Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_878/2022
Urteil vom 29. Februar 2024
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichter Hartmann,
Bundesrichterin Ryter.
Gerichtsschreiber Plattner.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Roland Bühler,
Bühler & Ferro Rechtsanwälte,
gegen
1. Veterinäramt des Kantons Zürich,
Zollstrasse 20, 8090 Zürich,
2. Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich,
Stampfenbachstrasse 30, 8006 Zürich,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Hundehaltung; Kostenauflage,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom
1. September 2022 (VB.2022.00342).
Sachverhalt
A.
A.a. Mit Verfügung vom 5. November 2012 auferlegte das Veterinäramt des Kantons Zürich A.________ nach Hundebissvorfällen ein teilweises Hundehalteverbot, wonach sie den Hund B.________ weder halten noch beaufsichtigen noch betreuen dürfe. Am 9. Januar 2014 verfügte das Veterinäramt die vorsorgliche Beschlagnahmung des Hundes B.________, der bei A.________ angetroffen worden war. Mit Verfügung vom 20. Mai 2014 wies das Veterinäramt ein Wiedererwägungsgesuch betreffend das Tierhalteverbot ab, ordnete an, dass der Hund B.________ definitiv beschlagnahmt werde und die im Rahmen der Beschlagnahmung anfallenden Kosten A.________ auferlegt würden, und entzog einem Rekurs die aufschiebende Wirkung.
A.b. Auf Rekurs von A.________ hin stellte die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich mit Verfügung vom 21. Juli 2014 die aufschiebende Wirkung des Rekurses hinsichtlich der definitiven Beschlagnahmung wieder her und ordnete zugleich als vorsorgliche Massnahme die Beschlagnahmung des Hundes für das Rekursverfahren an.
In der den Rekurs abweisenden Verfügung vom 3. Februar 2015 ordnete die Gesundheitsdirektion an, dass der Hund B.________ bis zur Rechtskraft des Rekursentscheids oder bis zu einem anderslautenden Entscheid der Beschwerdeinstanz weiterhin beschlagnahmt bleibe.
A.c. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich wies eine dagegen gerichtete Beschwerde mit Urteil VB.2015.00152/VB.2015.00153 vom 22. Oktober 2015 ab. Darin führte es aus, dass das Tier ohne gegenteilige Anordnung seitens des Bundesgerichts beschlagnahmt bleibe, weil der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in der Regel keine aufschiebende Wirkung zukomme. Das Bundesgericht hiess mit Urteil 2C_1070/2015 vom 26. September 2016 eine dagegen gerichtete Beschwerde gut und wies die Sache zum Entscheid über den Antrag auf Herausgabe des Hundes an eine Drittperson an das Verwaltungsgericht zurück.
A.d. Mit Urteil VB.2016.00593 vom 27. Oktober 2016 hob das Verwaltungsgericht in teilweiser Gutheissung der Beschwerden VB.2015.00152 und VB.2015.00153 Dispositivziffer I der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 3. Februar 2015 (Abweisung der Rekurse) sowie Dispositivziffer II der Verfügung des Veterinäramts (Beschlagnahmung vom 20. Mai 2014 von B.________) insofern auf, als die Sache zur Prüfung der Frage und zu neuer Entscheidung darüber, ob der Hund einer Drittperson herausgegeben werden könne, an das Veterinäramt zurückgewiesen wurde. Auf die dagegen erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil 2C_1144/2016 vom 14. Dezember 2016 nicht ein.
A.e. Das Veterinäramt stellte mit Verfügung vom 8. März 2017 fest, dass der Hund B.________ bereits am 22. Februar 2016 euthanasiert worden war und schrieb das Gesuch auf dessen Herausgabe an eine Drittperson als gegenstandslos ab, ohne Kosten zu erheben. Das Verwaltungsgericht schrieb in der Folge ein Revisionsgesuch betreffend das Urteil VB.2016.00593 vom 27. Oktober 2016 am 24. Mai 2018 als gegenstandslos geworden ab (RG.2017.00004).
B.
