Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
8C_296/2021
Urteil vom 22. Juni 2021
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Maillard, Präsident,
Bundesrichter Wirthlin, Bundesrichterin Viscione,
Gerichtsschreiber Walther.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Markus Schmid,
Beschwerdeführerin,
gegen
IV-Stelle Basel-Landschaft,
Hauptstrasse 109, 4102 Binningen,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Invalidenversicherung (Ausstand, Rechtsverweigerung),
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Basel-Landschaft vom 21. Januar 2021 (720 20 284 / 20).
Sachverhalt
A.
A.________ (geb. 1964) hatte nach entsprechenden Abklärungen seitens der IV-Stelle Basel-Landschaft, u.a. in Gestalt einer polydisziplinären Expertise des Begutachtungszentrums Baselland (BEGAZ), mit Verfügung vom 11. Februar 2015 ab Oktober 2012 eine Viertelsrente (bzw. für die Zeit von April 2013 bis und mit Juli 2013 eine ganze Rente) der Invalidenversicherung zugesprochen erhalten, was das Kantonsgericht Basel-Landschaft auf Beschwerde hin bestätigte (Urteil vom 3. Dezember 2015). Im Juli 2018 eröffnete die IV-Stelle ein Revisionsverfahren. Am 14. Februar 2020 zeigte sie der Versicherten an, dass eine Begutachtung durch die MEDAS U.________ und deren namentlich genannte Fachärzte, unter anderem durch den Chefarzt, Dr. med. B.________, FMH Psychiatrie und Psychotherapie, erfolgen werde. Das bekräftigte die Verwaltung auf Intervention der Versicherten hin mit Verfügung vom 29. April 2020, die in der Folge unangefochten blieb.
Nachdem ihr die MEDAS U.________ die Untersuchungstermine mitgeteilt hatte, verlangte A.________ am 24. Juni 2020 die akustische Aufzeichnung der Explorationsgespräche, dies unter Vorankündigung, dass im Weigerungsfall einer Gutachterperson von einem gesetzlichen Ausstandsgrund auszugehen sei. Die IV-Stelle sah für eine solche Vorkehr keine Notwendigkeit, und Dr. med. B.________ hielt zuhanden der Verwaltung fest, dass die MEDAS U.________ keine Tonaufnahmen der Begutachtungsgespräche erstelle. Daraufhin machte A.________ sowohl gegenüber Dr. med. B.________ als auch gegen allen anderen beteiligten Gutachtern Befangenheit geltend. Ihrem wiederholten Begehren, eine entsprechende Zwischenverfügung zu erlassen, kam die IV-Stelle nicht nach.
B.
Am 5. August 2020 erhob A.________ beim Kantonsgericht Basel-Landschaft eine Rechtsverweigerungsbeschwerde. Im Einzelnen liess sie beantragen, die IV-Stelle sei anzuhalten, innert bestimmter Frist verfügungsweise über den gegenüber den Ärzten der MEDAS U.________ wegen Ablehnung der Tonaufnahmen von den Explorationsgesprächen geltend gemachten Ausstandsgrund zu befinden. Das angerufene Gericht wies diese Beschwerde mit Urteil vom 21. Januar 2021 ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten lässt A.________ die Aufhebung des kantonsgerichtlichen Urteils beantragen und ihr vorinstanzliches Begehren erneuern. Eventuell sei festzustellen, dass die unbegründete Ablehnung des Erstellens von Tonaufnahmen der Explorationsgespräche den Anschein der Befangenheit erwecke und somit einen Ausstandsgrund darstelle.
Das Bundesgericht zog die Akten bei. Einen Schriftenwechsel führte es nicht durch.
Erwägungen
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die (weiteren) Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 145 V 380 E. 1 mit Hinweis).
2.
