Verwaltungsgericht
Urteil vom 28. April 2026
Es wirken mit:
Präsidentin Obrecht Steiner
Oberrichter Hagmann
a.o. Ersatzrichter Frey
Gerichtsschreiberin Blut-Kaufmann
In Sachen
[…] Kirchgemeinde A.___, vertreten durch Rechtsanwältin Nicole Allemann,
Beschwerdeführerin
gegen
1. Volkswirtschaftsdepartement,
2. B.___, vertreten durch Rechtsanwalt Oliver Köhli,
Beschwerdegegner
betreffend Kündigung
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Pfarrer B.___ wurde mit Amtsantritt per 1. November 2017 bei der [...] Kirchgemeinde A.___ mit einem Pensum von 100% für das Pfarramt [...] angestellt. Mit Verfügung vom 25. Juni 2024 beendete die [...] Kirchgemeinde A.___ das Arbeitsverhältnis per 30. September 2024 (ordentliche Kündigung mit Freistellung).
2. Gegen die Kündigungsverfügung gelangte B.___ mit Beschwerde vom 8. Juli 2024 an das Volkswirtschaftsdepartement (VWD). Mit Entscheid vom 12. Mai 2025 hiess das VWD die Beschwerde insoweit teilweise gut, als festgestellt wurde, dass die Kündigung missbräuchlich erfolgt sei. Darüber hinaus wies das VWD die Beschwerde ab. Das VWD hielt abschliessend fest, dass auf den Antrag, es sei eine angemessene Entschädigung zufolge missbräuchlicher Kündigung zuzusprechen, nicht eingetreten und dieser auf den Klageweg verwiesen werde.
3. Mit Beschwerde vom 28. Mai 2025 gelangt die [...] Kirchgemeinde A.___ (nachfolgend Beschwerdeführerin) an das Verwaltungsgericht. Sie beantragt, es seien die Ziffern 4.1. und 4.4. des Entscheids des VWD vom 12. Mai 2025 aufzuheben und es sei die Beschwerde des Beschwerdegegners vom 8. Juli 2024 vollumfänglich abzuweisen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
4. Mit Eingabe vom 18. Juli 2025 lässt sich das VWD vernehmen. Es schliesst auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde.
5. Pfarrer B.___ (nachfolgend Beschwerdegegner) lässt am 15. September 2025 durch seinen Rechtsvertreter Stellung nehmen. Die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin abzuweisen.
6. Mit Schreiben vom 19. September 2025 verzichtet das VWD auf eine zusätzliche Stellungnahme.
7. Die Beschwerdeführerin lässt sich am 29. Oktober 2025 abschliessend vernehmen. Der Beschwerdegegner äussert sich dazu mit Schreiben vom 17. November 2025 (unter Einreichung der Honorarnote); im Weiteren werde an den bisherigen Rechtsbegehren festgehalten.
8. Mit Eingabe vom 20. November 2025 reicht die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin ihre Honorarnote ein und weist gleichzeitig darauf hin, dass an den offerierten Beweismitteln, insbesondere an einer Zeugen- und Parteibefragung, festgehalten werde.
II.
1. Die Beschwerdeführerin beantragt, es sei der Entscheid der Vorinstanz vom 12. Mai 2025 betreffend die Ziffern 4.1. und 4.4. aufzuheben bzw. es sei die Beschwerde des Beschwerdegegners vom 8. Juli 2024 (vor der Vorinstanz) vollumfänglich abzuweisen. Im Wesentlichen wehrt sich die Beschwerdeführerin somit gegen die Feststellung im angefochtenen Entscheid, die Kündigung vom 25. Juni 2024 sei missbräuchlich erfolgt. Dies nicht zuletzt mit Blick auf mögliche Entschädigungsfolgen.
