Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
8C_1078/2009
Urteil vom 8. Juni 2010
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Ursprung, Präsident,
Bundesrichterin Leuzinger, Bundesrichter Frésard, Bundesrichterin Niquille, Bundesrichter Maillard,
Gerichtsschreiberin Fleischanderl.
Verfahrensbeteiligte
X.________ SA,
Beschwerdeführerin,
gegen
Amt für Wirtschaft und Arbeit,
Abteilung Qualifizierung für Stellen Suchende,
Walchestrasse 19, 8006 Zürich,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Arbeitslosenversicherung (arbeitsmarktliche Massnahmen, vorinstanzliches Verfahren),
Beschwerde gegen den Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich
vom 20. November 2009.
Sachverhalt:
A.
Am 24./25. Januar 2006 schlossen die X.________ SA und das kantonal zürcherische Amt für Wirtschaft und Arbeit, Abteilung Qualifizierung für Stellen Suchende, (nachfolgend: AWA) für die Dauer vom 1. Januar bis 31. Dezember 2006 eine schriftliche Leistungsvereinbarung betreffend die Durchführung von arbeitsmarktlichen Massnahmen nach AVIG. Nachdem das AWA davon Kenntnis erhalten hatte, dass das für die entsprechenden Projekte vorgesehene Coaching-Pensum ohne Rücksprache auf 1. Dezember 2006 von 200 auf 150 % reduziert worden war, teilte es der X.________ SA mit Schreiben vom 28. November 2006 mit, die Leistungsvereinbarung für das Jahr 2007 in Anbetracht der durch den Abbau der Stellenprozente drohenden Qualitätseinbusse der Projekte nicht zu erneuern. Daran hielt es fest und lehnte es in der Folge auch ab, die ihr am 30./31. Mai 2007 von der X.________ SA in Rechnung gestellten Kosten (für Löhne, Miete und weitere Positionen) in Höhe von insgesamt Fr. 24'678.10 zu begleichen. Der Betrag wurde am 24. Oktober 2007 infolge entgangenen Gewinnes sowie seit Februar 2007 angefallener Lohnkosten auf Fr. 60'049.70 erhöht. Unter Hinweis darauf, dass ihm gegenüber keine offenen Forderungen seitens der X.________ SA mehr bestünden, wies das AWA den in diesem Umfang geltend gemachten Anspruch mit Verfügung vom 8. November 2007 vollumfänglich ab.
B.
Auf den dagegen erhobenen Rekurs trat die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich (nachfolgend: Volkswirtschaftsdirektion) mit Verfügung vom 5. März 2008 mangels sachlicher Zuständigkeit nicht ein und überwies die Sache zur weiteren Behandlung an das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich. Dieses wies die Rechtsvorkehr mit Entscheid vom 20. November 2009 ab.
C.
Die X.________ SA führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt sinngemäss, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sei das AWA zu verpflichten, ihr einen Forderungsbetrag von Fr. 24'678.10 und einen Parteikostenersatz in Höhe von Fr. 10'371.60 zu erstatten.
Während das AWA auf Abweisung der Beschwerde schliesst, spricht sich das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) - zur sachlichen bzw. funktionellen Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich in dieser Sache befragt - für den eingeschlagenen Rechtsweg aus.
Erwägungen:
1.
Nach ständiger Rechtsprechung prüft das Bundesgericht von Amtes wegen die formellen Gültigkeitserfordernisse des Verfahrens, insbesondere auch die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht auf die Beschwerde oder Klage eingetreten ist. Hat die Vorinstanz übersehen, dass es an einer Prozessvoraussetzung fehlte, und hat sie materiell entschieden, ist dies im Rechtsmittelverfahren von Amtes wegen zu berücksichtigen mit der Folge, dass der angefochtene Entscheid aufgehoben wird (BGE 132 V 93 E. 1.2 S. 95; 128 V 89 E. 2a S. 89 f.). Art. 107 Abs. 1 BGG, wonach das Bundesgericht nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen darf, steht in einem solchen Falle einer Aufhebung des angefochtenen Entscheids aus formellen Gründen - auch ohne entsprechenden Antrag - nicht entgegen, da diese Bestimmung nur die materielle Seite des Rechtsstreits betrifft (Urteil 9C_414/2007 vom 25. Juli 2008 E. 1 mit Hinweisen).
2.