2.1. Das angefochtene Urteil betrifft die Begutachtung bei der MEDAS U.________. Streitgegenstand bildete die Frage, ob deren Chefarzt und die beteiligten Gutachter befangen waren, weil es der erstere ablehnte, Tonaufnahmen von den Explorationsgesprächen zu erstellen. Dabei war die Beschwerdeführerin mittels Rechtsverweigerungsbeschwerde an das Kantonsgericht gelangt, nachdem sich die Verwaltung geweigert hatte, eine entsprechende Verfügung zu erlassen. Die revisionsweise Überprüfung des Rentenanspruchs war somit auf der Ebene des Verwaltungsverfahrens noch nicht zum Abschluss gelangt. Dementsprechend und weil die Qualifikation des angefochtenen Gerichtsentscheids der Rechtsnatur des Anfechtungsobjekts im vorinstanzlichen Prozess folgt, richtet sich die vorliegende Beschwerde gegen einen das Verfahren nicht abschliessenden Zwischenentscheid (BGE 138 V 271 E. 2.1; Urteil 8C_218/2021 vom 6. Mai 2021 E. 2.1 mit Hinweis).
2.2. Zwischenentscheide können vor Bundesgericht nur unter den im Gesetz in Art. 92 f. BGG abschliessend aufgezählten Voraussetzungen selbstständig angefochten werden. Kantonale Entscheide und solche des Bundesverwaltungsgerichts über Beschwerden gegen Verfügungen der IV-Stellen betreffend die Einholung von medizinischen Gutachten sind nicht an das Bundesgericht weiterziehbar, sofern nicht Ausstandsgründe beurteilt worden sind (BGE 138 V 318 E. 6.2.1; 271, insbesondere E. 3 f.). Bezüglich anderer Aspekte der Gutachtensanordnung prüft das Bundesgericht die Bundesrechtskonformität gegebenenfalls zusammen mit dem Endentscheid (Art. 93 Abs. 3 BGG; statt vieler: Urteil 9C_755/2019 vom 13. Januar 2020 E. 2.2 mit Hinweis).
2.3. Gestützt auf Art. 92 BGG ist die Beschwerde möglich, wenn der angefochtene Zwischenentscheid den formellen Ausstand einer sachverständigen Person betrifft. Nicht auf einen personenbezogenen Ablehnungsgrund zielen Einwendungen gegen Gutachterpersonen, die sich nicht aus den konkreten Verhältnissen des Einzelfalls ergeben. Sie führen nicht zur bundesgerichtlichen Befassung mit einem Zwischenentscheid über die Gutachtensanordnung (vgl. BGE 138 V 271 E. 2.2.2; Urteile 8C_218/2021 vom 6. Mai 2021 E. 2.3 sowie 8C_896/2017 vom 27. April 2018 E. 2.2 mit Hinweisen).
3.
3.1. Muss der Versicherungsträger zur Abklärung des Sachverhaltes ein Gutachten einer oder eines unabhängigen Sachverständigen einholen, so gibt er der Partei deren oder dessen Namen bekannt. Diese kann den Gutachter aus triftigen Gründen ablehnen und kann Gegenvorschläge machen (Art. 44 Abs. 1 ATSG). Art. 46 ATSG schreibt sodann unter dem Titel Aktenführung vor, dass für jedes Sozialversicherungsverfahren alle Unterlagen, die massgeblich sein können, vom Versicherungsträger systematisch zu erfassen sind.
