8C 6/2025 — Prestations complémentaires à l'AVS/AI

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

8C_6/2025

Arrêt du 7 mai 2025

IVe Cour de droit public

Composition

Mmes et M. les Juges fédéraux Viscione, Présidente,

Heine et Métral.

Greffière : Mme Barman Ionta.

Participants à la procédure

1. A.________,

2. B.________,

tous les deux représentés par M e Melvin L'Eplattenier, avocat,

recourants,

contre

Caisse de compensation du canton de Fribourg, impasse de la Colline 1, 1762 Givisiez,

intimée.

Objet

Prestation complémentaire à l'AVS/AI (calcul du droit à la prestation),

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Fribourg du 14 novembre 2024 (608 2024 97).

Faits :

Les époux A.________, née en 1949, et B.________, né en 1947, sont au bénéfice d'une rente de l'assurance-vieillesse et survivants. Ils vivent avec leur fille et ses deux enfants dans une villa individuelle de 6 pièces. Leur fille est locataire de la villa, pour un loyer mensuel brut de 2'800 fr., et a conclu avec ses parents un contrat de sous-location, prévoyant un sous-loyer mensuel de 1'500 fr. (frais accessoires inclus).

En août 2023, A.________ et B.________ ont présenté une demande de prestations complémentaires. Par décision du 6 décembre 2023, la Caisse de compensation du canton de Fribourg (ci-après: la caisse) a alloué à chacun des époux des prestations complémentaires mensuelles à hauteur de 694 fr. 30 à compter du 1 ^er août 2023 (équivalent à 16'651 fr. par année pour les deux époux). Elle prenait en compte - notamment - un montant de 1'120 fr. à titre de frais de logement mensuels dans le cadre des dépenses reconnues. Par décision du 5 janvier 2024, les prestations complémentaires ont été portées à 707 fr. 30 par époux dès le 1 ^er janvier 2024 (soit 16'963 fr. par année pour les deux époux). Ces décisions ont été confirmées sur opposition le 21 mai 2024.

A.________ et B.________ ont déféré la décision du 21 mai 2024 à la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, en requérant que le montant du loyer déterminant pour le calcul des prestations complémentaires soit fixé à 18'000 fr. par an (1'500 fr. par mois) en lieu et place du montant de 13'440 fr. (1'120 fr. par mois).

La juridiction cantonale a rejeté le recours par arrêt du 14 novembre 2024.

A.________ et B.________ forment un recours en matière de droit public contre cet arrêt, en concluant à sa réforme dans le sens de l'octroi de prestations complémentaires annuelles d'un montant de 21'205 fr. du 1 ^er août au 31 décembre 2023 et de 21'517 fr. dès le 1 ^er janvier 2024. Ils sollicitent en outre le bénéfice de l'assistance judiciaire.

L'intimée conclut au rejet du recours. La juridiction cantonale et l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) ont renoncé à se déterminer.

Considérant en droit :

Le recours est dirigé contre un arrêt final (art. 90 LTF) rendu en matière de droit public (art. 82 ss LTF) par une autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d LTF). Il a été déposé dans le délai (art. 100 LTF) et la forme (art. 42 LTF) prévus par la loi. Il est donc recevable.

Le recours en matière de droit public peut être formé notamment pour violation du droit fédéral (art. 95 let. a LTF), que le Tribunal fédéral applique d'office (art. 106 al. 1 LTF), n'étant limité ni par les arguments de la partie recourante, ni par la motivation de l'autorité précédente. Le Tribunal fédéral fonde son raisonnement sur les faits retenus par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sauf s'ils ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 149 II 337 consid. 2.3; 148 V 366 consid. 3.3; 145 V 188 consid. 2) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF).

Le litige porte sur l'étendue du droit des recourants à des prestations complémentaires dès le 1 ^er août 2023. Ils contestent le montant du loyer pris en considération dans le calcul des prestations complémentaires.

