Gesundheitswesen & soziale Sicherheit

 

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

 

 

 

2C_30/2025  

 

 

Urteil vom 12. Mai 2026  

 

II. öffentlich-rechtliche Abteilung  

 

Besetzung 

Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin, 

Bundesrichter Donzallaz, Bunderichterin Hänni, 

Bundesrichterin Ryter, Bundesrichter Kradolfer, 

Gerichtsschreiber Quinto. 

 

Verfahrensbeteiligte 

Stadt Winterthur, 

Pionierstrasse 7, 8400 Winterthur, 

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Markus Rüssli, 

Beschwerdeführerin, 

 

gegen  

 

1. Vereinigung A.________, 

2. Verband B.________, 

3. C.________ AG, 

4. D.________, 

alle vier vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Mischa Morgenbesser und/oder Rechtsanwalt Dr. Julian Beriger, 

Beschwerdegegner, 

 

Bezirksrat Winterthur, 

Lindstrasse 8, 8400 Winterthur. 

 

Gegenstand 

Verordnung über den sozialpolitischen Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vom 6. März 2023, 

 

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, vom 17. September 2024 (AN.2024.00002). 

 

 

 

A.  

Am 10. November 2020 wurde in den Städten Zürich, Winterthur und Kloten je die Volksinitiative "Ein Lohn zum Leben" zur Einführung eines kommunalen Mindestlohnes eingereicht. Die auf diese Volksinitiative zurückgehende Verordnung der Stadt Winterthur vom 6. März 2023 über den sozialpolitischen Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer wurde an der Volksabstimmung vom 18. Juni 2023 von 65.52 % der Stimmberechtigten der Stadt Winterthur angenommen. 

Die genannte, kommunale Verordnung (nachfolgend: Mindestlohnverordnung) lautet folgendermassen (publiziert unter www.winterthur.ch, Arbeit & Steuern, Mindestlohn in Winterthur, Abstimmungspublikation) : 

 

Art. 1 Zweck   1 Diese Verordnung bezweckt die Verbesserung der Lebensbedingungen der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Insbesondere schützt sie sie vor     Armut trotz Erwerbstätigkeit.     2 Zu diesem Zweck legt die Verordnung einen Mindestlohn auf dem Gebiet der Stadt Winterthur fest.

Art. 2 Allgemeines   1 Um allen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern zu ermöglichen, ihren Lebensunterhalt zu angemessenen Bedingungen durch ihre Arbeit zu bestreiten, gilt in der ganzen Stadt Winterthur ein Mindestlohn gemäss den Bestimmungen in dieser Verordnung.

Art. 3 Geltungsbereich     1 Der Mindestlohn gilt für alle Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, welche auf dem Gebiet der Stadt Winterthur eine Beschäftigung verrichten.   2 Ausgenommen vom Mindestlohn sind Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, welche     a. ein auf maximal zwölf Monate befristetes Praktikum mit Ausbildungscharakter absolvieren,     b. jünger als achtzehn Jahre sind und in und während der Ferienzeit ihrer schulischen Hauptbeschäftigung eine Arbeit verrichten,     c. als Lernende in anerkannten Lehrbetrieben arbeiten oder     d. gemäss Art. 4 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz, SR 822.11) als Familienmitglieder in Familienbetrieben von den Bestimmungen des Arbeitsgesetzes ausgenommen sind.     3 Der Stadtrat kann weitere Ausnahmen erlassen, insbesondere um die Integration in den Arbeitsmarkt zu erleichtern. Dabei ist der Zielsetzung des Mindestlohnes gemäss Art. 2 dieser Verordnung Rechnung zu tragen.

Art. 4 Höhe     1 Der Mindestlohn beträgt 23 CHF pro Stunde brutto.   2 Der Mindestlohn wird jährlich auf den 1. Januar eines jeden Jahres aufgrund des arithmetischen Mittels zwischen der Jahresteuerung gemäss dem Landesindex der Konsumentenpreise und der Nominallohnentwicklung     angepasst, sofern das Mittel positiv ist. Basis des Indexes ist der Indexstand     von November 2019.       3 Unter Lohn ist der massgebende Lohn im Sinne der Gesetzgebung über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG, SR 831.10) zu verstehen. Ferien- und Feiertagsentschädigungen sind nicht einberechnet.   4 Die Sozialpartner und Sozialpartnerinnen erhalten eine Frist von einem Jahr ab Inkrafttreten dieser Verordnung, um die Lohnbestimmungen der Gesamtarbeitsverträge an die Mindestlohnbestimmungen dieser Verordnung anzupassen.