2.1 Das sechste Kapitel des AVIG (Art. 59 ff.) beschlägt die Thematik der arbeitsmarktlichen Massnahmen. Gemäss Art. 59 Abs. 1 AVIG erbringt die Versicherung finanzielle Leistungen für arbeitsmarktliche Massnahmen zugunsten von Versicherten und von Personen, die von Arbeitslosigkeit bedroht sind. Dazu gehören nach Art. 60 ff. AVIG insbesondere Bildungsmassnahmen, als welche nach Abs. 1 des Art. 60 AVIG namentlich individuelle oder kollektive Kurse zur Umschulung, Weiterbildung oder Eingliederung sowie Übungsfirmen und Ausbildungspraktika gelten. Die Versicherung kann Organisationen der Arbeitgeber und Arbeitnehmer, gemeinsamen Einrichtungen der Sozialpartner, Kantonen und Gemeinden sowie anderen öffentlichen und privaten Institutionen Beiträge an die Kosten der Durchführung von Bildungsmassnahmen nach Art. 60 AVIG gewähren (Art. 61 Abs. 1 AVIG). Die Ausrichtung der Beiträge setzt nach Abs. 2 der Bestimmung voraus, dass die Bildungsmassnahme zweckmässig organisiert und von sachkundigen Personen durchgeführt wird (lit. a) und allen Personen offensteht, die das erforderliche Alter und die nötige Vorbildung haben (lit. b). Gemäss Art. 62 Abs. 1 Satz 1 AVIG erstattet die Versicherung die nachgewiesenen notwendigen Kosten für die Durchführung der kollektiven Kurse, wobei der Bundesrat die Einzelheiten bestimmt (Art. 62 Abs. 3 AVIG in Verbindung mit Art. 88 AVIV).
2.2
2.2.1 Beitragsgesuche für arbeitsmarktliche Massnahmen sind nach Art. 59c Abs. 1 AVIG begründet und rechtzeitig vor Beginn der zuständigen Amtsstelle einzureichen. Diese leitet Beitragsgesuche für kollektive Bildungs- und Beschäftigungsprogramme mit einer Stellungnahme an die Ausgleichsstelle weiter, welche über die Beitragsgewährung entscheidet (Art. 59c Abs. 3 AVIG). Die Ausgleichsstelle kann die Entscheidkompetenz bei Beitragsgesuchen für kollektive arbeitsmarktliche Massnahmen, deren anrechenbare Projektkosten unter fünf Millionen Franken liegen, an die kantonale Amtsstelle übertragen (Art. 59c Abs. 5 Satz 1 AVIG in Verbindung mit Art. 81e Abs. 4 AVIV). Von dieser Möglichkeit hat die - durch das SECO geführte (Art. 83 Abs. 3 AVIG) - Ausgleichsstelle Gebrauch gemacht und mit Weisung vom 19. Juni 2003 den zuständigen kantonalen Behörden die Befugnis erteilt, über Beitragsgesuche aller arbeitsmarktlichen Massnahmen unter fünf Millionen Franken mit Beginn ab 1. Juli 2003 zu entscheiden. Der Delegation liegt der Gedanke zugrunde, dass die Kantone über die notwendigen Strukturen verfügen, um selber die Auswahl der Organisatoren vorzunehmen und die Beiträge zu gewähren. Sie belässt der Ausgleichsstelle damit auch mehr Raum, um ihre Aufsichts- und Kontrollaufgaben zu erfüllen, insbesondere um zahlreichere und vertieftere Kontrollen durchzuführen (Botschaft vom 28. Februar 2001 zu einem revidierten Arbeitslosenversicherungsgesetz, BBl 2001 2245, 2288; Agnes Leu, Die Arbeitsmarktlichen Massnahmen im Rahmen der Arbeitslosenversicherung in der Schweiz, 2006, S. 213; BGE 133 V 536 E. 4.4 S. 541 mit Hinweisen). Jedem Kanton steht es sodann frei, zur Bereitstellung arbeitsmarktlicher Massnahmen eine Logistikstelle einzurichten, der er Aufgaben der kantonalen Amtsstelle übertragen kann (Art. 85c AVIG).