4.1. Le montant de la prestation complémentaire annuelle correspond à la part des dépenses reconnues qui excède les revenus déterminants (art. 9 al. 1 LPC [RS 831.30]). Sont notamment reconnues comme dépenses, pour les personnes vivant à domicile, le loyer d'un appartement et les frais accessoires y relatifs (art. 10 al. 1 let. b LPC).

4.2. Sous le titre marginal "partage obligatoire du loyer", l'art. 16c OPC-AVS/AI (RS 831.301) prévoit que lorsque des appartements ou des maisons familiales sont aussi occupés par des personnes non comprises dans le calcul des PC, le loyer doit être réparti entre toutes les personnes. Les parts de loyer des personnes non comprises dans le calcul des PC ne sont pas prises en compte lors du calcul de la prestation complémentaire annuelle (al. 1). En principe, le montant du loyer est réparti à parts égales entre toutes les personnes (al. 2).

4.2.1. Selon la jurisprudence rendue avant l'entrée en vigueur de l'art. 16c OPC-AVS/AI au 1 ^er janvier 1998, la pratique administrative selon laquelle le montant total du loyer des appartements loués en commun par plusieurs personnes devait être, en règle générale, réparti à parts égales entre chacune de ces personnes - indépendamment du point de savoir au nom de laquelle le contrat de bail avait été conclu et qui payait le loyer - devait être suivie (arrêt du TFA du 15 juillet 1974, in RCC 1974 p. 510). Il s'agissait cependant d'une règle générale, à laquelle il était possible de déroger dans des situations particulières, une exception à la répartition du montant du loyer à parts égales ne devant être admise qu'avec prudence pour éviter le risque d'abus. Une telle situation pouvait se présenter lorsque l'intéressé avait des motifs valables de supporter à lui seul le loyer, bien qu'il partageât l'appartement avec un tiers, et de ne demander aucune participation de la part de celui-ci au loyer; ces motifs pouvaient être d'ordre juridique (p. ex. une obligation d'entretien), mais aussi d'ordre moral (p. ex. la contrepartie de services rendus gratuitement). La jurisprudence avait ainsi admis une dérogation au partage du loyer dans le cas où la bénéficiaire des prestations complémentaires vivait avec son petit-fils âgé d'un peu plus de six mois au moment où elle l'avait accueilli chez elle. Selon le Tribunal fédéral, il ne pouvait être raisonnablement question d'une location commune d'un appartement, voire d'un rapport de location payant entre l'assurée et son petit-fils (arrêt P 21/90 du 16 novembre 1990). Ce cas a conduit à l'adaptation du ch. 3023 des Directives concernant les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (DPC), édictées par l'OFAS, dans leur version en vigueur à partir du 1 ^er janvier 1992 (jusqu'au 31 décembre 1997).

4.2.2. L'art. 16c al. 1 OPC-AVS/AI, introduit le 1 ^er janvier 1998, a été adopté pour ancrer dans la réglementation d'exécution les principes de la pratique administrative en matière de répartition du loyer. Toutefois, selon cette disposition, la répartition du loyer ne présuppose pas que l'appartement ou la maison familiale soit loué en commun; il suffit que les personnes vivent ensemble (ménage commun). Dans l'ATF 127 V 10, le Tribunal fédéral des assurances a qualifié l'art. 16c OPC-AVS/AI de conforme à la loi, puisque son but était d'empêcher le financement indirect par les prestations complémentaires de personnes non comprises dans le calcul des PC. Selon la lettre de cette disposition, le terme "aussi occupés par" justifie à lui seul déjà un partage du loyer, indépendamment du point de savoir si le logement est loué en commun (arrêt 9C_326/2022 du 23 novembre 2022 consid. 3.2 et les arrêt cités; VSI 2001 p. 236).

