Grundrecht

 

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

 

 

 

2C_85/2024  

 

 

Urteil vom 27. März 2026  

 

II. öffentlich-rechtliche Abteilung  

 

Besetzung 

Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin, 

Bundesrichter Donzallaz, Bundesrichterin Hänni, 

Gerichtsschreiber Marti. 

 

Verfahrensbeteiligte 

A.________, 

Beschwerdeführer, 

 

gegen  

 

Direktion für Gesundheit und Soziales GSD, 

Route des Cliniques 17, 1700 Freiburg. 

 

Gegenstand 

Erteilung der Berufsausübungsbewilligung als Apotheker, 

 

Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts des 

Kantons Freiburg, III. Verwaltungsgerichtshof, vom 

19. Dezember 2023 (603 2023 127). 

 

 

 

A.  

A.________ ist französischer Staatsangehöriger und seit dem 26. Juli 2017 im Besitz eines Apothekerdiploms des Hessischen Landesprüfungs- und Untersuchungsamts im Gesundheitswesen (Deutschland). Die Medizinalberufekommission (MEBEKO) anerkannte dieses Diplom am 27. September 2017. 

Am 4. Januar 2019 verweigerte das Kantonsapothekeramt Bern A.________ die Erteilung einer Bewilligung zur Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung für den Kanton Bern. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern bestätigte die Ablehnung seines Gesuchs letztinstanzlich mit Urteil vom 9. März 2020. 

 

B.  

 

B.a. Am 8. Dezember 2022 stellte A.________ beim Amt für Gesundheit des Kantons Freiburg ein Gesuch um Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung in (unselbstständiger) eigener fachlicher Verantwortung als Apotheker.  

 

B.b. Am 21. März 2023 bzw. 11. April 2023 erhob A.________ Rechtsverzögerungsbeschwerde bei der kantonalen Direktion für Gesundheit und Soziales. Mit einer weiteren Rechtsverzögerungsbeschwerde vom 1. Mai 2023 gelangte er an das Kantonsgericht, welches die Beschwerde zuständigkeitshalber an den Staatsrat übermittelte. Am 22. Juni 2023 erhob A.________ ausserdem Rechtsverzögerungsbeschwerde gegen den Staatsrat beim Kantonsgericht.  

 

B.c. Am 16. August 2023 lehnte das Amt für Gesundheit das Bewilligungsgesuch von A.________ ab. Es begründete seinen Entscheid im Wesentlichen damit, dass A.________ nicht über die erforderliche Weiterbildung als Fachapotheker verfüge, und auch gestützt auf die Abkommen zwischen der Schweiz und der EU kein entsprechender Anspruch auf die Bewilligung bestehe.  

 

B.d. In der Folge schrieb das Kantonsgericht die Rechtsverzögerungsbeschwerde vom 22. Juni 2023 als gegenstandslos ab. Ausserdem bestätigte es auf Beschwerde hin und mit Urteil vom 19. Dezember 2023, dass A.________ kein Anspruch auf die ersuchte Bewilligung zustehe.  

 

C.  

Mit Eingabe vom 5. Februar 2024 gelangt A.________ ans Bundesgericht. Er verlangt sinngemäss, dass das Urteil des Kantonsgerichts vom 19. Dezember 2023 aufzuheben und ihm die Berufsausübungsbewilligung in eigener fachlicher Verantwortung als Apotheker zu erteilen sei. Die kantonale Direktion für Gesundheit und Soziales und das Kantonsgericht beantragen die Abweisung der Beschwerde. 

Den prozessualen Antrag von A.________, es sei ihm im Sinne einer vorsorglichen Massnahme bis zum Abschluss des (bundesgerichtlichen) Verfahrens eine zeitlich befristete Berufsausübungsbewilligung zu erteilen, wies die Abteilungspräsidentin mit Zwischenverfügung vom 26. Februar 2024 ab. 

 

 

 

1.  