Am 19. Juni 2020 beschloss die Bundesversammlung eine Änderung des IVG ("Weiterentwicklung der IV"). Im Rahmen dieser Novelle revidierte sie auch Bestimmungen ausserhalb des IVG, unter anderem Art. 44 ATSG, der eine grundlegende Überarbeitung erfuhr und dessen Absatz 6 (im Stadium der parlamentarischen Beratung noch Abs. 5bis) neu wie folgt lautet: Sofern die versicherte Person es nicht anders bestimmt, werden die Interviews in Form von Tonaufnahmen zwischen der versicherten Person und dem Sachverständigen erstellt und in die Akten des Versicherungsträgers aufgenommen (BBl 2020 5535 ff., 5558). Diese Neuerung ist noch nicht in Kraft gesetzt worden; dies soll voraussichtlich am 1. Januar 2022 erfolgen (vgl. den Überblick über die "Weiterentwicklung der IV" auf der Website des BSV, https://www.bsv.admin.ch/bsv/de/home/sozialversicherungen/iv/reformen-revisionen/weiterentwicklung-iv.html [besucht am 25. Mai 2020]; vgl. ferner zum Ganzen: Ueli Kieser, Gutachten im Sozialversicherungsrecht, Art. 44 ATSG in Revision, in: HAVE 2/2020 S. 146 ff., insbesondere S. 151 f. sowie Fn. 7, S. 149; Derselbe, ATSG-Kommentar, 4. Aufl. 2020, N. 5 ff. zu Art. 44 ATSG).
3.2. Ein triftiger Grund im Sinne von Art. 44 ATSG liegt unter anderem dann vor, wenn Ausstandsgründe bestehen (vgl. Kieser, a.a.O., N. 51 zu Art. 44 ATSG). Personen, die Entscheidungen über Rechte und Pflichten zu treffen oder vorzubereiten haben, darunter auch Sachverständige, müssen im Verwaltungsverfahren in den Ausstand treten, wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse haben oder aus anderen Gründen befangen sein könnten (Art. 29 Abs. 1 BV; Art. 36 Abs. 1 ATSG; vgl. auch Art. 10 Abs. 1 VwVG und Art. 34 BGG i.V.m. Art. 19 VwVG und Art. 58 Abs. 1 BZP; BGE 137 V 210 E. 2.1.3; Urteil 8C_62/2019 vom 9. August 2019 E. 5.1 mit Hinweisen).
Für Sachverständige gelten rechtsprechungsgemäss grundsätzlich die gleichen Ausstands- und Ablehnungsgründe, wie sie für Richter vorgesehen sind. Danach ist Befangenheit anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit zu erwecken. Da es bei der Befangenheit um einen nur schwer beweisbaren inneren Zustand geht, erfordert die Ablehnung keinen Nachweis tatsächlicher Befangenheit. Vielmehr genügt es, wenn Umstände vorliegen, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Bei der Beurteilung des Befangenheitsanscheins und der Gewichtung solcher Umstände kann jedoch nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abgestellt werden, sondern das Misstrauen muss in objektiver Weise als begründet erscheinen. Angesichts der erheblichen Bedeutung, die den medizinischen Gutachten im Sozialversicherungsrecht zukommt, ist an die Unparteilichkeit des Gutachters ein strenger Massstab anzusetzen (BGE 132 V 93 E. 7.1; Urteil 8C_62/2019 vom 9. August 2019 E. 5.2 mit Hinweisen).
3.3. Ob bei einer gegebenen Sachlage auf die Voreingenommenheit des Sachverständigen zu schliessen ist, stellt eine vom Bundesgericht frei überprüfbare Rechtsfrage dar (Urteil 8C_491/2020 vom 27. November 2020 E. 7.3 mit Hinweisen).
4.