4.2.3. Le Tribunal fédéral a néanmoins considéré que même après l'entrée en vigueur de l'art. 16c OPC-AVS/AI, la vie commune sous le même toit ne conduit pas dans tous les cas à la répartition du loyer. D'une part, selon la lettre de cette disposition, le partage ne doit être effectué que si les personnes qui vivent sous le même toit ne sont pas incluses dans le calcul des PC. D'autre part, la jurisprudence rendue jusque-là en matière de répartition du loyer n'a pas perdu toute sa signification, de sorte que des exceptions restent possibles. Notamment, le fait que la cohabitation est dictée par un devoir (d'entretien) juridique ou moral peut conduire à une autre répartition du loyer, voire - exceptionnellement - à une renonciation à toute répartition du loyer. La jurisprudence rendue sous l'ancien droit reste d'actualité sous l'empire de l'art. 16c OPC-AVS/AI (ATF 142 V 299 consid. 3.2.1; arrêts 9C_153/2022 du 26 avril 2023 consid. 7.2.2; 9C_326/2022 du 23 novembre 2022 consid. 3.2.1).

4.2.4. Le ch. 3231.06 DPC (devenu le ch. 3231.07 à partir du 1er janvier 2025; ci-après: ch. 3231.07 DPC) prévoit que lorsque le bénéficiaire de PC partage un logement avec le propriétaire de celui-ci et qu'un contrat de bail a été passé entre eux, c'est en principe ce contrat de bail et le loyer prévu qui sont déterminants pour le calcul de la PC (jusqu'au montant maximal admissible), pour autant que le loyer convenu soit effectivement payé et qu'il ne soit pas manifestement excessif. Lorsqu'aucun loyer n'a été convenu ou payé, ou si le loyer est manifestement excessif, c'est le montant de la valeur locative du logement, auquel s'ajoute le forfait pour frais accessoires, qui est déterminant, moyennant une répartition par tête.

La cour cantonale a considéré que le ch. 3231.07 DPC n'avait pas la portée que les recourants lui donnaient. Une dérogation à la répartition du loyer par tête se justifiait certes lorsque le propriétaire du logement cohabitait avec le bénéficiaire des prestations complémentaires, mais pas dans les cas de sous-location. Par ailleurs, l'arrêt 9C_153/2022 du 26 avril 2023 cité par les recourants n'avait pas la portée qu'ils lui prêtaient. L'exception de la répartition du loyer à parts égales était possible lorsque la cohabitation était dictée par un devoir d'entretien juridique ou moral; or en l'espèce, il n'était constaté aucune obligation d'entretien des recourants ni envers leur fille ni envers leurs petits-enfants. Cela étant, les juges cantonaux ont constaté que cinq personnes vivaient dans le logement, de sorte que le loyer mensuel de 2'800 fr. (frais accessoires compris) devait être divisé en cinq parts égales. Aucun élément au dossier ne permettait de retenir qu'un des membres du foyer utilisait le logement de manière prépondérante à la part qui lui était imputée dans la répartition par tête. C'était donc à juste titre que l'intimée avait pris en compte un montant mensuel de 1'120 fr. (ou annuel de 13'440 fr.) à titre de dépenses reconnues.

6.1. Les recourants reprochent à la juridiction cantonale une violation des art. 10 al. 1 let. b ch. 2 LPC et 16c OPC-AVS/AI. Ils soutiennent que le ch. 3231.07 DPC serait applicable à leur cas. Selon eux, la justification apportée par la cour cantonale aboutirait à des inégalités de traitement contraires à l'art. 8 Cst. dès lors que le risque d'abus invoqué ne serait pas supérieur en présence d'un sous-bailleur locataire que d'un bailleur propriétaire. Ce risque ne serait par ailleurs pas ignoré au vu de la formulation du ch. 3231.07 DPC. Ni l'intimée ni la cour cantonale n'auraient en outre reproché aux recourants d'avoir commis un abus de droit au moment de négocier leur sous-loyer.