Die Eingabe des Beschwerdeführers richtet sich gegen das kantonal letztinstanzliche (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) und verfahrensabschliessende (Art. 90 BGG) Urteil eines oberen Gerichts (Art. 86 Abs. 2 BGG) auf dem Gebiet des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe (Medizinalberufegesetz, MedBG; SR 811.11). Sie betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG), in der die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen steht (Art. 83 BGG). Da auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind (Art. 42, Art. 89 Abs. 1 und Art 100 Abs. 1 BGG), ist auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzutreten. 

 

2.  

 

2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und b BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch nur die geltend gemachten Rechtsverletzungen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG; BGE 150 V 340 E. 2; 149 II 337 E. 2.2). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 150 II 346 E. 1.5.3; 149 I 248 E. 3.1).  

Der Beschwerdeführer bringt sinngemäss vor, die streitige Bewilligungsverweigerung verletze die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und verstosse gegen Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV). Diese Rügen erschöpfen sich im Wesentlichen in der Argumentation, dem Beschwerdeführer komme gestützt auf das MedBG bzw. das FZA ein entsprechender Bewilligungsanspruch zu. Sie erweisen sich demnach mangels rechtsgenüglicher Begründung als unzulässig (Art. 42 und Art. 106 Abs. 2 BGG). 

 

2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Eine Berichtigung oder Ergänzung der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen ist von Amtes wegen (Art. 105 Abs. 2 BGG) oder auf Rüge hin (Art. 97 Abs. 1 BGG) möglich. Von den tatsächlichen Grundlagen des vorinstanzlichen Urteils weicht das Bundesgericht jedoch nur ab, wenn diese offensichtlich unrichtig - sprich willkürlich - sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen und die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang zudem entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 150 II 537 E. 3.1; 149 II 337 E. 2.3). Auf ungenügend begründete Rügen oder allgemeine appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid geht das Bundesgericht nicht ein (BGE 148 IV 356 E. 2.1; 148 I 160 E. 3).  

 

3.  

Vorab zu behandeln sind die formellen Rügen, welche der Beschwerdeführer erhebt. Er macht zusammengefasst geltend, die Vorinstanz habe seinen Antrag auf vorsorgliche Massnahmen sowie Beweisanträge unberücksichtigt gelassen bzw. falsch interpretiert und sich zudem nicht hinreichend mit seinen rechtlichen Ausführungen auseinandergesetzt. Sinngemäss macht er damit eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 und 2 BV geltend. 

 

3.1. Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung, auf Beurteilung innert angemessener Frist sowie auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 1 und 2 BV). Eine formelle Rechtsverweigerung im Sinne von Art. 29 Abs. 1 BV liegt vor, wenn eine Behörde auf eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt oder eine solche ausdrücklich bzw. stillschweigend nicht an die Hand nimmt und nicht behandelt, obschon sie darüber befinden müsste. Das Gleiche gilt, wenn einzelne Anträge oder Teile davon nicht behandelt werden (BGE 144 II 184 E. 3.1; 135 I 6 E. 2.1; 134 I 229 E. 2.3; Urteil 2C_443/2025 vom 21. Januar 2026 E. 3.1).  

 

3.2. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (BGE 148 III 30 E. 3.1; 145 IV 99 E. 3.1; 143 III 65 E. 5.2). Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) umfasst zudem das Recht des Betroffenen auf Abnahme der von ihm rechtzeitig und formgültig angebotenen rechtserheblichen Beweismittel. Das Gericht kann allerdings auf die Abnahme von Beweisen verzichten, wenn es aufgrund bereits abgenommener Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür annehmen kann, diese werde durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert (sog. antizipierte Beweiswürdigung; BGE 145 I 167 E. 4.1; 140 I 285 E. 6.3.1).  