4.1. Nach Feststellung des Sachverhalts erwog das Kantonsgericht - ausgehend vom allgemeinen intertemporalrechtlichen Grundsatz (vgl. BGE 130 V 445 E. 1.2.1) -, dass nach der Rechtslage im Zeitpunkt der Begutachtung kein Anspruch auf Tonaufnahmen hinsichtlich der Explorationsgespräche bestanden habe. Böten die Gutachter keine Hand dazu, liege deswegen kein Ausstandsgrund vor. Darum sei die IV-Stelle nicht zum Erlass einer weiteren Zwischenverfügung gehalten gewesen und ihr keine Rechtsverweigerung vorwerfbar, zumal sie sich jeweils umgehend und nachvollziehbar begründet zu den Vorbringen der Beschwerdeführerin geäussert habe. Daran ändere das von den Eidgenössischen Räten mittlerweile beschlossene neue Recht nichts. Denn dessen Inkraftsetzung sei noch nicht bestimmt und eine Vorwirkung rechtsprechungsgemäss nicht zu erwägen (BGE 129 V 455 E. 3). Ebenso wenig folge ein Anspruch auf Aufzeichnung aus der Aktenführungspflicht gemäss Art. 46 ATSG, da dies nicht nur den Wortlaut, sondern auch den Zweck des Gesetzes sprengen würde, der sich auf die systematische Erfassung vorhandener Unterlagen beziehe. Bei dieser Rechtslage verfange auch der mit dem Aufzeichnungsanspruch verknüpfte formelle Ausstandsgrund gegenüber jenen Gutachtern nicht, die sich zur Tonaufnahme nicht bereit zeigten. Damit distanzierte sich die Vorinstanz zugleich von anderslautenden Urteilen anderer kantonaler Sozialversicherungsgerichte (vgl. Urteil IV.2019.00917 des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 24. März 2020, aber auch dessen gegenteiliges Urteil IV.2019.00850 vom 7. April 2020; laut Vorinstanz offenbar nicht einschlägig: Urteil IV 2020/69 des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 7. September 2020).
4.2. Was beschwerdeweise gegen diese vorinstanzliche Beurteilung vorgetragen wird, führt zu keinem anderen Ergebnis, soweit die betreffenden Vorbringen überhaupt zu hören sind.
4.2.1. Soweit die Beschwerdeführerin "allgemeine Probleme des Gutachtenswesens" und das Bedürfnis nach einem fairen Abklärungsverfahren erwähnt und mit konkreten Praxisbeispielen das latente Ungleichgewicht zwischen Verwaltung und versicherter Person sowie die Gefahr von Gefälligkeitsgutachten zu belegen versucht, mag derlei für den politischen Prozess, der im Nachgang zu BGE 137 V 210 unter anderem in der Schaffung von Art. 44 Abs. 6 ATSG gemündet hat, bedeutsam gewesen sein. Dass deswegen aus Art. 44 ATSG in der hier anwendbaren Fassung oder aus der allgemeinen Aktenführungspflicht nach Art. 46 ATSG - mithin bereits vor Inkraftsetzung des neuen Art. 44 Abs. 6 ATSG - eine Aufzeichnungspflicht hinsichtlich der gutachterlichen Explorationen abzuleiten wäre, ist damit nicht dargetan. Eine bereits bestehende bundesgerichtliche Rechtsprechung, die in diese Richtung weisen würde, vermag die Beschwerdeführerin nicht zu benennen und lässt sich auch nicht ersehen. Und dass nun nach Verabschiedung der Gesetzesnovelle deren Gehalt in die hier anwendbaren Bestimmungen einfliessen würde, liesse sich im Rahmen anerkannter Auslegungsmethodik entgegen dem anderslautenden Standpunkt der Beschwerdeführerin kaum begründen.
4.2.2. Wie es sich im Einzelnen damit verhält, braucht hier nicht abschliessend geklärt zu werden. Insbesondere bedarf es in diesem Zusammenhang auch keiner näheren Befassung mit den in der Beschwerde angeführten Voten in der Parlamentsdebatte (Kuprecht und Bruderer, AB 2019 N 806; Lohr, 2019 N 2199). Denn die hier beteiligten Sachverständigen bzw. der mit seiner Verlautbarung konkret involvierte Chefarzt der Gutachterstelle durfte (n) angesichts einer fehlenden gegenteiligen Rechtsprechung und mit Blick auf den neu geschaffenen, aber unbestrittenerweise noch nicht in Kraft gesetzten Art. 44 Abs. 6 ATSG davon ausgehen, dass ein Rechtsanspruch auf die von der Beschwerdeführerin verlangte Aufzeichnung nicht bestand. Wie mit dem betreffenden Begehren umzugehen war, stand daher im Ermessen der Gutachterstelle, wobei angesichts der Antwort des Chefarztes ohne Weiteres davon auszugehen ist, dass daselbst generell keine Aufzeichnungen erfolgten.