Der Beschwerdegegner seinerseits bringt vor, den vorinstanzlichen Entscheid nicht angefochten zu haben, obschon die dortige Kostenverteilung dem materiellen Ergebnis nicht entspreche. Gemäss § 26 Abs. 1 der Dienst- und Gehaltsordnung der […] Kirchgemeinde A.___ (DGO) stehe ihm im Falle der rechtskräftigen Bestätigung der festgestellten Missbräuchlichkeit ein Entschädigungsanspruch von mindestens sechs Monatslöhnen und höchstens einem Jahreslohn zu.
2.1 Das Verwaltungsgericht beurteilt öffentlich-rechtliche Streitigkeiten sowohl im Beschwerdeverfahren als auch im Klageverfahren, wobei sich die jeweilige Zuständigkeit nach unterschiedlichen Rechtsgrundlagen bestimmt.
Das Verwaltungsgericht beurteilt insbesondere Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide in Verwaltungssachen von Behörden des Kantons und der Gemeinden, gegen die kein anderes ordentliches kantonales Rechtsmittel oder die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vorgesehen ist und die nicht von einem anderen oberen Gericht ausgehen (§ 49 Gesetz über die Gerichtsorganisation, GO; BGS 125.12).
Das Verwaltungsgericht entscheidet dagegen im Klageverfahren als einzige Instanz über die in § 48 Abs. 1 GO abschliessend aufgezählten Streitigkeiten:
· vermögensrechtliche Streitigkeiten öffentlich-rechtlicher Natur zwischen Staat und Gemeinden, zwischen Gemeinden sowie zwischen Privaten oder öffentlichen Funktionären einerseits und Staat und Gemeinden anderseits (lit. a);
· Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Verträgen, ausgenommen Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Anstellungsverträgen nach § 18 des Gesetzes über das Staatspersonal, soweit es sich nicht um vermögensrechtliche Streitigkeiten handelt (lit. b);
· Streitigkeiten zwischen dem Konzessionär oder der Konzessionärin und der Konzessionsbehörde über die Rechte und Pflichten aus der Konzession (lit. bbis);
· Schadenersatz- und Regressansprüche gegen den Staat und seine Funktionäre im Rahmen bundesrechtlicher Haftungsbestimmungen (lit. c);
· Schadenersatzansprüche gegen Auftraggeber gemäss Art. 58 Abs. 4 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB), wenn diese nicht im Beschwerdeverfahren gemäss Art. 58 Abs. 3 IVöB entschieden werden (lit. cbis);
· die Rückübertragung enteigneter Rechte und damit zusammenhängende Fristverlängerungen (lit. d).
Gemäss § 48 Abs. 2 GO sind den Gemeinden andere öffentlich-rechtliche Körperschaften und Anstalten, einschliesslich Gemeindeverbände, gleichgestellt.
Das verwaltungsrechtliche Klageverfahren unterscheidet sich vom Beschwerdeverfahren grundlegend: Im Klageverfahren fehlt ein vorinstanzlicher Entscheid als Anfechtungsobjekt; das Verwaltungsgericht beurteilt die Sache vielmehr erstinstanzlich, wobei die Parteien als Kläger und Beklagter auftreten. Das Beschwerdeverfahren setzt demgegenüber eine anfechtbare Verfügung oder einen anfechtbaren Entscheid einer Behörde des Kantons oder der Gemeinden voraus.
2.2 Im Entscheid VWKLA.2002.15 vom 26. Mai 2003 hielt das Verwaltungsgericht fest, dass das öffentliche Personalrecht traditionell einen zweigeteilten Rechtsweg kenne: Vermögensrechtliche Ansprüche seien im Klageverfahren, nicht vermögensrechtliche Angelegenheiten – namentlich Entlassungen oder Versetzungen – hingegen auf dem Beschwerdeweg geltend zu machen. Diese Zweiteilung richte sich nach der Natur des Anfechtungsobjekts und erschwere es den Betroffenen erfahrungsgemäss oft, das jeweils zutreffende Rechtsmittel zu bestimmen. In jenem Entscheid hielt das Verwaltungsgericht zudem fest, dass das kantonale Staatspersonalgesetz (StPG; BGS 126.1) für den Fall einer missbräuchlichen Kündigung den Beschwerdeweg vorsehe und das Verwaltungsgericht – sofern die Missbräuchlichkeit erstellt und eine Weiterbeschäftigung weder möglich noch vom Gekündigten gewünscht sei – die Entschädigung nach § 33 StPG im Rahmen des Beschwerdeverfahrens festzusetzen habe. Da das massgebende kommunale Personalrecht diese Frage – so das Verwaltungsgericht weiter – offengelassen habe und der betroffene Mitarbeitende auf eine Weiterbeschäftigung verzichtet sowie eine Entschädigung gefordert habe, sei der geltend gemachte Anspruch vermögensrechtlicher Natur – auch wenn die Missbräuchlichkeit der Kündigung allenfalls vorfrageweise zu prüfen sei. Mangels anderweitiger Grundlagen sei der Anspruch daher im Klageverfahren zu beurteilen.