 

3.3. Der Beschwerdeführer bringt vor, er habe vor der Vorinstanz "die Offenlegung der aktuell geltenden Rechtsvorschriften bezüglich der Erteilung von Bewilligungen zur Berufsausübung unter Aufsicht zugunsten anerkannter Apotheker durch das Amt für Gesundheit bzw. der Direktion für Gesundheit des Kantons Freiburg" beantragt. Ziel dieses Antrags sei es insbesondere gewesen, "das dem Beschwerdeführer durch einen befreundeten Apotheker zugetragene Rundschreiben 2/18 vom 24. Januar 2018 auf seine Validität zu prüfen (...) " (Beschwerde S. 11). Die Vorinstanz ging auf diesen Beweisantrag zwar nicht im Detail ein, sondern wies lediglich die "diversen statistischen Beweisanträge" des Beschwerdeführers explizit ab (angefochtenes Urteil E. 10). Sie erwog diesbezüglich jedoch, dass der Beschwerdeführer - bzw. eine hierfür verantwortliche Gesundheitsfachperson - kein Gesuch für die Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung unter Aufsicht an die zuständige Behörde eingereicht habe (angefochtenes Urteil E. 8.2). Damit wies sie den entsprechenden Beweisantrag zumindest implizit ab, was nicht zu beanstanden ist. Der Beschwerdeführer vermag nicht darzutun, inwiefern die mit dem Antrag ersuchte Offenlegung entscheiderheblich sein soll. Wie die Vorinstanz zutreffend festhielt, ist vorliegend nicht die Berufsausübung unter Aufsicht, sondern diejenige in eigener fachlicher Verantwortung, streitig. Eine Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV ist deshalb in dieser Hinsicht nicht auszumachen.  

 

3.4. Auch die weiteren Rügen, wonach die Vorinstanz den Antrag des Beschwerdeführers auf vorsorgliche Massnahmen sowie seine rechtlichen Argumente in der Beschwerde vom 22. Juni 2023 unberücksichtigt gelassen habe, erweisen sich als unbegründet. Die Eingabe des Beschwerdeführers vom 22. Juni 2023 betrifft nicht das vorinstanzliche Beschwerdeverfahren gegen den negativen Bewilligungsentscheid, sondern es handelt sich dabei um die vom Beschwerdeführer zuvor erhobene und vom Kantonsgericht rechtskräftig abgeschriebene Rechtsverzögerungsbeschwerde gegen den Staatsrat (vgl. vorstehende lit. B.b und B.d). Die Vorinstanz traf gestützt auf Art. 29 Abs. 1 und 2 BV keine Pflicht, im angefochtenen Entscheid auf Anträge und Ausführungen einzugehen, die in einem anderen Beschwerdeverfahren als dem vorliegend zugrundeliegenden gestellt bzw. gemacht wurden.  

 

3.5. Die sinngemässe Rüge, das angefochtene Urteil sei aufgrund formeller Mängel aufzuheben, ist damit unbegründet.  

 

4.  

In materieller Hinsicht ist vor Bundesgericht die Frage streitig, ob dem Beschwerdeführer die Berufsausübungsbewilligung als Apotheker in eigener fachlicher Verantwortung zu erteilen ist. 

 

4.1. Für die Ausübung eines universitären Medizinalberufs in eigener fachlicher Verantwortung bedarf es gemäss Art. 34 MedBG einer Bewilligung des Kantons, auf dessen Gebiet der Medizinalberuf ausgeübt wird. Als universitäre Medizinalberufe gelten unter anderem Apothekerinnen und Apotheker (vgl. Art. 2 Abs. 1 lit. d MedBG). Der Begriff der Ausübung "in eigener fachlicher Verantwortung" ersetzt den früher verwendeten und enger gefassten Ausdruck der "selbstständigen" Berufsausübung und wurde mit der Revision des MedBG vom 20. März 2015, die am 1. Januar 2018 in Kraft getreten ist, eingeführt (vgl. BGE 148 I 1 E. 5.1). Gemäss Art. 36 Abs. 1 MedBG wird die Bewilligung zur Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung erteilt, wenn die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller ein entsprechendes eidgenössisches Diplom besitzt (lit. a), vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (lit. b) und über die notwendigen Kenntnisse einer Amtssprache des Kantons, für welchen die Bewilligung beantragt wird, verfügt (lit. c).  

