Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_348/2022
Arrêt du 7 mars 2023
IIe Cour de droit public
Composition
Mmes et M. les Juges fédéraux
Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz et Ryter.
Greffière: Mme Jolidon.
Participants à la procédure
A.________ SA,
recourante,
contre
Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts,
ruelle Notre-Dame 2, 1701 Fribourg,
intimée.
Objet
Santé publique - denrées alimentaires et objets usuels à base de chanvre,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'État de Fribourg, IIIe Cour administrative, du 1er mars 2022
(603 2020 128).
Faits :
A.
A.a. A.________ SA est une société ayant pour but l'achat, la vente et la commercialisation de chanvre agro-industriel indigène, ainsi que toute autre transaction commerciale ou activité en relation directe ou indirecte avec son but principal. Son administrateur est B.________.
Le 19 août 2016, A.________ SA a fait l'objet d'une instruction pénale pour infraction à la règlementation sur les stupéfiants. L'analyse des échantillons de plantes de chanvre séquestrées avait montré un taux de delta 9-tétrahydrocannabinol (ci-après: THC) moyen de 1.335%. Compte tenu de la marge d'erreur se situant à +/- 0.3%, le Ministère public du canton de Fribourg (ci-après: le Ministère public) a considéré qu'il n'existait pas d'indices suffisants permettant d'attester que le chanvre était cultivé pour la production et la commercialisation de stupéfiants. Partant, il a classé la procédure ouverte contre A.________ SA, par ordonnance pénale du 22 novembre 2016.
A.b. Le 7 juin 2017, le Service de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires du canton de Fribourg (ci-après: le Service de la sécurité alimentaire) a fait savoir à A.________ SA qu'il avait constaté qu'elle vendait des denrées alimentaires, des objets usuels et des succédanés de cigarette, de sorte qu'elle était soumise aux exigences de la réglementation relative aux denrées alimentaire et objets usuels. Ledit service a procédé à une inspection auprès de la société, en date du 24 août 2017. Durant celle-ci, B.________ a d'une part contesté que ses produits relevaient de ladite réglementation et d'autre part nié la compétence du Service de la sécurité alimentaire: il estimait que les objets et préparations fabriqués devaient être considérés comme des stupéfiants. Le Service de la santé publique du canton de Fribourg (ci-après: le Service de la santé publique) lui a répondu, le 31 août 2017, que les produits vendus étaient bel et bien soumis à la réglementation relative aux denrées alimentaire et objets usuels, dans la mesure où leur teneur en THC avait été jugée être à la limite de celle admise pour les stupéfiants et que, partant, l'affaire relevait de la compétence du Service de la sécurité alimentaire.
Ce service a rendu un rapport d'inspection-décision du 13 septembre 2017 qui constatait plusieurs manquements à la réglementation topique (des mentions attribuant aux objets usuels des propriétés curatives, lénitives ou préventives apparaissaient sur l'étiquetage des cosmétiques, ainsi que sur le site internet de A.________ SA, alors que de telles mentions étaient interdites par le droit topique; le baume universel pour la peau contenait des fleurs de chanvre, alors que cela était prohibé; etc.). Pour chacun d'entre eux, des mesures spécifiques ont été ordonnées et un délai fixé pour y remédier; le baume universel pour la peau a été interdit. Celui-ci ne s'y est pas conformé. Le Service de la sécurité alimentaire a dénoncé B.________ au Ministère public qui l'a reconnu coupable d'insoumission à une décision d'une autorité et l'a condamné à une amende de 500 fr., par ordonnance pénale du 5 juin 2018.
A.c. Le 27 octobre 2017, le Pharmacien cantonal du canton de Fribourg a transmis au Ministère public, comme objet de sa compétence, le rapport d'inspection-décision du 14 (recte: 13) septembre 2017, en précisant que l'administrateur de la société soutenait qu'il produisait des stupéfiants.
Par ordonnance pénale du 21 novembre 2017, le Ministère public n'est pas entré en matière: il a retenu qu'"il ressort clairement des documents transmis que le chanvre en cause ne peut pas être considéré comme un stupéfiant" et que les "éléments constitutifs d'une infraction ne sont manifestement pas remplis".
