Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
8C_701/2023
Urteil vom 9. April 2024
IV. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Wirthlin, Präsident,
Bundesrichterinnen Heine, Viscione,
Gerichtsschreiberin Polla.
Verfahrensbeteiligte
Sozialversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen, EL-Durchführungsstelle, Brauerstrasse 54, 9016 St. Gallen,
Beschwerdeführerin,
gegen
A.________,
vertreten durch Rechtsanwältin Regula Schmid,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Ergänzungsleistung zur AHV/IV (Berechnung des Leistungsanspruchs),
Beschwerde gegen den Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 20. September 2023 (EL 2023/23).
Sachverhalt
A.
A.a. Die 1957 geborene A.________ bezieht seit 1. Oktober 2017 Ergänzungsleistungen (EL) zu ihrer Invalidenrente. Seit 1. November 2017 erhält ihr Ehemann eine deutsche Altersrente und seit 1. Dezember 2017 zusätzlich eine Altersrente der AHV, welche in die EL-Berechnung einbezogen wurden. Die deutsche Altersrente rechnete die EL-Durchführungsstelle des Kantons St. Gallen anhand der Kurse der Verwaltungskommission der europäischen Gemeinschaften für die Soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer (nachfolgend: Kurse der Wanderarbeitnehmer) in Schweizer Franken um.
Am 25. Mai 2021 meldete A.________ der EL-Durchführungsstelle, dass sie ab 1. Juli 2021 Anspruch auf eine deutsche Altersrente in der Höhe von EUR 754.94 haben werde, die dementsprechend in die Berechnung einfloss. Mit Verfügung vom 2. Juli 2021 reduzierte die EL-Durchführungsstelle die Ergänzungsleistungen per 1. August 2021 auf Fr. 2'493.- pro Monat aufgrund des Anspruchs von A.________ auf eine Altersrente der AHV.
Am 31. Juli 2022 meldete das Ehepaar, dass sich die deutschen Altersrenten von A.________ per 1. Juli 2022 auf EUR 795.34 und diejenige ihres Ehemannes auf EUR 592.87 monatlich erhöht hätten. Des Weiteren baten sie mit Verweis auf Art. 107 Abs. 1-4 der Verordnung (EWG) Nr. 574/72 um die Berücksichtigung der Veränderungen bei den Wechselkursen ab Juli 2022.
A.b. Mit Verfügung vom 26. September 2022 reduzierte die EL-Durchführungsstelle die monatlichen Ergänzungsleistungen rückwirkend ab 1. Juli 2022 auf Fr. 2'440.-. Für den Zeitraum vom 1. Juli bis 30. September 2022 resultiere eine Rückforderung von insgesamt Fr. 129.- aufgrund des zur Umrechnung der deutschen Altersrenten in Schweizer Franken verwendeten Kurses. Dagegen erhob A.________ Einsprache. Mit Verfügung vom 8. November 2022 erhöhte die EL-Durchführungsstelle die Ergänzungsleistungen ab 1. Oktober 2022 aufgrund der Entwicklung des Kurses der Wanderarbeitnehmer auf Fr. 2'528.- pro Monat. Auch hiergegen führte A.________ Einsprache. In Vereinigung der beiden Einspracheverfahren setzte die EL-Durchführungsstelle (unter Anwendung des von der Europäischen Zentralbank [EZB] veröffentlichten ersten Tageskurses des Vormonates für die Rentenumrechnung) den monatlichen EL-Anspruch von A.________ - jeweils ohne Prämienpauschale nach KVG - für den Juli 2022 auf Fr. 1'727.-, für den August 2022 auf Fr. 1'766.-, für den September 2022 auf Fr. 1'809.- und für den November 2022 auf Fr. 1'817.- fest. Hieraus resultierte eine Nachzahlung von insgesamt Fr. 242.-. Bei einer hochgerechneten jährlichen Veränderung des EL-Anspruchs von mindestens Fr. 120.- sei der EL-Anspruch anzupassen. Für die Monate Juli bis September 2022 und November 2022 betrage die Änderung (auf ein Jahr umgerechnet) jeweils mehr als Fr. 120.-, weshalb in diesen Monaten die Anpassungen vorzunehmen seien (Einspracheentscheid vom 21. März 2023).