 

4.2. Wer den Apothekerberuf in eigener fachlicher Verantwortung ausüben will, braucht seit dem 1. Januar 2018 ausserdem zusätzlich einen eidgenössischen Weiterbildungstitel (vgl. Art. 36 Abs. 2 MedBG). Einen eidgenössischen Weiterbildungstitel erhält, wer eine Weiterbildung in Spital- oder Offizinpharmazie absolviert (vgl. Art. 5 Abs. 2 MedBG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 lit. e der Verordnung vom 27. Juni 2007 über Diplome, Ausbildung, Weiterbildung und Berufsausübung in den universitären Medizinalberufen [Medizinalberufeverordnung, MedBV; SR 811.112.0]). Das Weiterbildungserfordernis nach Art. 36 Abs. 2 MedBG als Voraussetzung für die Berufsausübung als Apothekerin oder Apotheker in eigener fachlicher Verantwortung steht vor dem Hintergrund, dass die Apothekerinnen und Apotheker unter bestimmten Umständen verschreibungspflichtige Arzneimittel auch ohne ärztliche Verschreibung abgeben und weitere medizinische Leistungen wie Impfungen und Blutentnahmen vornehmen dürfen. Der Gesetzgeber erachtete deshalb die Einführung eines Weiterbildungserfordernisses als notwendig (zum Ganzen: Urteil 2C_422/2022 vom 16. Januar 2024 E. 3.2 f. mit Hinweisen auf die Materialien).  

 

4.3. Als Übergangsbestimmung sieht Art. 65 Abs. 1bis MedBG vor, dass die Inhaberinnen und Inhaber eines eidgenössischen Apothekerdiploms, die vor Inkrafttreten der Änderung vom 20. März 2015 (s. dazu vorstehende E. 4.1 f.) im Besitz einer kantonalen Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung waren, weiterhin berechtigt sind, ihren Beruf in der ganzen Schweiz ohne eidgenössischen Weiterbildungstitel in eigener fachlicher Verantwortung auszuüben (Satz 1). Diejenigen, die vor diesem Datum keinen Weiterbildungstitel erhalten hatten, erhalten einen ihrer praktischen und theoretischen Weiterbildung entsprechenden Titel (Satz 2).  

 

4.4. Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer keine Weiterbildung in Spital- oder Offizinpharmazie absolviert hat. Die Vorinstanz ging deshalb in Anwendung von Art. 36 Abs. 2 MedBG zu Recht davon aus, dass die Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung unter eigener fachlicher Verantwortung von Bundesrechts wegen nicht infrage kommt. Der Beschwerdeführer verfügte sodann noch nie über eine Berufsausübungsbewilligung (zur selbstständigen Berufsausübung). Er kann sich demnach auch nicht auf die Übergangsbestimmung und Besitzstandsgarantie von Art. 65 Abs. 1bis MedBG berufen. Inwiefern dies gegen die Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) verstossen soll, vermag der Beschwerdeführer nicht darzutun (s. betreffend das Diskriminierungsverbot gemäss FZA nachstehende E. 5.6). Schliesslich kann der Beschwerdeführer aus Art. 35 MedBG nichts zu seinen Gunsten ableiten. Er übersieht, dass diese Bestimmung die Meldepflicht von Dienstleistungserbringerinnen und Dienstleistungserbringern aus EU/EFTA-Staaten (Abs. 1) bzw. von Inhaberinnen und Inhabern einer Bewilligung aus einem anderen Kanton betrifft (Abs. 2). Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, gilt der im Kanton Freiburg wohnhafte Beschwerdeführer weder als Dienstleistungserbringer im freizügigkeistrechtlichen Sinne (vgl. Art. 5 FZA [SR 0.142.112.681]), noch ist er, wie soeben erwähnt, im Besitz einer Berufsausübungsbewilligung aus einem anderen Kanton.  

 

5.  

Zu prüfen bleibt damit die Rüge des Beschwerdeführers, die Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung als Apotheker in eigener fachlicher Verantwortung verstosse gegen das Freizügigkeitsabkommen. 