Par courriel du 16 août 2018, le Service de la sécurité alimentaire a fait savoir à A.________ SA qu'au vu des conclusions du Ministère public et du Service de la santé publique, les produits qui avaient fait l'objet du contrôle du 24 août 2017 devaient être considérés comme exclusivement soumis aux exigences du droit alimentaire et à son contrôle.
A.d. Le Service de la sécurité alimentaire a procédé à une nouvelle inspection auprès de A.________ SA, en date du 3 juillet 2019. Bien qu'averti du contrôle, B.________ a refusé de fournir les échantillons des produits concernés au motif que ceux-ci devaient être considérés comme des produits stupéfiants.
B.
B.a. A la demande de A.________ SA, le Service de la sécurité alimentaire a, par décision incidente du 30 juillet 2019, confirmé que les produits que la société vendait, qui constituaient des denrées alimentaires et étaient présentés comme telles sur le site internet de la société, tombaient dans le champ d'application de la réglementation relative aux denrées alimentaire et objets usuels; par conséquent, il était compétent pour procéder à des inspections, ainsi que pour prélever des échantillons des produits.
B.b. La Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts du canton de Fribourg (ci-après: la Direction des institutions) a, par décision du 30 juillet 2020, rejeté le recours formé par la société à l'encontre de la décision 30 juillet 2019 du Service de la sécurité alimentaire.
B.c. Par arrêt du 1er mars 2022, la IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg (ci-après: le Tribunal cantonal) a rejeté le recours de A.________ SA à l'encontre de la décision du 30 juillet 2020 de la Direction des institutions. Elle a tout d'abord relevé que les produits commercialisés qui ne contenaient pas de THC (le sirop aux fleurs de chanvre, la tisane et les graines) et qui étaient destinés à être ingérés tombaient forcément dans le champ d'application de la règlementation relative aux denrées alimentaires. Puis, elle a en substance considéré que, pour les produits renfermant du THC, le seul élément déterminant était le taux moyen de cette substance présent dans le chanvre utilisé, à savoir 1.335%. Elle a souligné la marge d'erreur importante (+/- 0.3%) des résultats de l'analyse des plantes de chanvre requise par l'autorité pénale en 2016 et le fait que l'intéressée n'avait pas contesté l'ordonnance pénale du 22 novembre 2016 respectivement celle du 21 novembre 2017 qui jugeaient toutes les deux que le chanvre en cause ne pouvait pas être considéré comme un stupéfiant. Elle en a conclu qu'il était ainsi établi que la teneur globale en THC des produits commercialisés par A.________ SA ne dépassait pas la limite de 1%. Ainsi, ceux-ci devaient être considérés comme des denrées alimentaires (l'huile alimentaire, le sirop aux fleurs de chanvre et la tisane) et des objets usuels (le baume universel, le savon, la crème de beauté, le dentifrice, le produit de douche et de bain, les shampoings ainsi que les coussins de repos et de relaxation), au sens des dispositions topiques. C'était donc à bon droit que la Direction des institutions avait retenu que ces produits tombaient dans le champ d'application de la règlementation relative aux denrées alimentaires et objets usuels et que, partant, le Service de la sécurité alimentaire était compétent en la matière.
C.
A.________ SA a déposé un " recours " auprès du Tribunal fédéral dans lequel il lui demande d'annuler l'arrêt du 1er mars 2022 du Tribunal cantonal.
La Direction des institutions et l'Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires concluent au rejet du recours. L'Office fédéral de la santé publique s'est prononcé sur les aspects du présent cas en relation avec la législation sur les stupéfiants; il relève que la valeur limite de 1% a été fixée de manière à garantir une sécurité du droit maximale et qu'elle tient déjà compte de marges d'erreurs possibles dans les mesures; par conséquent, on ne saurait rajouter ou déduire une marge d'erreur supplémentaire pour déterminer si un produit contenant du THC doit être qualifié de stupéfiant.