Den von A.________ gestellten Antrag um Rückzahlung der zu hoch angerechneten deutschen Renten für die Jahre 2017 bis 2022 behandelte die EL-Durchführungsstelle als Wiedererwägungsgesuch, worauf sie nicht eintrat (Mitteilung vom 28. März 2023).
B.
Das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen hiess die gegen den Einspracheentscheid vom 21. März 2023 geführte Beschwerde dahingehend gut, dass es den EL-Anspruch von A.________ für Juli 2022 auf Fr. 2'594.-, für August 2022 auf Fr. 2'559.-, für September 2022 auf Fr. 2'553.-, für Oktober 2022 auf Fr. 2'581.- und für November 2022 auf Fr. 2'532.- festgesetzt hat. Auf die Anträge betreffend die rückwirkende Neufestsetzung des EL-Anspruchs ab 1. Januar 2022, für die Jahre 2017 bis 2021 sowie ab 1. Januar 2013 ist es nicht eingetreten (Entscheid vom 20. September 2023).
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt die EL-Durchführungsstelle, es sei der Entscheid vom 20. September 2023 aufzuheben und der Einspracheentscheid vom 21. März 2023 zu bestätigen. Zudem sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
A.________ schliesst auf Abweisung der Beschwerde und ersucht zudem um unentgeltliche Rechtspflege. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) beantragt Gutheissung der Beschwerde. Die Vorinstanz reicht eine Vernehmlassung ein, ohne einen formellen Antrag zu stellen. A.________ gibt in der Folge eine weitere Stellungnahme zu den Akten.
Erwägungen
1.
Seit 1. Juli 2023 ist die Vierte öffentlich-rechtliche Abteilung (bis Ende Dezember 2022: Erste sozialrechtliche Abteilung) zuständig für Beschwerden betreffend Ergänzungsleistungen (vgl. Art. 32 lit. i des Reglements für das Bundesgericht vom 20. November 2006 [BGerR; SR 173.110.131]).
2.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 f. BGG gerügt werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Dennoch prüft es - offensichtliche Fehler vorbehalten - nur die in seinem Verfahren gerügten Rechtsmängel (Art. 42 Abs. 1 f. BGG; BGE 135 II 384 E. 2.2.1). Es legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann ihre Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 und
3.
3.1. Streitig ist einzig, zu welchem Wechselkurs die von der Beschwerdegegnerin und ihrem Ehegatten erhaltenen deutschen Rentenleistungen der Deutschen Rentenversicherung Bund ab Juli 2022 in Schweizer Franken umzurechnen und an die Ergänzungsleistungen anzurechnen sind. Zur Methode der Währungsumrechnung stehen dabei die Weisungen des BSV (Rz. 3452.01 ff. der Wegleitung über die Ergänzungsleistungen zur AHV und IV [WEL, Stand 1. Januar 2022]) im Fokus, welche die Beschwerdeführerin ihrem Einspracheentscheid zugrunde gelegt hat.
3.2. Zu beurteilen ist ein länderübergreifender Sachverhalt. Grundlage hierzu bilden Art. 8 FZA (SR 0.142.112.681) und Art. 1 Abs. 1 Anhang II FZA in Verbindung mit Art. 11 ff. der Verordnung [EG] Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (SR 0.831.109.268.1; nachfolgend: VO Nr. 883/2004) und den diese konkretisierenden Vorgaben der Verordnung (EG) Nr. 987/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 zur Festlegung der Modalitäten für die Durchführung der VO Nr. 883/2004 (SR 0.831.109.268.11; nachfolgend: VO Nr. 987/2009). Diese Verordnungen sind auf den hier zu beurteilenden Sachverhalt in zeitlicher, persönlicher und sachlicher Hinsicht anwendbar (vgl. BGE 143 V 81 E. 7.1; 141 V 246 E. 5.2.1).