 

5.1. Nach Art. 2 FZA dürfen die Staatsangehörigen einer Vertragspartei, die sich rechtmässig im Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei aufhalten, bei der Anwendung des Freizügigkeitsabkommens gemäss den Anhängen I, II und III nicht aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit diskriminiert werden. Gemäss Art. 9 FZA treffen die Vertragsparteien nach Anhang III FZA die erforderlichen Massnahmen zur gegenseitigen Anerkennung der Diplome, Zeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise und zur Koordinierung ihrer Rechts- und Verwaltungsvorschriften über den Zugang zu unselbstständigen und selbstständigen Erwerbstätigkeiten und deren Ausübung sowie die Erbringung von Dienstleistungen. Die Schweiz hat sich in Anhang III FZA verpflichtet, Diplome, Zeugnisse und sonstige Befähigungsnachweise gemäss den dort genannten Rechtsakten der Europäischen Union (EU) anzuerkennen. Zu diesen Rechtsakten gehört die Richtlinie 2005/36/EG (vgl. Beschluss Nr. 2/2011 des Gemischten Ausschusses vom 30. September 2011 für die gegenseitige Anerkennung von Berufsqualifikationen; AS 2011 4859 ff.; vgl. Urteile 2C_49/2024 vom 6. August 2025 E. 3.5; 2C_422/2022 vom 16. Januar 2024 E. 5.2; 2C_893/2022 vom 3. Mai 2023 E. 3.2.3).  

 

5.2. Die Richtlinie 2005/36/EG legt die Vorschriften fest, nach denen ein Mitgliedstaat, der den Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung in seinem Hoheitsgebiet an den Besitz bestimmter Berufsqualifikationen knüpft, für den Zugang zu diesem Beruf und dessen Ausübung die in einem oder mehreren anderen Mitgliedstaaten erworbenen Berufsqualifikationen anerkennt, die ihren Inhaber berechtigen, dort denselben Beruf auszuüben (Art. 1 Richtlinie 2005/36/EG). Sie gilt für alle Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, die als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte, einschliesslich der Angehörigen der freien Berufe, einen reglementierten Beruf in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem sie ihre Berufsqualifikationen erworben haben, ausüben wollen (Art. 2 Abs. 1 Richtlinie 2005/36/EG). Die Anerkennung der Berufsqualifikationen durch den Aufnahmemitgliedstaat ermöglicht der begünstigten Person, in diesem Mitgliedstaat denselben Beruf wie den, für den sie in ihrem Herkunftsmitgliedstaat qualifiziert ist, aufzunehmen und unter denselben Voraussetzungen wie Inländer auszuüben (Art. 4 Abs. 1 Richtlinie 2005/36/EG).  

 

5.3. Im Erwägungsgrund 25 der Richtlinie 2005/36/EG wird sodann festgehalten, dass "Inhaber eines Ausbildungsnachweises des Apothekers [...] grundsätzlich in allen Mitgliedstaaten Zugang zu einem Mindesttätigkeitsfeld innerhalb dieses Fachgebiets haben [sollten]. Mit der Definition dieses Mindesttätigkeitsfeldes sollte diese Richtlinie weder eine Begrenzung der Betätigungsmöglichkeiten für Apotheker in den Mitgliedstaaten, insbesondere hinsichtlich der biomedizinischen Analysen, bewirken noch zugunsten dieser Berufsangehörigen ein Monopol begründen, [...]. Diese Richtlinie hindert die Mitgliedstaaten nicht daran, die Aufnahme von Tätigkeiten, die nicht in das koordinierte Mindesttätigkeitsfeld einbezogen sind, an zusätzliche Ausbildungsanforderungen zu knüpfen. Daher sollte der Aufnahmemitgliedstaat, der solche Anforderungen stellt, die Möglichkeit haben, Staatsangehörige der Mitgliedstaaten, die im Besitz von Ausbildungsnachweisen sind, die unter die automatische Anerkennung im Sinne dieser Richtlinie fallen, diesen Anforderungen zu unterwerfen".  