A.________ SA s'est encore prononcée par écriture du 30 novembre 2022.
Considérant en droit :
1.
1.1. Le présent litige porte sur l'application de la loi fédérale du 20 juin 2014 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (loi sur les denrées alimentaires, LDAl; RS 817.0) à différents produits vendus par la recourante. La cause relève ainsi du droit public (cf. art. 82 let. a LTF). Elle ne tombe en outre sous le coup d'aucune des exceptions de l'art. 83 LTF, de sorte que la voie du recours en matière de droit public est en principe ouverte.
1.2. Selon l'art. 90 LTF, le recours est recevable contre les décisions qui mettent fin à la procédure. En vertu de l'art. 92 al. 1 LTF, les décisions préjudicielles et incidentes qui ont été notifiées séparément et qui portent sur la compétence peuvent faire l'objet d'un recours, en vertu de l'art. 92 al. 1 LTF; elles ne peuvent plus être attaquées ultérieurement (art. 92 al. 2 LTF). Est susceptible de recours toute décision qui traite de la compétence territoriale, matérielle ou encore fonctionnelle (ATF 138 III 558 consid. 1.3; 133 IV 288 consid. 2.1).
L'arrêt attaqué rejette le recours de l'intéressée contre la décision du 30 juillet 2020 de la Direction des institutions qui confirmait la décision incidente du 30 juillet 2019 du Service de la sécurité alimentaire qui soumettait les produits en cause au champ d'application de la règlementation relative aux denrées alimentaires et objets usuels et qui, par conséquent, affirmait la compétence dudit service en la matière. Le recours immédiat devant le Tribunal fédéral est donc ouvert.
1.3. Au surplus, le recours en matière de droit public, déposé en temps utile (art. 46 al. 1 let. a et 100 al. 1 LTF) et en la forme prévue (art. 42 LTF) à l'encontre d'un arrêt rendu par une autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d LTF), par l'intéressée qui a la qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF), est recevable.
2.
Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral examine librement la violation du droit fédéral et du droit international (cf. art. 95 let. a et b, ainsi que 106 al. 1 LTF), sous réserve des exigences de motivation figurant aux
3.
Le litige porte sur le point de savoir si les produits commercialisés par la recourante tombent dans le champ d'application de la loi sur les denrées alimentaires et, partant, relèvent de la compétence du Service de la sécurité alimentaire.
4.
Dans une écriture succincte, la recourante soutient que les produits qu'elle commercialise constituent des stupéfiants, dès lors que ceux-ci sont fabriqués à partir de chanvre indigène présentant une teneur totale en THC supérieure à 1%. L'arrêt attaqué violerait l'art. 1 al. e let. a de l'ordonnance du 30 mai 2011 du Département fédéral de l'intérieur sur les tableaux des stupéfiants, des substances psychotropes, des précurseurs et des adjuvants chimiques (ordonnance sur les tableaux des stupéfiants, OTStup-DFI; RS 812.121.11), parce qu'il ne qualifie pas ces produits de stupéfiants.
4.1. La loi sur les denrées alimentaires s'applique, d'après son art. 2 al. 1 let. a et b, à la manipulation des denrées alimentaires et des objets usuels, c'est-à-dire à leur fabrication, leur traitement, leur entreposage, leur transport et leur mise sur le marché, à l'étiquetage et à la présentation des denrées alimentaires et des objets usuels, ainsi qu'à la publicité et à l'information relatives à ces produits. Elle concerne toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution, y compris la production primaire, dans la mesure où celle-ci est destinée à la fabrication de denrées alimentaires ou d'objets usuels (art. 2 al. 2 LDAl).
Selon l'art. 4 LDAl, on entend par denrées alimentaires l'ensemble des substances ou des produits transformés, partiellement transformés ou non transformés qui sont destinés à être ingérés ou dont on peut raisonnablement s'attendre à ce qu'ils soient ingérés par l'être humain (al. 1); sont également considérées comme des denrées alimentaires: les boissons, y compris l'eau destinée à la consommation humaine; les gommes à mâcher; toute substance incorporée intentionnellement dans la denrée alimentaire au cours de sa fabrication, de sa transformation ou de son traitement (al. 2 let. a-c); ne sont, notamment, pas considérées comme des denrées alimentaires les stupéfiants et les substances psychotropes (al. 3 let. g).