Mit Blick darauf kann keinem Zweifel unterliegen, dass die Ablehnung des betreffenden Begehrens keine - auch nur anscheinsweise - Befangenheit nach sich zog. Das hat das Bundesgericht gerade unlängst unmissverständlich festgehalten, indem es erkannte, dass weder die Verweigerung von Tonaufnahmen noch der Hinweis auf die Strafbarkeit einseitiger Aufnahmen durch die versicherte Person besondere Umstände darstellen, die eine objektive, ergebnisoffene Untersuchung und Begutachtung fraglich werden lassen und einen Befangenheitsanschein oder die Gefahr der Voreingenommenheit der beteiligten Sachverständigen begründen (Urteil 8C_218/2021 vom 6. Mai 2021 E. 4.2). Im selben Urteil hat es obendrein geschlossen, dass die damals erhobenen Einwendungen nicht auf spezifische personenbezogene Ausstandsgründe gegen die einzelnen Gutachter, sondern auf die Gutachterstelle insgesamt abzielten, was angesichts der einschlägigen Rechtsprechung (statt vieler: Urteil 9C_232/2020 vom 17. Juli 2020 E. 4.1 mit Hinweisen) unzulässig sei und nicht zu einer bundesgerichtlichen Befassung mit einem Zwischenentscheid führe (vgl. E. 2.3 oben). Insofern liegen die Dinge im vorliegenden Fall aus Sicht der gestellten Anträge gleich oder doch zumindest vergleichbar, obwohl wenigstens die Beschwerdebegründung namentlich den Chefarzt der Gutachterstelle in den Blick nimmt. Soweit die Beschwerdeführerin dabei auch die fehlende Begründung der erfolgten Ablehnung einwirft, hilft ihr das deshalb nicht weiter, weil der Arzt auf dem Boden einer vertretbaren Rechtsauffassung agierte und dabei immerhin zum Ausdruck brachte, dass seine ablehnende Haltung nichts mit ihrer Person zu tun hatte.
4.2.3. Fraglich und grundsätzlich zu prüfen ist allerdings, ob die IV-Stelle unter den gegebenen Umständen vom Erlass einer Verfügung absehen durfte, nachdem sich die Beschwerdeführerin explizit auf einen Ausstandsgrund berufen hatte. Die Vorinstanz bejahte dies mangels eines solchen Grundes (vgl. E. 4.1 oben). Dem kann nicht beigepflichtet werden, da die Beschwerdeführerin verfahrensrechtlich in die Lage versetzt werden musste, die Frage einer allfälligen Befangenheit und eines entsprechenden Ausstandsgrunds gerichtlich klären zu lassen (vgl. BGE 138 V 271 E. 1.1; Urteil 8C_820/2010 vom 22. März 2011). Vorbehalten mögen allenfalls Fälle offenkundigen Rechtsmissbrauchs bleiben. So oder anders erübrigen sich Weiterungen auch hier. Denn selbst wenn die Weigerung der IV-Stelle, eine Verfügung zu erlassen, unzulässig gewesen sein mochte, ist der Beschwerdeführerin dank des mittels Rechtsverweigerungsbeschwerde (Art. 56 Abs. 2 ATSG) erlangten Gerichtszugangs aus dem formellen Mangel jedenfalls kein Nachteil erwachsen.
5.
Die Beschwerde ist, soweit zulässig, als unbegründet abzuweisen. Damit wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 800.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Kantonsgericht Basel-Landschaft und dem Bundesamt für Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 22. Juni 2021
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Maillard
Der Gerichtsschreiber: Walther