 

5.4. Das Mindesttätigkeitsfeld für Apothekerinnen und Apotheker wird in Art. 45 Abs. 2 Richtlinie 2005/36/EG umschrieben: Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass Inhaber eines pharmazeutischen Ausbildungsnachweises einer Universität zumindest die folgenden Tätigkeiten aufnehmen und ausüben dürfen, gegebenenfalls vorbehaltlich des Erfordernisses einer ergänzenden Berufserfahrung: Herstellung der Darreichungsform von Arzneimitteln (lit. a), Herstellung und Prüfung von Arzneimitteln (lit. b), Arzneimittelprüfung in einem Laboratorium für die Prüfung von Arzneimitteln (lit. c), Lagerung, Qualitätserhaltung und Abgabe von Arzneimitteln auf der Grosshandelsstufe (lit. d), Herstellung, Prüfung, Lagerung und Abgabe von Arzneimitteln in der Öffentlichkeit zugänglichen Apotheken (lit. e), Herstellung, Prüfung, Lagerung und Abgabe von Arzneimitteln in Krankenhausapotheken (lit. f) sowie Information und Beratung über Arzneimittel (lit. g).  

 

5.5. Vorliegend ist unbestritten, dass der französische Beschwerdeführer über ein deutsches Apothekerdiplom des Hessischen Landesprüfungs- und Untersuchungsamts im Gesundheitswesen verfügt, das die Medizinalberufekommission (MEBEKO) am 27. September 2017 anerkannte. Der Beschwerdeführer macht insoweit zu Recht geltend, dass er einen freizügigkeitsrechtlichen Anspruch darauf hat, in der Schweiz die in Art. 45 Abs. 2 Richtlinie 2005/36/EG umschriebene Mindesttätigkeit auszuüben (Art. 4 Abs. 1 Richtlinie 2005/36/EG). In einem vergleichbar gelagerten Fall entschied das Bundesgericht allerdings, dass das Weiterbildungserfordernis (Art. 36 Abs. 2 MedBG) Art. 45 Abs. 2 Richtlinie 2005/36/EG nicht von vornherein entgegensteht (Urteil 2C_422/2022 vom 16. Januar 2024 E. 5.4 f.). Das Mindesttätigkeitsfeld von Art. 45 Abs. 2 RL 2005/36/EG kann im Prinzip auch ohne die Erteilung der Berufsausübungsbewilligung in eigener fachlicher Verantwortung, d.h. unter Aufsicht, ausgeübt werden (Urteil 2C_422/2022 vom 16. Januar 2024 E. 5.5). Wenn die Schweiz für die Tätigkeit in eigener fachlicher Verantwortung weitere Bedingungen wie die zusätzliche Weiterbildung fordert, widerspricht dies grundsätzlich nicht der Richtlinie, solange diese weiteren Bedingungen auch für die Inländerinnen und Inländer gelten (Urteil 2C_422/2022 vom 16. Januar 2024 E. 5.4.4.2). Wie die Vorinstanz festhält, kann der Beschwerdeführer auch im vorliegenden Fall als Apotheker arbeiten und den Beruf unter der Aufsicht (eines Apothekers mit Berufsausübungsbewilligung in eigener fachlicher Verantwortung) ausüben. Der Beschwerdeführer vermag jedenfalls nicht darzutun, dass ihm eine konkrete Tätigkeit des Mindesttätigkeitsfelds von Art. 45 Abs. 2 Richtlinie 2005/36/EG vorenthalten bleibt. Eine Verletzung dieser Bestimmung ist damit entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers nicht auszumachen.  

 