Constituent des objets usuels, en vertu de l'art. 5 LDAl, les produits cosmétiques et autres objets, substances et préparations qui, de par l'usage auquel ils sont destinés, entrent en contact avec les parties superficielles du corps, avec les dents ou avec les muqueuses (let. b), ainsi que les vêtements, textiles et autres objets qui, de par l'usage auquel ils sont destinés, entrent en contact avec le corps (let. d).
Seules des denrées alimentaires sûres peuvent être mises sur le marché (art. 7 al. 1 LDAl). Les entreprises actives dans la production, la transformation ou la distribution de denrées alimentaires (autres que d'origine animale) doivent notifier leur activité à l'autorité cantonale d'exécution (art. 11 al. 2 LDAl). Une telle annonce permet aux autorités de procéder à des contrôles officiels (cf. art. 30 LDAl). En outre, la personne concernée est soumise à un devoir d'autocontrôle (cf. art. 26 LDAl), d'assistance et à l'obligation de renseigner (cf. art. 29 LDAl).
Les denrées alimentaires peuvent contenir du chanvre mais seulement dans certaines quantités. Ainsi, l'ordonnance du 16 décembre 2016 du Département fédéral de l'intérieur sur les teneurs maximales en contaminants (ordonnance sur les contaminants, OCont; RS 817.022.15) limite la teneur maximale du THC dans les denrées alimentaires en fonction des différents produits (boisson non alcoolisée: maximum 200 µg/kg, huile de graine de chanvre: maximum 20 mg/kg, etc.) (cf. Annexe 9, Partie B: tableau).
4.2. Selon la loi sur les stupéfiants, sont considérées comme stupéfiants, entre autres substances et préparations, celles qui engendrent une dépendance et produisent des effets de type cannabique (art. 2 let. a la loi fédérale du 3 octobre 1951 sur les stupéfiants et les substances psychotropes [ci-après: LStup ou la loi sur les stupéfiants; RS 812.121]). Elles ne peuvent être ni cultivées, ni importées, ni fabriquées, ni commercialisées, à moins qu'elles ne soient utilisées à des fins médicales (art. 8 al. 1 let. d LStup). Le Département fédéral de l'intérieur établit la liste des stupéfiants, des substances psychotropes, des précurseurs et des adjuvants chimiques (art. 2a LStup). D'après l'art. 1 al. 2 let. a en relation avec le tableau d de l'Annexe 5 OTStup-DFI, sont des stupéfiants les plantes de chanvre ou parties de plantes de chanvre qui présentent une teneur totale moyenne en THC de 1,0 % au moins, ainsi que l'ensemble des objets et préparations qui présentent une teneur totale en THC de 1,0 % au moins ou qui sont fabriqués à partir de chanvre avec une teneur totale en THC de 1,0 % au moins (cf. aussi ATF 145 IV 513 consid. 2.3.2).
Il en résulte que tous les produits fabriqués à base de cannabis avec une teneur en THC supérieure à 1,0% doivent être qualifiés de stupéfiants interdits, indépendamment de leur propre teneur en THC (arrêt 6B_878/2018 du 29 juillet 2019 consid. 4.3, non publié in ATF 145 IV 513); une transformation en une substance légale n'est pas possible (arrêt 6B_1175/2014 du 24 juin 2015 consid. 1.3.3).
4.3. L'Office fédéral de la santé publique (OFSP), celui de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (OFAV) et celui de l'agriculture (OFAG) ont édité un document intitulé "Produits contenant du cannabidiol (CBD) - Vue d'ensemble et aide à l'exécution" (ci-après: Aide à l'exécution; https://www.bag.admin.ch/bag/fr/home.html, sous Vivre en bonne santé, Addictions et santé, Cannabis). Il s'agit d'un outil destiné à faciliter la désignation de l'autorité compétente et à contribuer à une application uniforme de la réglementation topique aux très nombreux produits contenant du cannabidiol.