In SOG 2013 Nr. 16 hielt das Verwaltungsgericht fest, dass die Unterscheidung zwischen vermögensrechtlichen und nicht vermögensrechtlichen Streitigkeiten für die Bestimmung des Rechtswegs nach wie vor massgebend sei. Zur Auslegung des Begriffs «vermögensrechtlich» stützte es sich auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach eine Streitigkeit als vermögensrechtlich gilt, wenn der Kläger damit einen überwiegend wirtschaftlichen Zweck verfolgt. Das Bundesgericht lege diesen Begriff im öffentlichen Recht und im Zivilrecht einheitlich aus; Gründe für eine abweichende kantonale Auslegung seien nicht ersichtlich. Zusammenfassend hielt das Verwaltungsgericht fest, eine Streitigkeit sei bereits dann als vermögensrechtlich zu qualifizieren, wenn die betroffene Partei damit einen überwiegend wirtschaftlichen Zweck verfolge. Eines unmittelbar geldwerten Interesses bedürfe es nicht.
2.3 Wie eingangs dargelegt, ficht die Beschwerdeführerin die teilweise Gutheissung der Beschwerde an, soweit die Kündigung vom 25. Juni 2024 als missbräuchlich qualifiziert wurde. Sie beantragt demgemäss die vollumfängliche Abweisung der vor-instanzlichen Beschwerde. Ziffer 4.3. des departementalen Entscheids, mit welcher die Beschwerde gegen die ordentliche Kündigung vom 25. Juni 2024 abgewiesen wurde, bleibt hingegen unangefochten. Der Beschwerdegegner seinerseits betont ausdrücklich, den departementalen Entscheid nicht angefochten zu haben. Er hat sich mit der (ordentlichen) Kündigung somit grundsätzlich abgefunden. In seiner Stellungnahme vom 15. September 2025 bringt er vor, es sei nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz aufgrund der festgestellten Verfahrensfehler auf die Missbräuchlichkeit der Kündigungsverfügung geschlossen habe. Im Übrigen beschränkt er sich darauf darzulegen, weshalb die Missbräuchlichkeit der Kündigung (entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin) zu bejahen sei.
Zusammenfassend grenzt sich das vorliegende Verfahren auf die Frage der Missbräuchlichkeit der Kündigung und damit auf die allfälligen finanziellen Folgen für die Beschwerdeführerin ein. Hinter der Frage der Missbräuchlichkeit verbirgt sich mithin ein vermögensrechtlicher Anspruch des Beschwerdegegners, den die Beschwerdeführerin zumindest implizit bestreitet. Ein darüberhinausgehendes Interesse der Beschwerdeführerin ist nicht ersichtlich, zumal ihr Hauptanliegen – die Kündigung des Beschwerdegegners – vorinstanzlich geschützt wurde.
Die Missbräuchlichkeit der Kündigung wäre demnach aber im Lichte der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts als Vorfrage im Rahmen eines Entschädigungsanspruchs, mithin eines vermögensrechtlichen Anspruchs, und demgemäss im Klageverfahren vor dem Verwaltungsgericht zu beurteilen.