3.3. Nach Art. 11 Abs. 1 lit. d ELG i.V.m. Art. 23 Abs. 3 ELV werden als Einnahmen u.a. Renten und Pensionen angerechnet. Gemäss Rz. 3452.01 WEL sind Renten und Pensionen, die in einer Währung von Mitgliedstaaten des Freizügigkeitsabkommens CH-EG oder des EFTA-Übereinkommens ausgerichtet werden, nach den Tageskursen umzurechnen, welche durch die EZB publiziert werden. Massgebend ist der erste verfügbare Tageskurs des Monats, der dem Monat des Anspruchsbeginns unmittelbar vorausgeht. In Fn. 194 von Rz. 3452.01 WEL wird verwiesen auf Ziff. 3b des Beschlusses Nr. H3 vom 15. Oktober 2009 über den Bezugszeitpunkt für die Festlegung der Umrechnungskurse gemäss Art. 90 VO Nr. 987/2009.
3.4. Bei jeder Änderung der Rente der Alters-, Hinterlassenen- oder Invalidenversicherung ist die jährliche EL zu erhöhen, herabzusetzen oder aufzuheben (Art. 25 Abs. 1 lit. b ELV). Tritt eine voraussichtlich längere Zeit dauernde Verminderung oder Erhöhung der vom Ergänzungsleistungsgesetz anerkannten Ausgaben und anrechenbaren Einnahmen sowie des Vermögens ein, so ist die jährliche EL ebenfalls zu erhöhen, herabzusetzen oder aufzuheben; massgebend sind die neuen, auf ein Jahr umgerechneten dauernden Ausgaben und Einnahmen und das bei Eintritt der Veränderung vorhandene Vermögen; macht die Änderung weniger als 120 Franken im Jahr aus, so kann auf eine Anpassung verzichtet werden (Art. 25 Abs. 1 lit. c ELV).
4.
4.1. Während die Beschwerdeführerin die Umrechnung weisungsgemäss vorgenommen hat (E. 3.3 vorne), vertritt die Vorinstanz die Auffassung, die Verwaltungsweisung entspreche nicht dem gesetzlichen Zweck der EL, den jeweils aktuellen Bedarf unter Berücksichtigung der jeweils tatsächlich zur Verfügung stehenden Einnahmen zu decken. Daher könne für die Umrechnung einer ausländischen Rente nicht ein aufgrund des Tageskurses der EZB errechneter, teilweise fiktiver Betrag massgebend sein, sondern nur der der versicherten Person effektiv auf dem Bankkonto in Schweizer Franken gutgeschriebene. Die Vorinstanz bejahte daher einen triftigen Grund, um von der mit Art. 11 Abs. 1 lit. d ELG als nicht vereinbar angesehenen Verwaltungsweisung abzuweichen.
4.2. Die Beschwerdeführerin stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, die anzuwendende Weisung der WEL stütze sich auf den für die Schweiz seit April 2022 geltenden Art. 90 VO Nr. 987/2009 und die ergänzende Ziff. 1 des Beschlusses Nr. H3. Danach sei der Umrechnungskurs zum Zwecke dieses Beschlusses als Tageskurs zu verstehen, der von der EZB veröffentlicht werde (vgl. die Tageskurse der EZB abrufbar unter: http://www.ecb.europa.eu). Ziff. 3b und 5 des Beschlusses Nr. H3 bestimme konkret den Umrechnungskurs (erster Tageskurs des dem Anspruchsbeginn vorausgehenden Monats). Bereits mit Urteil 9C_377/2011 E. 3.3 vom 12. Oktober 2011 sei die Anwendbarkeit der Umrechnungskurse nach europäischen Regelungen bejaht und ausgeführt worden, die Anwendung der von der (damaligen) Verwaltungskommission der Europäischen Gemeinschaften festgesetzten Umrechnungskurse stelle eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen dar. Sie sei auch aus Praktikabilitätsgründen gerechtfertigt. Zwar stimme der von der Verwaltungskommission vorgegebene Umrechnungskurs nicht mit den Tageswechselkursen der Banken im Zeitpunkt der Auszahlung der Rentenleistung überein, jedoch finde über einen längeren Zeitraum betrachtet ein Ausgleich statt. Bei dieser Sachlage seien keine Gründe ersichtlich, die gegen die Anwendung dieses Umrechnungskurses sprächen. Der Umrechnungskurs nach der heutigen Regelung "hinke" der Auszahlung der Ergänzungsleistung lediglich um einen Monat hinterher, weshalb die Beschwerdegegnerin lediglich mit einem Monat Verspätung in den Genuss eines eventuell höheren Umrechnungskurses komme. Über einen längeren Zeitraum betrachtet finde kein Verlust durch unterschiedliche Umrechnungskurse statt. Von einem fiktiven Rentenbetrag könne daher nicht die Rede sein.