Mit Verfügung vom 9. Juli 2020 auferlegte das Veterinäramt des Kantons Zürich A.________ Kosten für die Betreuung (Pension Tierheim, tierärztliche Behandlung, Medikamente, Transportkosten, Maulkorbtraining) des Hundes B.________ vom 9. Januar 2014 bis am 25. Januar 2016 (Art. 105 Abs. 2 BGG) in Höhe von Fr. 28'956.60 (Dispositivziffer I), die Kosten der Verfügung vom 9. Januar 2014 in Höhe von Fr. 241.-- (Dispositivziffer II) sowie die Kosten ebendieser Verfügung vom 9. Juli 2020 in Höhe von Fr. 253.10 (Dispositivziffer III) und setzte ihr eine Frist von 30 Tagen zur Zahlung des aus Dispositivziffern I-III resultierenden Gesamtbetrags von Fr. 29'450.70 (Dispositivziffer IV).
Die dagegen erhobenen kantonalen Rechtsmittel blieben ohne Erfolg (Rekursentscheid der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich vom 5. Mai 2022; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 1. September 2022).
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 28. Oktober 2022 beantragt A.________, das Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons Zürich vom 1. September 2022 und die erstinstanzliche Verfügung des Veterinäramts vom 9. Juli 2020 aufzuheben. Eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Subeventuell, für den Fall der gänzlichen oder teilweisen Abweisung des Rückweisungsantrages, seien A.________ keine Fr. 4'045.28 übersteigende Kosten für die sog. "Betreuung" (vorsorgliche Beschlagnahmung) des Hundes B.________ aufzuerlegen, insbesondere nicht solche in Höhe von Fr. 28'956.60 gemäss Verfügung des Veterinäramts vom 9. Juli 2020. A.________ seien keine Kosten aufzuerlegen und ihr sei für die Umtriebe im vorinstanzlichen und im vorliegenden Verfahren eine Entschädigung gemäss Anwaltsgebührentarif zuzusprechen.
Das Veterinäramt beantragt die Abweisung der Beschwerde, die Gesundheitsdirektion und das Verwaltungsgericht die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist. Das Veterinäramt, die Gesundheitsdirektion und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich verzichten im Übrigen auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen
1.
Die frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichte Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG) und richtet sich gegen das kantonal letztinstanzliche (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG), verfahrensabschliessende (Art. 90 BGG) Urteil eines oberen Gerichts (Art. 86 Abs. 2 BGG). Das Rechtsmittel ist als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig (Art. 83 BGG). Als Adressatin des angefochtenen Entscheids ist die Beschwerdeführerin überdies zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist unter dem folgenden Vorbehalt einzutreten.
Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens bildet einzig das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 1. September 2022, das die Verfügung des Veterinäramts des Kantons Zürich vom 9. Juli 2020 ersetzt (sog. Devolutiveffekt, BGE 136 II 539 E. 1.2). Soweit die Beschwerdeführerin auch die Aufhebung der Verfügung des Veterinäramts verlangt, kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden. Immerhin gelten Entscheide unterer Instanzen als inhaltlich mitangefochten (Urteile 2C_434/2023 vom 28. September 2023 E. 1.5; 2C_867/2022 vom 18. Juli 2023 E. 1.4).
2.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Eine Berichtigung oder Ergänzung der vorinstanzlichen Feststellungen ist von Amtes wegen (Art. 105 Abs. 2 BGG) oder auf Rüge hin (Art. 97 Abs. 1 BGG) möglich. Von den tatsächlichen Grundlagen des vorinstanzlichen Urteils weicht das Bundesgericht jedoch nur ab, wenn diese offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen und die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang zudem entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 148 I 160 E. 3; 147 I 73 E. 2.2). "Offensichtlich unrichtig" bedeutet "willkürlich" (BGE 140 III 115 E. 2). Eine entsprechende Rüge ist hinreichend zu substanziieren (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 147 I 73 E. 2.2; 137 II 353 E. 5.1; BGE 133 II 249 E. 1.4.3).
3.
Streitig ist vor Bundesgericht, ob das Veterinäramt zuständig war, die mit der Beschlagnahmung des Hundes einhergehenden Kosten zu verlegen.