5.6. Ebenso wenig liegt eine Verletzung des Diskriminierungsverbots von Art. 2 FZA vor: Das Bundesgericht hat bereits festgehalten, dass das Weiterbildungserfordernis von Art. 36 Abs. 2 MedBG unabhängig von der Staatsangehörigkeit - also auch für inländische Personen - Anwendung findet (Urteil 2C_422/2022 vom 16. Januar 2024 E. 6.3). Dasselbe gilt, wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, für die Übergangsregelung gemäss Art. 65 Abs. 1bis MedBG, die ebenfalls nicht an die Staatsangehörigkeit anknüpft. Eine direkte Diskriminierung fällt demnach ausser Betracht. Soweit der Beschwerdeführer sinngemäss eine indirekte Diskriminierung rügt (vgl. dazu Urteil 2C_422/2022 vom 16. Januar 2024 E. 6.3 in fine), ist dem zu entgegnen, dass sich die Änderung von Art. 36 Abs. 2 MedBG auf gewichtige öffentliche Interessen stützt, die das neue Erfordernis für eine Tätigkeit als Apothekerin und Apotheker in eigener fachlicher Verantwortung objektiv rechtfertigen (vgl. vorstehende E. 4.2; Urteil 2C_49/2024 vom 6. August 2025 E. 6.4). Wie bereits ausgeführt, hat die Weiterbildungspflicht sodann nicht zur Folge, dass dem Beschwerdeführer die Tätigkeit als Apotheker verwehrt bleibt. Er kann den Beruf unter Aufsicht ausüben. Die Tätigkeitsmöglichkeiten mögen dabei eingeschränkter sein. Dass dem Beschwerdeführer eine Bewilligung zur Berufsausübung unter Aufsicht allerdings nur dann erteilt würde, wenn er sich für die Ausbildung eines Weiterbildungstitels anmeldet, geht aus dem angefochtenen Urteil nicht hervor. Auch führt der Umstand, dass aufgrund der Übergangsbestimmung von Art. 65 Abs. 1bis MedBG weiterhin Apotheker ohne Weiterbildungstitel in eigener fachlicher Verantwortung tätig sind (soweit sie im Besitz einer kantonalen Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung waren; vgl. vorstehende E. 4.3), nicht dazu, dass die Einführung eines Weiterbildungserfordernisses für neu zu erteilende Bewilligungen generell unverhältnissmässig wäre. Dem Beschwerdeführer steht es ferner offen, die für eine in Ausübung in eigener fachlicher Verantwortung erforderliche Weiterbildung in Spital- oder Offizinpharmazie zu absolvieren. Weshalb ihm dies unzumutbar oder unmöglich sein soll, vermag er nicht nachvollziehbar darzulegen. Die Weiterbildungspflicht erweist sich somit als objektiv gerechtfertigt und verhältnismässig, so dass auch eine Verletzung von Art. 2 FZA wegen indirekter Diskriminierung zu verneinen ist.  

 

5.7. Nach Gesagtem ist keine Verletzung des Freizügigkeitsabkommens auszumachen.  

 

6.  

Der Beschwerdeführer rügt schliesslich eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV). In dieser Hinsicht kann ebenfalls auf die zu Art. 36 Abs. 2 MedBG ergangene Rechtsprechung und das bereits Ausgeführte verwiesen werden: Das in Art. 36 Abs. 2 MedBG verankerte Weiterbildungserfordernis liegt im öffentlichen Interesse und erweist sich als verhältnismässig (vgl. Art. 36 Abs. 1-3 BV; vorstehende E. 4.2 und 5.6; Urteil 2C_422/2022 vom 16. Januar 2024 E. 8.2 m.w.H.). Es liegt somit keine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) vor. 

 

7.  

Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist, soweit darauf einzutreten ist. 

 

8.  

Diesem Verfahrensausgang entsprechend hat der Beschwerdeführer die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 1 und Abs. 3 BGG). Soweit der Beschwerdeführer mit der Befreiung vom Kostenvorschuss allgemein um unentgeltliche Rechtspflege ersucht, ist sein Gesuch mangels Nachweis der Bedürftigkeit abzuweisen (Art. 64 Abs. 1 BGG). 

 

 

 

1.  

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist. 

 

2.  

Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen. 

 

3.  

Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt. 

 

4.  

Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Direktion für Gesundheit und Soziales GSD, dem Kantonsgericht des Kantons Freiburg, III. Verwaltungsgerichtshof, und dem Eidgenössischen Departement des Innern EDI mitgeteilt. 

 

 

Lausanne, 27. März 2026 

 

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung 

des Schweizerischen Bundesgerichts 

 

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin 

 

Der Gerichtsschreiber: C. Marti