5.
5.1. Wie das Bundesgericht im Urteil 9C_412/2020 vom 1. Februar 2021 in E. 5.3 bekräftigt hat, finden die Bestimmungen zur Währungsumrechnung der VO Nr. 987/2009 und des H3-Beschlusses Anwendung, wenn es um die Prüfung von Situationen geht, die eine Koordination erfordern (BGE 141 V 246 E. 5.2.1). Dies gilt insbesondere dann, wenn eine Rente oder Pension, die von einem Sozialversicherungsträger eines EU-Mitgliedstaates ausgerichtet wird, bei der Prüfung des Anspruchs auf Ergänzungsleistungen zur AHV oder IV berücksichtigt werden muss (BGE 141 V 246 E. 5.2.1; Urteil 9C_377/2011 vom 12. Oktober 2011 E. 3.3). Ein solcher Koordinationsbedarf ist hier zweifellos gegeben. Im schweizerischen Recht findet sich keine direkt anwendbare Regel zur Methode der Währungsumrechnung.
5.2.
5.2.1. Das BSV weist in seiner Stellungnahme vom 26. Februar 2024 zutreffend darauf hin, dass die EL gemäss Art. 3 ELG aus der jährlichen EL und der Vergütung von Krankheits- und Behinderungskosten bestehen. Die Berechnung der hier interessierenden jährlichen EL (als Geldleistung) basiert auf den anerkannten Ausgaben sowie den anrechenbaren Einnahmen pro Jahr (Art. 10 f. ELG). Damit im Einklang steht die in Rz. 3452.04 WEL formulierte Weisung des BSV, wonach entsprechend Rz. 3741.01 ff. WEL vorzugehen ist, wenn sich ein Umrechnungskurs während des Jahres wesentlich ändert. Rz. 3741.02 WEL sieht vor, dass bei Eintritt einer voraussichtlich längere Zeit dauernden wesentlichen Verminderung oder Erhöhung der vom Gesetz anerkannten Ausgaben und anrechenbaren Einnahmen sowie des Vermögens die jährlichen EL im Laufe des Kalenderjahres ebenfalls zu erhöhen, herabzusetzen oder aufzuheben sind. Macht die Änderung der jährlichen EL weniger als 120 Franken im Jahr aus, so kann auf eine Anpassung verzichtet werden. Massgebend sind die neuen, auf ein Jahr umgerechneten dauernden Ausgaben und Einnahmen sowie das bei Eintritt der Veränderung vorhandene Vermögen.
5.2.2. Mit dem BSV ist festzuhalten, dass Art. 25 Abs. 1 lit. b ELV (E. 3.4 vorne) jene revisionsrechtlichen Sachverhalte beschlägt, denen eine Änderung des eigentlichen Anspruchs auf eine Rente der Alters-, Hinterlassenen- oder Invalidenversicherung zugrunde liegt. Hier dreht sich der Streit jedoch nicht um (geänderte) deutsche Altersrenten als solche, sondern einzig um Veränderungen der jeweiligen Rentenhöhe infolge Wechselkursschwankungen und deren Berücksichtigung bei der Berechnung des EL-Anspruchs, weshalb Art. 25 Abs. 1 lit. c ELV (E. 3.4 vorne) Anwendung findet. Rz. 3741.02 WEL nimmt diese Bestimmung lediglich auf (vgl. den in Art. 17 Abs. 2 ATSG normierten Revisionsgrund, der eine erhebliche Veränderung in den tatsächlichen Verhältnissen voraussetzt). Weiter verletzt es ebenso wenig Bundesrecht, wenn bezüglich des Umrechnungskurses in Rz. 3452.04 WEL für eine revisionsrechtliche Berücksichtigung von Kursschwankungen eine wesentliche Änderung des Umrechnungskurses während des Jahres vorausgesetzt wird. Wie soeben aufgezeigt, sind in grundsätzlicher Hinsicht für die Revision der EL zufolge einer voraussichtlich längere Zeit dauernden Verminderung oder Erhöhung der anerkannten Ausgaben und anrechenbaren Einnahmen die auf ein Jahr umgerechneten dauernden Ausgaben und Einnahmen massgebend. Auf eine Anpassung kann verzichtet werden, wenn die Änderung weniger als Fr. 120.- im Jahr ausmacht und somit nicht ins Gewicht fällt, das heisst nicht wesentlich ist (Art. 25 Abs. 1 lit. c ELV).
