".
Ce raisonnement serait admissible si la recourante avait été clairement mise en demeure de fournir des informations pertinentes sur sa situation économique et familiale. Tel n'est toutefois pas l'objet de la lettre du 10 février 2005 qui lui demandait "d'entreprendre de nouvelles démarches afin que des mesures soient rendues sur une situation actuelle et réelle", ni de la décision du 23 mars qui indiquait, en post scriptum: "Nous vous accordons un délai au 31 août 2005 pour nous faire parvenir de nouvelles mesures juridiques (selon notre lettre du 10 février 2005) faute de quoi les avances seront stoppées sans autre avis de notre part".
Derrière ces formulations peu explicites, on peut comprendre que le BRAPA exigeait de la recourante qu'elle sollicite de nouvelles mesures provisionnelles tenant compte du fait que son fils n'était plus à sa charge et que sa fille avait terminé son apprentissage. Or, d'une part, la loi ne permet pas au BRAPA de contrôler préjudiciellement le bien-fondé de la décision judiciaire fondant le droit à la pension alimentaire, ni d'exiger du bénéficiaire de ladite pension qu'il en demande l'adaptation, le cas échéant en sa défaveur. Le BRAPA est au contraire lié par la décision judiciaire, tant et aussi longtemps que celle-ci est en vigueur. D'autre part, la recourante était fondée à croire qu'en communiquant, comme elle l'a fait, le jugement de divorce du 20 juillet 2005 fixant à 800 fr. la contribution mensuelle qui lui est due par son ex-époux, elle avait satisfait à la demande du BRAPA de lui faire parvenir "de nouvelles mesures juridiques"; elle pouvait ainsi s'attendre à ce que son droit à des avances soit, le cas échéant, recalculé, mais pas supprimé ou suspendu.
La lettre du BRAPA du 12 octobre 2005 n'était à cet égard pas de nature à la détromper, puisqu'elle faisait - à tort - dépendre une nouvelle décision sur le droit de la recourante à des avances du sort du recours déposé par son mari contre le jugement de divorce.
Il apparaît en fait que, jusqu'à ce que ce jugement soit exécutoire, la recourante pouvait continuer à se prévaloir de l'ordonnance de mesures provisionnelles du 22 août 2003 lui accordant une contribution d'entretien de 1'000 fr. par mois. Les seuls éléments pertinents susceptibles de modifier le montant des avances étaient les changements intervenus dans la situation économique et familiale de la recourante. Or, comme on l'a vu, ce n'est pas sur ces points que portaient les demandes auxquelles le BRAPA reproche aujourd'hui à la recourante d'avoir répondu tardivement. C'est dès lors à tort que la décision attaquée, en ne statuant sur le droit de la recourante aux avances sur pensions alimentaires qu'à partir du mois de mai 2006, lui refuse implicitement ce droit pour la période du 1er septembre 2005 au 30 avril 2006.
5. Durant cette période, il n'est pas contesté que la fille de la recourante était toujours à la charge de cette dernière et que, depuis la fin de son apprentissage, elle n'avait plus de revenu. Rien n'indique non plus que le revenu de la recourante ait dépassé le montant indiqué dans la décision du 23 mars 2005 (2'131 fr.); ce revenu a au contraire dû baisser, puisque la fille de la recourante a cessé de percevoir son salaire d'apprentie, pris en compte dans cette décision. Il s'ensuit que, jusqu'à l'entrée en force du jugement de divorce du 20 juillet 2005, le 14 février 2006, la recourante a continué d'avoir droit à une avance sur pensions alimentaires de 1'000 fr. par mois. Il convient dès lors de réformer la décision attaquée en ce sens que la recourante avait droit à une avance mensuelle de 1'000 fr. de septembre 2005 à janvier 2006, de 900 fr. en février 2006, de 800 fr. de mars à juin 2006 et de 345 fr. à partir de juillet 2006.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires du 6 décembre 2006 est réformée en ce sens que l'avance mensuelle à laquelle a droit Mme A.X.________ est fixée à 1'000 fr. de septembre 2005 à janvier 2006, à 900 fr. en février 2006, à 800 fr. de mars à juin 2006 et à 345 fr. à partir de juillet 2006.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 21 avril 2008
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.