3. Es stellt sich die Frage, ob das kommunale Dienstrecht – gleich dem kantonalen Staatspersonalgesetz – ebenso die Festsetzung einer allfälligen Entschädigung durch den Beschwerdeweg bei festgestellter Missbräuchlichkeit der Kündigung umfasst.
Das Gemeindegesetz des Kantons Solothurn (GG; BGS 131.1) regelt unter anderem die Grundzüge der Organisation in den Einwohner-, Bürger- und Kirchgemeinden (§ 1 lit. b GG). Nach § 121 Gemeindegesetz (GG; BGS 131.1) hat jede Gemeinde in einer Dienst- und Gehaltsordnung die Rechte und Pflichten des haupt- und nebenamtlichen Gemeindepersonals festzuhalten. Es besteht keine übergeordnete kantonale Regelung, welche den Gemeinden vorschreiben würde, dass das Staatspersonalgesetz des Kantons allgemein auch für die Gemeindeangestellten zu gelten hat. Die Gemeinden sind deshalb in der Regelung ihrer eigenen Anstellungsverhältnisse autonom und können dieses selbständig und abschliessend regeln.
Gemäss § 26 DGO begründet eine missbräuchliche Kündigung einen Entschädigungsanspruch von mindestens sechs Monatslöhnen bis höchstens einem Jahreslohn, sofern die zuständige Stelle die Auflösung des Arbeitsverhältnisses als missbräuchlich beurteilt hat und eine Weiterbeschäftigung am bisherigen oder an einem möglichst gleichwertigen Arbeitsplatz nicht möglich ist. Die DGO definiert nicht näher, was unter «zuständiger Stelle» im Sinne von § 26 zu verstehen ist. Die Vorinstanz liess diese Frage offen und stellte lediglich fest, dass die Missbräuchlichkeit der Kündigung einen finanziellen Anspruch des Beschwerdegegners begründe; bei fehlender Einigung zwischen den Parteien sei der Klageweg (vor Verwaltungsgericht) zu beschreiten.
Fraglich erscheint, ob auf kommunaler Ebene, trotz der anerkannten Autonomie der Gemeinden bei der inhaltlichen Ausgestaltung der Anstellungsbedingungen, der in der GO für die eingangs aufgezählten Fälle vorgesehene Klageweg überhaupt derogiert werden kann. Wie dargelegt, regelt § 33 StPG den Verfahrensweg auf Stufe Kantonspersonal bei Entschädigungen infolge missbräuchlicher Kündigung abweichend. Dabei ist indes zu beachten, dass es sich beim StPG um ein formelles, vom Kantonsrat verabschiedetes Gesetz handelt, das auf gleicher normativer Stufe wie die GO steht.
Der Schluss der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid, für allfällige vermögensrechtliche Ansprüche auf den Klageweg zu verweisen, ist demnach nicht zu beanstanden. Gleichwohl ist darauf hinzuweisen, dass die Feststellung in Ziffer 4.4. des Entscheids in einem gewissen Widerspruch zum Verweis auf das Klageverfahren steht. Zwar durfte die Vorinstanz im Rahmen der Frage, ob die Kündigung zu schützen ist, eine mögliche Missbräuchlichkeit im Vorgehen der Beschwerdeführerin prüfen. Deren explizite Feststellung im Dispositiv ist jedoch insofern fragwürdig, als dieser Punkt – wie dargelegt – eigentlich eine Vorfrage im Klageverfahren bildet.
4. Auf die Beschwerde ist somit nicht einzutreten. Eine Konversion in ein Klageverfahren fällt ausser Betracht, da einerseits kein konkreter Entschädigungsanspruch Verfahrensgegenstand ist – ein solcher wäre im Übrigen vom Beschwerdegegner geltend zu machen – und andererseits die Wahl des falschen Verfahrenswegs einer gerichtlichen «Heilung» nicht zugänglich ist. Eine gegenteilige Betrachtungsweise würde die einschlägigen Verfahrensvorschriften unterlaufen.