5.3.
5.3.1. Bei dieser Sach- und Rechtslage ist es nicht ersichtlich, weshalb die in der WEL umgesetzten Bestimmungen über die Währungsumrechnung der Verordnung Nr. 987/2009 und des H3-Beschlusses keine Anwendung finden sollen, nachdem die Beschwerdeführerin und ihr Ehemann deutsche Altersrenten beziehen, die aufgrund ihres Betrags in Euro der Koordinierung erfordern (E. 5.1 vorne). Ergibt sich durch den Umrechnungskurs eine wesentliche Änderung des EL-Anspruchs von mindestens Fr. 120.- im Jahr, führte dies zu einer revisionsweisen Berücksichtigung bei der EL-Berechnung. Der Existenzbedarf ist gestützt auf Verhältnisse im ganzen Vorjahr oder laufenden Jahr zu bestimmen, soweit nicht eine prozessuale Revision oder Wiedererwägung (
5.3.2. Für die korrekte Umsetzung dieser gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen ist es ferner unerheblich, dass der Renten-Service der Deutschen Post AG den Euro-Betrag bereits in Schweizer Franken umgerechnet hat und auch die Überweisungskosten bis zur ersten von ihr beauftragten Bank trägt, wie die Beschwerdegegnerin einwendet. Die Anrechnung der deutschen Altersrenten im dargelegten Sinn gemäss WEL entspricht vielmehr den für die Schweiz anwendbaren gemeinschafts- bzw. abkommensrechtlichen Vorgaben. Sie ist nach dem soeben Gesagten ebenso mit Art. 11 Abs. 1 lit. d ELG und Art. 25 ELV vereinbar. Die Weisungen nach Rz. 3452.01 ff. WEL sind daher weder gesetzes- noch verordnungswidrig. Indem die Vorinstanz nicht den gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Währungsumrechnungskurs berücksichtigt, sondern eine Anrechnung des jeweils am Ende des Vormonats effektiv gutgeschriebenen Rentenbetrags vorgenommen hat, verletzt sie somit Bundesrecht. Die Beschwerde ist begründet.
6.
6.1. Mit dem Urteil in der Sache wird das Gesuch um aufschiebende Wirkung gegenstandslos.
6.2. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Verfahrenskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die unentgeltliche Rechtspflege (im Sinne der vorläufigen Befreiung von den Gerichtskosten und der unentgeltlichen Verbeiständung,
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 20. September 2023 wird aufgehoben und der Einspracheentscheid der Sozialversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen, EL-Durchführungsstelle vom 21. März 2023 bestätigt.
2.
Der Beschwerdegegnerin wird die unentgeltliche Rechtspflege gewährt und Rechtsanwältin Regula Schmid wird als unentgeltliche Anwältin bestellt.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt, indes vorläufig auf die Bundesgerichtskasse genommen.
4.
Der Rechtsvertreterin der Beschwerdegegnerin wird aus der Bundesgerichtskasse eine Entschädigung von Fr. 2'800.- ausgerichtet.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen und dem Bundesamt für Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 9. April 2024
Im Namen der IV. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Wirthlin
Die Gerichtsschreiberin: Polla