Ce document relève que le principal cannabinoïde est le THC et qu'il est responsable de l'effet psychotrope du cannabis. Le CBD est un autre cannabinoïde mais qui n'a pas d'effet psychoactif. Le classement d'un produit dans une catégorie donnée détermine la législation (loi sur les denrées alimentaires, loi fédérale sur les produits thérapeutiques [LPTh, RS 812.21], la loi fédérale sur la sécurité des produits [LSPro, RS 930.11], etc.) à laquelle il est soumis. Si un produit ne satisfait pas aux exigences légales relatives à l'usage concret auquel il est destiné, il n'est pas commercialisable en Suisse et ne peut donc pas être mis sur le marché sur le territoire helvétique.
Les produits finaux sont évalués individuellement, toutes leurs caractéristiques telles que la composition, l'utilisation prévue, le dosage, etc. étant prises en compte. D'une manière générale, la personne qui met sur le marché un produit est tenue de fournir des informations quant à l'usage auquel il est destiné (médicament, dispositif médical, denrée alimentaire, produit cosmétique ou produit chimique, p. ex.). C'est en fonction de la classification ainsi établie qu'est déterminée l'autorité en charge du contrôle. En cas de doute, l'autorité d'exécution décide que tel produit sera régi par telle législation et prend les mesures nécessaires (Aide à l'exécution, p. 4).
Divers produits contenant du CBD sont proposés sous une forme prête à l'emploi, par exemple en tant que produits thérapeutiques, denrées alimentaires, cosmétiques, objets usuels (autres que des produits cosmétiques), produits contenant des succédanés de tabac ou produits chimiques (huile parfumée, p. ex.). On entend par produit prêt à l'emploi ou produit fini la forme sous laquelle un produit parvient directement à l'utilisateur final commercial ou privé ou lui est destiné. Pour déterminer la législation applicable, il faut prendre en considération toutes les caractéristiques du produit et l'ensemble des allégations implicites et explicites y relatives dans le cadre d'une évaluation globale et mettre en balance les différents éléments au cas par cas (Aide à l'exécution, p. 5).
4.4. En l'espèce, le Tribunal fédéral constate que la recourante commercialise deux types de produits: d'une part, une huile alimentaire, un sirop aux fleurs de chanvre, une tisane, ainsi que des graines de chanvre et, d'autre part, un baume universel, un savon, une crème de beauté, un dentifrice, un produit de douche et bain, ainsi qu'un coussin de repos.
4.4.1. L'Aide à l'exécution susmentionnée (cf. consid. 4.3
supra) constitue une ordonnance administrative qui s'adresse aux organes d'exécution et n'a pas d'effet contraignant pour le juge. Celui-ci peut en tenir compte lorsqu'un tel texte permet une application correcte des normes légales dans un cas concret, mais il doit s'en écarter lorsqu'il pose des règles qui ne sont pas conformes à l'ordre juridique (ATF 146 II 359 consid. 5.3; 141 II 338 consid. 6.1 et les arrêts cités). Dans cette mesure, le Tribunal fédéral prendra cette ordonnance administrative en considération.
Selon ce texte, il convient d'évaluer les produits en prenant en compte non seulement leur composition mais également l'utilisation prévue.
4.4.2. En l'espèce, l'huile alimentaire, le sirop aux fleurs de chanvre, la tisane et les graines de chanvre constituent des produits prêts à l'emploi qui peuvent directement être achetés et consommés par les clients de la recourante. De plus, ces produits sont destinés à être ingérés. Est également pertinent le fait qu'ils sont présentés sur le site internet de la société comme des denrées alimentaires (quelques gouttes d'huile "suffisent pour aromatiser mets chauds et crudités", le sirop "calme la soif", la tisane représente un "breuvage bienfaisant pour un bon repas et un sommeil", etc.[art. 105 al. 2 LTF]). Il découle de ces éléments que la recourante présente clairement les produits qu'elle commercialise comme des denrées alimentaires. Or, ce point doit être pris en considération pour déterminer la classification des produits (cf. consid. 4.3
supra). Ainsi, les produits susmentionnés tombent dans le champ d'application de l'art. 4 al. 1 LDAl. Au demeurant, selon l'arrêt attaqué, le sirop, la tisane et les graines ne contiennent pas de THC. Partant, il ne peuvent relever que de la réglementation sur les denrées alimentaires, à l'exclusion de la loi sur les stupéfiants.