6.2. Les recourants font une analogie entre le contrat de sous-location signé le 30 juin 2023 et le contrat de bail principal du 3 octobre 2019, en ce sens que la position de leur fille serait assimilable à celle de propriétaire. Or tel n'est pas le cas. Il est établi - et non contesté - que la fille n'est pas propriétaire du logement mais la titulaire du contrat de bail. Elle occupe, avec ses deux enfants, la villa de 6 pièces qu'elle partage avec les recourants, mettant ainsi à leur disposition une partie de la maison moyennant une part du loyer principal. Le contrat de sous-location, conclu entre les recourants et leur fille, prévoit un loyer mensuel de 1'500 fr. (frais accessoires inclus); il en résulte un solde de 1'300 fr., soit une part moindre du loyer pour la fille et ses deux enfants alors même qu'il est probable qu'ils occupent à eux trois plus de la moitié du logement. Les recourants ne soutiennent d'ailleurs pas qu'ils bénéficieraient d'une plus grande part du logement en vertu d'une répartition particulière des locaux (cf. ATF 105 V 271 et ch. 3231.04 DPC). Cela étant, il convient de respecter l'objectif poursuivi par l'art. 16c OPC-AVS/AI, qui est d'éviter que les prestations complémentaires ne doivent également couvrir les parts de loyer de personnes qui ne sont pas incluses dans le calcul des PC (consid. 4.2.2 supra). Le raisonnement des premiers juges - selon lequel il résulterait un risque d'abus inadmissible si l'on admettait, sous l'angle des prestations complémentaires, que les locataires et sous-locataires d'un logement puissent, par contrat, ventiler à leur guise la charge commune du loyer convenu avec le tiers propriétaire - ne revient pas à créer une inégalité de traitement entre les bénéficiaires de prestations complémentaires. Comme l'ont exposé à juste titre les premiers juges, le propriétaire ne paie pas un loyer correspondant à l'usage du logement mais des charges hypothécaires, dont le montant peut varier fortement et ne pas correspondre au loyer usuel qui pourrait être convenu avec les locataires cohabitant avec lui. On ajoutera que le ch. 3231.03 DPC prévoit, dans le contexte de la répartition du montant du loyer à parts égales, qu'il soit également procédé à une répartition du loyer en cas de sous-location. Il s'ensuit que les recourants ne peuvent se prévaloir du ch. 3231.07 DPC pour prétendre à une dérogation au partage du loyer à parts égales.

Par une argumentation subsidiaire, les recourants font valoir qu'il y aurait lieu, en tout état de cause, de déroger à la répartition du loyer à parts égales prévue à l'art. 16c al. 2 OPC-AVS/AI. S'ils admettent ne pas avoir eux-mêmes une obligation d'entretien envers leurs petits-enfants, ils soutiennent que leur fille a, quant à elle, une telle obligation qui justifierait, en application des principes dégagés par la jurisprudence (arrêt 9C_153/2022 précité), que ses deux enfants ne soient pas pris en compte dans le calcul des prestations complémentaires. Les recourants ne soutiennent toutefois pas que leur fille aurait elle-même droit à des prestations complémentaires. On voit donc mal pourquoi son obligation d'entretien envers ses enfants justifierait une répartition particulière du loyer. Cela reviendrait en effet à faire financer une partie de cette contribution d'entretien par les prestations complémentaires allouées par l'intimée aux recourants.

Il s'ensuit que le recours, manifestement mal fondé, doit être rejeté.

Les recourants, qui succombent, ont demandé à bénéficier de l'assistance judiciaire gratuite. Une partie ne remplit les conditions de l'assistance judiciaire que si elle ne dispose pas de ressources suffisantes et si ses conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec (art. 64 al. 1 LTF; ATF 140 V 521 consid. 9.1). Au regard des motifs avancés dans le mémoire de recours, celui-ci apparaissait d'emblée dénué de chances de succès et la requête d'assistance judiciaire doit dès lors être rejetée. Les recourants doivent par conséquent payer les frais judiciaires (cf. art. 66 al. 1 LTF) et ne peuvent pas prétendre à la prise en charge des honoraires de leur avocat.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

Le recours est rejeté.

La demande d'assistance judiciaire est rejetée.

Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge des recourants.

Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Cour des assurances sociales, et à l'Office fédéral des assurances sociales.

Lucerne, le 7 mai 2025

Au nom de la IVe Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : Viscione

La Greffière : Barman Ionta