4.
4.1. Die Beschwerdeführerin rügt eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung. Entgegen der Vorinstanz sei der Hund B.________ nicht ab dem 9. Januar 2014 bis zu seiner Tötung am 22. Februar 2016 "durchgehend vorsorglich beschlagnahmt" gewesen (vgl. E. 3.2 des angefochtenen Urteils). Vom 20. Mai 2014 bis zum 21. Juli 2014 habe es keine vorsorgliche Beschlagnahmung gegeben. Ferner sei tatsachenwidrig, dass die Rechtsmittelinstanzen die "Weitergeltung der vorsorglichen Beschlagnahmung angeordnet" hätten (vgl. E. 3.2 des angefochtenen Urteils).
4.2. Die Sachverhaltsfeststellung bzw. Beweiswürdigung erweist sich nur dann als willkürlich, wenn das Gericht Sinn und Tragweite eines Beweismittels offensichtlich verkannt hat, wenn es ohne sachlichen Grund ein wichtiges und entscheidwesentliches Beweismittel unberücksichtigt gelassen oder wenn es auf der Grundlage der festgestellten Tatsachen unhaltbare Schlussfolgerungen gezogen hat. Dass die von den Gerichten gezogenen Schlüsse nicht mit der eigenen Darstellung des Beschwerdeführers übereinstimmen, belegt keine Willkür (BGE 144 II 281 E. 3.6.2; 140 III 264 E. 2.3; 137 III 226 E. 4.2).
4.3. Nach den Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz hat das Veterinäramt den Hund B.________ am 9. Januar 2014 vorsorglich beschlagnahmt; am 20. Mai 2014 ordnete es die definitive Beschlagnahmung an und entzog einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung (vgl. Sachverhalt lit. A.a hiervor). Auf Rekurs der Beschwerdeführerin hin stellte die Gesundheitsdirektion am 21. Juli 2014 die aufschiebende Wirkung wieder her und verfügte ihrerseits eine Beschlagnahmung als vorsorgliche Massnahme während der Dauer des Rekursverfahrens (vgl. Sachverhalt lit. A.b hiervor). In der den Rekurs abweisenden Verfügung vom 3. Februar 2015 ordnete die Gesundheitsdirektion an, dass der Hund B.________ bis zur Rechtskraft des Rekursentscheids oder bis zu einem anderslautenden Entscheid der Beschwerdeinstanz weiterhin beschlagnahmt bleibe (vgl. Sachverhaltsabschnitt A.b hiervor). Wie die Vorinstanz weiter festhielt, führte das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 22. Oktober 2015 aus, dass das Tier ohne gegenteilige Anordnung seitens des Bundesgerichts beschlagnahmt bleibe, weil der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in der Regel keine aufschiebende Wirkung zukomme (vgl. Sachverhaltsabschnitt A.c hiervor).
Ob die Beschwerdeführerin mit ihren Vorbringen überhaupt den Substanziierungsanforderungen (vgl. E. 2.2 hiervor) genügt, kann vorliegend offen bleiben: Dass die Vorinstanz auf der Grundlage der festgestellten Tatsachen unhaltbare Schlussfolgerungen gezogen hat, ist nicht ersichtlich. Aus der vorinstanzlichen Darstellung des Prozessverlaufs ergibt sich, dass der Hund B.________ während der ganzen Zeit vorsorglich bzw. zufolge Entzugs der aufschiebenden Wirkung vom 20. Mai 2014 bis 21. Juli 2014 definitiv beschlagnahmt war. Dass die Vorinstanz teilweise von einer durchgehenden vorsorglichen Beschlagnahmung ausgeht, ist vor diesem Hintergrund unerheblich, zumal sie aus dieser Formulierung keine entscheidwesentlichen Schlüsse zieht.
4.4. Der rechtlichen Beurteilung ist daher der vorinstanzlich festgestellte Sachverhalt zugrunde zu legen.
5.