2.2.2 Gemäss § 2 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum Arbeitslosenversicherungsgesetz vom 27. September 1999 des Kantons Zürich (EG AVIG, LS 837.1) bestimmt die zuständige Direktion die für den Vollzug verantwortliche kantonale Amtsstelle. Diese führt nach Abs. 2 lit. b der Norm insbesondere die Logistik-Stelle für arbeitsmarktliche Massnahmen (LAM-Stelle). Im Kanton Zürich stellt das AWA die für den Vollzug des Arbeitslosenversicherungsgesetzes zuständige kantonale Amtsstelle dar (§ 1 der Verordnung zum Einführungsgesetz zum Arbeitslosenversicherungsgesetz vom 26. Oktober 2000, LS 837.11). Dessen Abteilung Qualifizierung für Stellen Suchende fungiert als LAM-Stelle (§ 1 der zürcherischen Verordnung über die Übertragung von Aufgaben der Kantonalen Amtsstelle an die Regionalen Arbeitsvermittlungszentren und an die Logistik-Stelle für arbeitsmarktliche Massnahmen vom 5. Dezember 2006 [Delegationsverordnung AVIG, DVO AVIG, LS 837.15]), der gestützt auf § 3 Abs. 1 lit. d DVO AVIG namentlich die Entscheide bzw. Stellungnahmen zu Beitragsgesuchen für arbeitsmarktliche Massnahmen gemäss
3.
3.1 Die arbeitsmarktlichen Massnahmen werden sowohl in Form individueller wie auch kollektiver Vorkehren gewährt. Bei der individuellen Massnahme hat die versicherte Person einen Leistungsanspruch - die Arbeitslosenversicherung leistet direkt an sie -, wohingegen im Falle von kollektiven arbeitsmarktlichen Massnahmen eine Einrichtung oder Institution Leistungsempfängerin der Beiträge ist. Diese Förderungsbeiträge werden zur Verwirklichung des Präventivzieles eingesetzt. Als kollektive arbeitsmarktliche Massnahmen nach Art. 1 Abs. 3 AVIG in Verbindung mit
3.2 Wie aus der Leistungsvereinbarung zwischen den Parteien vom 24./25. Januar 2006, insbesondere den unter Ziffer 1 wiedergegebenen Rechtsgrundlagen (" ... Art. 81d AVIV betreffend Abschluss einer Leistungsvereinbarung zwischen Kanton und Organisator arbeitsmarktlicher Massnahmen"), erhellt (vgl. dazu E. 2.2.2 hievor), erfolgten in casu kollektive arbeitsmarktliche Massnahmen im Sinne von Art. 1 Abs. 3 AVIG und Art. 1 AVIV. Es steht im vorliegenden Verfahren denn auch die Ausrichtung von Beiträgen der Arbeitslosenversicherung an eine Institution, welcher die Durchführung einer vorbeugenden Massnahme im Bereich der Arbeitslosigkeit anvertraut worden ist, nicht aber an eine versicherte Person im Streit. Für die vom beschwerdegegnerischen Amt vertretene - im angefochtenen Entscheid nicht ansatzweise erörterte - Auffassung, wonach es um individuelle arbeitsmarktliche Massnahmen gehe (vgl. Eingabe vom 25. Februar 2008 an die Volkswirtschaftsdirektion; letztinstanzliche Vernehmlassung vom 26. April 2010), finden sich weder in den Akten Anhaltspunkte, noch ergeben sich derartige Hinweise gestützt auf die Website der Beschwerdeführerin (www.x.________.ch). Dass die Unternehmung neben den durch die Arbeitslosenversicherung unterstützten kollektiven arbeitsmarktlichen Massnahmen in Form von speziell zugeschnittenen Bildungsprogrammen (Konzept Y.________) auch individuelle Kurse auf dem freien Bildungsmarkt anbietet, vermag zu keinem gegenteiligen Ergebnis zu führen. Eine anders lautende Schlussfolgerung lässt sich entgegen den Vorbringen des AWA weder den Erläuterungen des SECO in dessen Kreisschreiben über die AMM vom Januar 2009 entnehmen, noch ergibt sie sich aus dem Hinweis auf Art. 78 ATSG, bei welcher Bestimmung es sich um eine hier nicht einschlägige, subsidiäre haftungsrechtliche Norm handelt (vgl. auch Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Rz. 3 zu Art. 78 ATSG). Dies hat, wie die nachstehenden Erwägungen zeigen, namentlich in prozessualer Hinsicht bedeutsame Auswirkungen.
4.