5. Offenbleiben kann an dieser Stelle, ob die Beschwerdeführerin als öffentlich-rechtliche Arbeitgeberin, losgelöst von einer konkreten Entschädigungsforderung des Beschwerdegegners, überhaupt ein schutzwürdiges Interesse hat, die Missbräuchlichkeit der Kündigung isoliert prüfen zu lassen. Dies nicht zuletzt deshalb, weil der Beschwerdegegner die Kündigung grundsätzlich akzeptiert und eine Weiterbeschäftigung nicht anstrebt.
6. Der Beschwerdegegner wirft (eventualiter) die Frage der Nichtigkeit der Kündigung auf für den Fall, dass das Verwaltungsgericht zum Schluss gelangen sollte, die festgestellten Verfahrensverletzungen würden diesen Schluss aufdrängen. Der Beschwerdegegner bringt jedoch selber vor, das Vorgehen der Vorinstanz, aus den festgestellten Verfahrensmängeln auf eine grundsätzlich gültige, jedoch missbräuchliche Kündigung zu schliessen, werde nicht beanstandet. Das Verwaltungsgericht sieht keine Gründe, vorliegend von einer Nichtigkeit der Kündigung auszugehen. Selbst wenn die in der DGO vorgezeichneten Verfahrensschritte für eine Kündigung nicht vollumfänglich eingehalten bzw. mangelhaft durchgeführt worden sind, ist der Vorinstanz darin beizupflichten, dass die Schwelle zur Nichtigkeit nicht überschritten wurde und sie lediglich von der Anfechtbarkeit der Kündigungsverfügung ausging. Wie bereits dargelegt, haben beide Parteien von vornherein kein Interesse an der Weiterführung des Arbeitsverhältnisses.
7.1 Die Prozesskosten (Gerichtskosten und Parteientschädigung) werden gemäss § 77 VRG in Verbindung mit Art. 106 - 109 der Schweizerischen Zivilprozessordnung (ZPO, SR 272) nach dem Ausgang des Verfahrens auferlegt. Den am verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren beteiligten Behörden (bzw. Gemeinden) werden in der Regel keine Verfahrenskosten auferlegt und keine Parteientschädigungen zugesprochen (§ 77 VRG). Davon kann jedoch unter Umständen abgewichen werden. So ist etwa im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren die Behörde (oder das Gemeinwesen, in dessen Wirkungskreis die Behörde handelt) kosten- und entschädigungspflichtig, wenn sie selber Beschwerde geführt hat und unterliegt. Als Behörde gilt, wer verfügungsberechtigt ist (vgl. zum Ganzen SOG 2010 Nr. 20). Diese Punkte sind ebenso bei einem Nichteintretensentscheid zu beachten.
7.2 Bei diesem Ausgang hat die [...] Kirchgemeinde A.___ die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1’000.00 festzusetzen sind. Der darüber hinaus geleistete Kostenvorschuss ist zurückzuerstatten.
7.3 Dem Beschwerdegegner steht eine Parteientschädigung zu. Dessen Rechtsvertreter macht im Verfahren vor Verwaltungsgericht einen zeitlichen Aufwand von 18 Stunden à CHF 250.00 pro Stunde sowie Auslagen von CHF 135.00 geltend (zuzüglich 8.1 % MWST). Der zeitliche Aufwand ist eher hoch, jedoch mit Blick auf den Umfang der Eingaben der Beschwerdeführerin nicht zu beanstanden. Somit ist ein Aufwand von CHF 5'010.45 (inkl. Auslagen zuzüglich 8.1 % MWST) durch die Beschwerdeführerin zu entschädigen.
Demnach wird erkannt:
1. Auf die Beschwerde der [...] Kirchgemeinde A.___ wird nicht eingetreten.
2. Die [...] Kirchgemeinde A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1’000.00 zu bezahlen. Der darüber hinaus geleistet Kostenvorschuss ist zurückzuerstatten.
3. Die [...] Kirchgemeinde A.___ hat B.___ eine Parteientschädigung von CHF 5'010.45 (inkl. Auslagen und MWST) auszurichten.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin
Obrecht Steiner Blut-Kaufmann