4.4.3. En ce qui concerne les autres produits contenant du THC, comme le soutient la recourante, ils échappent au champ d'application de la loi sur les denrées alimentaires à condition qu'ils constituent des stupéfiants (cf. art. 4 al. 3 let. g LDAl). Pour cela, le taux de THC présent dans les produits litigieux ou dans les plantes servant à leur fabrication (cf.
supra consid. 4.2) doit être d'au moins 1,0%. Bien que l'intéressée soutienne que tel soit le cas, elle n'apporte aucune preuve à ce sujet. En outre, après qu'elle eut contesté la compétence du Service de la sécurité alimentaire dans le présent cas, le dossier avait été transmis au Ministère public qui avait estimé, dans une ordonnance du 21 novembre 2017, que le chanvre en cause ne pouvait pas être considéré comme un stupéfiant, au regard du rapport d'inspection du 13 septembre 2017 du Service de la sécurité alimentaire. Cela étant, dès lors que l'intéressée n'a pas laissé le Service de la sécurité alimentaire prélever des échantillons de ses produits, le taux de THC présent dans ceux-ci n'a pas pu être déterminé.
4.4.4. La recourante vend également du baume universel, du savon, de la crème de beauté, du dentifrice, du produit de douche et bain, ainsi que des coussins de repos. Ces produits représentent des objets usuels, au sens de l'art. 5 let. b et d LDAl (cf. consid. 4.1
supra), ainsi que, à l'exception du coussin, des produits cosmétiques au sens de l'art. 53 de l'ordonnance fédérale du 16 décembre 2016 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (ODAlOUs; RS 817.02) (cf. sur le sujet: DONAUER/HAYMANN/BASTRON, Die Zulässigkeit von Cannabis in kosmetischen Mitteln, in: Jusletter du 27 juin 2022).
4.5. Il découle de ce qui précède que les produits commercialisés par la recourante tombent, en l'état, dans le champ d'application de la loi sur les denrées alimentaires. L'autorité en charge, au niveau cantonal, de l'ensemble des activités de contrôle étatique des denrées alimentaires et qui est, plus particulièrement, habilitée à prendre les mesures mentionnées aux articles 28 à 31 LDAl et d'autres mesures prévues par la législation fédérale est le Service de la sécurité alimentaire (cf. art. 6 de loi fribourgeoise du 13 juin 2007 sur la sécurité alimentaire [LSAl; RS/FR 821.30.1] et art. 6 du règlement fribourgeois du 8 avril 2014 sur la sécurité alimentaire [RSAl; RS/FR 821.30.11]). Ledit service est donc compétent pour procéder aux contrôles officiels (cf. art. 30 LDAl) et la recourante est tenue de collaborer avec celui-ci (cf. art. 29 LDAl).
4.6. Les produits vendus doivent être analysés quant à leur teneur en THC. Comme l'ont retenu les juges précédents, il va sans dire que si ces analyses devaient démontrer un taux en THC supérieur à la limite arrêtée dans l'ordonnance sur les contaminants respectivement à celle fixée dans la réglementation sur les stupéfiants, les mesures ad hoc devront être ordonnées.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours.
Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué à la recourante, à la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts et au Tribunal cantonal de l'État de Fribourg, IIIe Cour administrative, ainsi qu'à l'Office fédéral de la santé publique et à celui de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires.
Lausanne, le 7 mars 2023
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : F. Aubry Girardin
La Greffière : E. Jolidon