4.1 Gemäss Art. 1 Abs. 3 AVIG ist das ATSG, vorbehältlich der hier nicht näher interessierenden Art. 32 (Amts- und Verwaltungshilfe) und 33 ATSG (Schweigepflicht), auf die Gewährung von Beiträgen für kollektive arbeitsmarktliche Massnahmen nicht anwendbar. Das ATSG ist nicht dazu bestimmt, das interne Verhältnis zwischen den einzelnen Leistungserbringern der Arbeitslosenversicherung zu regeln (BGE 133 V 536 E. 5.1 S. 541 f. mit Hinweisen; Kieser, a.a.O., Rz. 37 zu Art. 2 ATSG; Leu, a.a.O., S. 15 unten f.; Nussbaumer, a.a.O., S. 2377 Rz. 648). So ist - was die kollektiven arbeitsmarktlichen Massnahmen anbelangt - das Verfahren im Bereich der gestützt auf Art. 59c in Verbindung mit Art. 100 Abs. 1 Satz 1 AVIG ergangenen Verfügungen zur Hauptsache durch das VwVG geregelt. Ein Einspracheverfahren, wie es in Art. 52 ATSG vorgesehen ist, besteht somit nicht. Dies gilt auch für jene Fälle, in denen die Ausgleichsstelle ihre Zuständigkeit in Anwendung von Art. 59c Abs. 5 AVIG und Art. 81e Abs. 4 AVIV delegiert hat. Diese Delegation ändert nichts daran, dass die kantonale Amtsstelle auftragsgemäss die Aufgabe einer Bundesbehörde erfüllt und sie als in dieser Funktion handelnd gilt. Es ist die Ausgleichsstelle, welche für die Ausrichtung der in Art. 64b AVIG vorgesehenen Beiträge zuständig bleibt (Art. 83 Abs. 1 lit. k. AVIG; BGE 133 V 536 E. 5.1 S. 542 mit Hinweis).
4.2 Das ATSG findet nach dem Gesagten auf Streitigkeiten im Gebiete der kollektiven arbeitsmarktlichen Massnahmen grundsätzlich keine Anwendung. Gegen in diesem Bereich ergangene Entscheide kann vor dem kantonalen Versicherungsgericht (im Sinne von Art. 61 in Verbindung mit Art. 57 ATSG) keine Beschwerde gemäss Art. 58 ATSG erhoben werden. Für die Arbeitslosenversicherung betreffende Belange, die wie im vorliegenden Fall nicht dem ATSG unterstehen, wurden in Art. 101 AVIG indessen besondere Beschwerdeinstanzen bezeichnet. Nach der bis 31. Dezember 2006 geltenden Fassung konnte gegen Entscheide und Beschwerdeentscheide des SECO sowie gegen Entscheide der Ausgleichsstelle bei der Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements (EVD) Beschwerde erhoben werden (Peter Uebersax, in: André Moser/Peter Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen Rekurskommissionen, 1998, Rz. 6.67). Gegen den Entscheid der Rekurskommission EVD war sodann die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das frühere Eidgenössische Versicherungsgericht zulässig. Durch das am 1. Januar 2007 in Kraft getretene Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz [VG], SR 173.32) wurde Art. 101 AVIG dahingehend geändert, dass neu das Bundesverwaltungsgericht als Instanz für Beschwerden gegen die vorstehend genannten Entscheide des SECO und der Ausgleichsstelle anzurufen ist. Grundsätzlich kann gegen Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vor dem Bundesgericht geführt werden (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG).
4.2.1 Vorliegend erging die Verfügung vom 8. November 2007, mit welcher die Entrichtung von Beiträgen an die Beschwerdeführerin für die Durchführung kollektiver arbeitsmarktlicher Massnahmen ab 1. Januar 2007 abgelehnt wurde, durch das AWA, Abteilung Qualifizierung für Stellen Suchende, und damit durch die formell zuständige Behörde (vgl. E. 2.2.1 und 2.2.2 hievor); diese handelte - entsprechend ermächtigt - an Stelle der Ausgleichsstelle. Daraus ist der Schluss zu ziehen, dass der in Art. 101 AVIG vorgesehene Rechtsweg ebenfalls Anwendung findet. Im Bemühen um Kohärenz und Koordination in der Organisation der Rechtsmittel drängt sich diese Auslegung der Kompetenzdelegation an die Kantone, wie sie das Bundesgericht bereits in BGE 133 V 536 erkannt hat, auf, zumal, worauf hievor hingewiesen worden ist (E. 4.1 in fine), die kantonale Amtsstelle im Rahmen der ihr übertragenen Aufgaben die Funktion einer Bundesbehörde erfüllt. Würden differierende Rechtswege zugelassen, je nachdem, ob - für die gleiche Materie notabene - der Entscheid formell von der kantonalen Amtsstelle oder aber von der Ausgleichsstelle stammt, liefe dies indirekt darauf hinaus, der Ausgleichsstelle die Befugnis zuzuerkennen, über ein einfaches Kreisschreiben eine Streitigkeit dem ATSG zu unterwerfen, welche das AVIG eben gerade aus dessen Anwendungsgebiet ausschliesst (BGE 133 V 536 E. 5.3 S. 543). Ernsthafte sachliche Gründe, die ein Abweichen von der zitierten höchstrichterlichen Praxis nahelegten (vgl. BGE 135 II 78 E. 3.2 S. 85; 135 III 66 E. 10 S. 79; 134 V 72 E. 3.3 S. 76), sind vor diesem Hintergrund nicht erkennbar und ergeben sich auch nicht gestützt auf die Ausführungen des - für eine umfassende Kompetenzdelegation samt Rechtsmittelweg (im Sinne der Zuständigkeit der kantonalen Versicherungsgerichte) votierenden - SECO in dessen letztinstanzlicher Stellungnahme vom 18. März 2010.