5.1. Die Beschwerdeführerin macht eine willkürliche Anwendung des kantonalen Rechts geltend. Es sei unhaltbar, dass die Rechtsmittelinstanzen für die Anordnung vorsorglicher Massnahmen, nicht aber für die Verlegung der Massnahmekosten als zuständig erachtet worden seien.
5.2. Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 148 III 95 E. 4.1).
5.3. Nach § 19 Abs. 1 Hundegesetz des Kantons Zürich vom 14. April 2008 (Hundegesetz/ZH [LS 554.5] in seiner vom 1. Januar 2010 bis am 1. Januar 2023 geltenden Fassung, wobei die vorliegend relevante Bestimmung mit der jetzigen Fassung übereinstimmt) schreitet die Direktion unverzüglich ein, wenn feststeht, dass ein Hund unter den aktuellen Haltungsumständen ein erhebliches Sicherheitsrisiko für Mensch und Tier darstellt. Nach § 19 Abs. 2 Hundegesetz/ZH kann die Direktion einen Hund vorsorglich beschlagnahmen und geeignet unterbringen; wenn notwendig lässt sie den Hund einschläfern. Die Hundehalterin oder der Hundehalter trägt die Kosten für die Unterbringung (§ 19 Abs. 3 Hundegesetz/ZH). Das Veterinäramt vollzieht die Aufgaben, die das Hundegesetz der für das Veterinärwesen zuständigen Direktion überträgt (vgl. § 1 Abs. 1 Hundeverordnung vom 25. November 2009 des Kantons Zürich [LS 554.51]).
5.4. Die Vorinstanz hat erwogen, die Beschwerdeführerin habe sich nicht mit den zutreffenden Erwägungen der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürichs auseinandergesetzt, wonach die Zuständigkeit zur Verlegung der mit der Beschlagnahmung einhergehenden, im materiellen Recht gründenden Kosten nicht auf die jeweilige Rechtsmittelinstanzen überging, welche die Weitergeltung der vorsorglichen Beschlagnahmung angeordnet hatten. Die Kosten der Unterbringung hätten nicht Gegenstand der Rechtsmittelverfahren gegen die vorsorgliche Beschlagnahmung gebildet; vielmehr habe mittels einer eigenständigen Kostenverfügung über die Tragung der Kosten für sämtliche Massnahmen befunden werden dürfen und müssen (vgl. angefochtenes Urteil E. 3.2).
5.5. Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, es sei unhaltbar, dass die Rechtsmittelinstanzen nicht auch dafür zuständig seien, die mit der (vorsorglichen) Beschlagnahmung des Hundes einhergehenden Kosten zu verlegen. Damit würde zum einen die gemäss Devolutiveffekt von Rekurs und Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegebene Massnahmezuständigkeit der Gesundheitsdirektion und des Verwaltungsgerichts ohne jede Gesetzesgrundlage eingeschränkt. Zum anderen sei es willkürlich, dass das Veterinäramt als Verfahrenspartei im Rechtsmittelverfahren dafür zuständig sein soll, der Gegenpartei die Kosten der von der Rechtsmittelinstanz eigenständig angeordneten vorsorglichen Massnahmen aufzuerlegen.
Soweit die Beschwerdeführerin mit Verweis auf den Devolutiveffekt rügt, die Vorinstanz habe das kantonale Recht willkürlich angewendet, zeigt sie nicht auf, inwiefern sich aus dem Devolutiveffekt ergeben soll, dass die Rechtsmittelinstanzen auch über die Verlegung der Massnahmekosten zu entscheiden haben, wenn sie vorsorgliche Massnahmen anordnen. Es ist unter Willkürgesichtspunkten nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz davon ausging, die Überwälzung der Kosten für die Unterbringung des Hundes gründe im materiellen Recht und die Zuständigkeit zur Verlegung dieser Kosten gehe nicht auf die Rechtsmittelinstanzen über, welche die Weitergeltung der (vorsorglichen) Beschlagnahmung angeordnet haben.