4.2.2 Soweit die Vorinstanz sich zur Begründung ihrer Zuständigkeit auf § 5 EG AVIG beruft, ist ihr entgegenzuhalten, dass diese Bestimmung im Rahmen der Anpassungen an das ATSG ersatzlos gestrichen wurde. Sie wiederholte, worauf bereits die Volkswirtschaftsdirektion in ihrer Verfügung vom 5. März 2008 einlässlich hingewiesen hat, lediglich den Instanzenzug, wie er bereits in § 2 des kantonalen Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht vom 7. März 1993 (GSVG, LS 212.81) vorgesehen ist. § 2 Abs. 1 GSVG hält sodann einzig fest, dass, soweit das Bundesrecht vorschreibt, dass Beschwerden aus dem Gebiet des Sozialversicherungsrechts durch ein kantonales Versicherungsgericht beurteilt werden, hierfür im Kanton Zürich das Sozialversicherungsgericht als einzige kantonale Gerichtsinstanz zuständig ist. Dies gilt nach lit. i der Bestimmung insbesondere für Beschwerden nach Art. 56 ATSG in Verbindung mit dem AVIG. Wie hievor jedoch dargelegt wurde, findet im Bereich der kollektiven arbeitsmarktlichen Massnahmen gemäss Art. 1 Abs. 3 AVIG und Art. 1 AVIV das ATSG aber gerade keine Anwendung, weshalb die besonderen Beschwerdeinstanzen im Sinne des Art. 101 AVIG zum Zuge kommen.
Folglich hat sich das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich zu Unrecht in materieller Hinsicht mit der Streitigkeit befasst. Im vorliegenden Stadium des Verfahrens gibt es keinen Anlass, die Sache näher zu prüfen und sich zum angefochtenen Entscheid sowie den durch die Parteien erhobenen Rügen zu äussern. Der vorinstanzliche Entscheid ist vielmehr von Amtes wegen aufzuheben und die Angelegenheit an das Bundesverwaltungsgericht als in seiner Entscheidkompetenz liegend zu überweisen. Insoweit ist die Beschwerde gutzuheissen.
5.
5.1 Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Gerichtskosten dem unterlegenen AWA aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
5.2 Insofern die weder anwaltlich noch sonstwie qualifiziert vertretene Beschwerdeführerin mit ihren Entschädigungsanträgen einen Ersatz ihrer Auslagen für den vor- wie letztinstanzlichen Prozess fordert, kann dem nicht stattgegeben werden. Die Zusprechung eines Auslagenersatzes rechtfertigte sich lediglich für den Fall, dass die Auslagen erheblich und nachgewiesen wären, was hier nicht zutrifft. Eine sog. Umtriebsentschädigung wird alsdann praxisgemäss nur unter besonderen Umständen gewährt und setzt namentlich voraus, dass die Interessenwahrung einen hohen Arbeitsaufwand notwendig macht, welcher den Rahmen dessen überschreitet, was die einzelne Person üblicher- und zumutbarerweise auf sich zu nehmen hat (BGE 129 V 113 E. 4.1 S. 116; 110 V 72 E. 7 S. 82 und 132). Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht gegeben, weshalb kein Anspruch auf Entschädigung besteht.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass der Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 20. November 2009 aufgehoben und die Sache zur Beurteilung an das Bundesverwaltungsgericht überwiesen wird.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, dem Staatssekretariat für Wirtschaft und dem Bundesverwaltungsgericht schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 8. Juni 2010
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Ursprung Fleischanderl