Soweit die Beschwerdeführerin als offensichtlich unhaltbar und in stossender Weise ungerecht rügt, dass das Veterinäramt als Verfahrenspartei in den Rechtsmittelverfahren dafür zuständig sein soll, die Kosten der von den Rechtsmittelinstanzen angeordneten Massnahmen aufzuerlegen, legt sie ebenfalls keine Willkür dar. Das Veterinäramt ist nicht in seiner Stellung als Verfahrenspartei, sondern als Behörde, die von den Rechtsmittelinstanzen mit der Vollstreckung der Beschlagnahmung beauftragt wurde, für die Kostenauflage zuständig.
5.6. Eine Verletzung des Willkürverbots ist somit nicht dargetan. Die Beschwerde erweist sich insofern als unbegründet. Es besteht auch kein Anlass, das Verfahren im Sinne des Eventualantrags an die Vorinstanz zurückzuweisen.
6.
In ihrem Subeventualantrag beantragt die Beschwerdeführerin, ihr seien keine Fr. 4'045.28 übersteigenden Kosten für die vorsorgliche Beschlagnahmung des Hundes B.________ aufzuerlegen.
6.1. Die Beschwerdeführerin macht sinngemäss geltend, dass sie höchstens die Kosten der durch das Veterinäramt angeordneten vorsorglichen Beschlagnahmung vom 9. Januar 2014 bis 20. Mai 2014 zu tragen habe. Sie begründet dies damit, dass ihr mit den in Rechtskraft erwachsenen Rechtmittelentscheiden keine Massnahmekosten auferlegt worden seien. Zudem seien diesbezügliche Einzelheiten "illiquid", so zum Beispiel die kostenmässige Bedeutung der Gegenstandslosigkeit des Beschlagnahmeverfahrens nach der Tötung B.________s, die Grundlage für die Auferlegung der Pensionskosten B.________s für die Zeit vom 21. Mai 2014 bis zum 23. Juli 2014 sowie die Einzelheiten betreffend die weiteren Kosten.
6.2. Soweit diese Argumente inhaltlich nicht bereits mit den zur Begründung des Hauptantrags vorgebrachten Argumenten (E. 5.1 hiervor) übereinstimmen, sind sie ebenfalls unbegründet:
Indem die Beschwerdeführerin geltend macht, mit den bereits in Rechtskraft erwachsenen Entscheiden der Jahre 2015 und 2016 seien ihr keine Massnahmekosten auferlegt worden, vermag sie keine willkürliche Anwendung des kantonalen Rechts darzutun. Wie die Vorinstanz willkürfrei erwog, bildeten die Kosten der Unterbringung nicht Gegenstand der Rechtsmittelverfahren gegen die vorsorgliche Beschlagnahmung; vielmehr durfte und musste mittels einer eigenständigen Kostenverfügung über die Tragung der Kosten für sämtliche Massnahmen befunden werden (vgl. angefochtenes Urteil E. 3.2).
Die Gesundheitsdirektion und das Verwaltungsgericht ordneten die (vorsorgliche) Beschlagnahmung und Unterbringung des Hundes während der Dauer des Verfahrens betreffend definitive Beschlagnahmung an. Mit Urteil 2C_1070/2015 vom 26. September 2016 im Verfahren betreffend Entziehung hat das Bundesgericht die Sache zur Prüfung der Drittplatzierung des Hundes B.________ zurückgewiesen; dass der Hund der Beschwerdeführerin zu Unrecht weggenommen und die (vorsorgliche) Beschlagnahmung während der Dauer des Verfahrens unrechtmässig gewesen wäre, ergibt sich aus diesem Urteil nicht. Inwiefern die Vorinstanz vor diesem Hintergrund § 19 Abs. 3 Hundegesetz/ZH willkürlich angewendet haben soll, indem sie der Beschwerdeführerin die Kosten der Unterbringung des Hundes B.________ während der Dauer des Verfahrens auferlegt hat, zeigt die Beschwerdeführerin nicht in einer den Anforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG genügenden Weise (vgl. E. 2.1) auf.
Die Beschwerde erweist sich damit auch hinsichtlich des Subeventualantrags als unbegründet.
7.
Im Ergebnis ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang trägt die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen, soweit auf sie eingetreten wird.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'500.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, und dem Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV mitgeteilt.
Lausanne, 29. Februar 2024
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: P. Plattner