Art. 5 Bussen und Strafanzeigen     1 Das vom Stadtrat bezeichnete Amt spricht gegen Arbeitgeber und Arbeitgeberinnen, welche gegen Bestimmungen dieser Verordnung verstossen, eine Busse im Rahmen der Strafbefugnisse des Stadtrats aus. In strafrechtlich relevanten Fällen bleibt eine zusätzliche Strafanzeige vorbehalten.   2 Das Kontrollorgan meldet jeden Verstoss gegen diese Verordnung dem vom Stadtrat als zuständig bezeichneten Amt. Schwerwiegende und wiederholte Verstösse führen zum Ausschluss von der Teilnahme an öffentlichen Ausschreibungen für die Dauer zwischen einem und fünf Jahren.

Art. 6 Ausführungsbestimmungen     Der Stadtrat erlässt die nötigen Ausführungsbestimmungen zu dieser Verordnung.

Art. 7 Inkrafttreten     Der Stadtrat setzt diese Verordnung in Kraft.

 

 

 

B.  

Die Mindestlohnverordnung vom 6. März 2023 wurde vom Stadtrat noch nicht in Kraft gesetzt (vgl. deren Art. 7 oben). Gegen Erstere erhoben die Vereinigung A.________, der Verband B.________, die C.________ AG sowie D.________ im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle Rekurs beim Bezirksrat Winterthur, welcher das Rechtsmittel mit Beschluss vom 26. Januar 2024 abwies. Die dagegen erhobene Beschwerde wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 17. September 2024 gutgeheissen und die Mindestlohnverordnung der Stadt Winterthur vom 6. März 2023 aufgehoben (Ziff. 1 Urteilsdispositiv), weil sie mit dem kantonalen Recht unvereinbar sei. Mit der Urteilsbegründung wurde entsprechend dem kantonalen Verfahrensrecht eine abweichende Minderheitsmeinung der Kammer publiziert, wonach die Mindestlohnverordnung mit dem kantonalen Recht vereinbar sei. 

 

C.  

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 10. Januar 2025 an das Bundesgericht beantragt die Stadt Winterthur (Beschwerdeführerin), das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 17. September 2024 (AN.2024.00002) sei aufzuheben. 

Während die Vorinstanz und der Bezirksrat Zürich auf eine Vernehmlassung verzichtet haben, beantragten die Vereinigung A.________, der Verband B.________, die C.________ AG sowie D.________ (Beschwerdegegner), die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen. Eventualiter sei die Sache zur weiteren Prüfung an die Vorinstanz zurückzuweisen. 

Das Bundesgericht hat mit Urteil 2C_28/2025 vom 12. Mai 2026 den weitgehend gleichen Streitgegenstand in Bezug auf die Verordnung über den Mindestlohn vom 1. März 2023 der Stadt Zürich behandelt. 

 

 

 

1.  

 

1.1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (BGE 146 II 276 E. 1).  

 

1.2. Gemäss Art. 82 lit. b und Art. 87 Abs. 1 BGG können kantonale oder kommunale Erlasse ausserhalb eines konkreten Anwendungsfalls direkt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vor Bundesgericht angefochten werden (BGE 149 I 81 E. 3.3.1; 147 I 136 E. 1.1). Den Kantonen steht es jedoch frei, auf kantonaler Ebene einen Rechtsmittelweg gegen diese Erlasse vorzusehen (vgl. Art. 87 Abs. 2 BGG; BGE 149 I 81 E. 3.3.1; 142 I 99 E. 1.1; 141 I 36 E. 1.2.1). Wenn, wie vorliegend, ein solches, innerkantonales Verfahren der abstrakten Normenkontrolle gegen kommunale Erlasse besteht (vgl. § 41 Abs. 1 i.V.m. § 19 Abs. 1 lit. d Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 des Kantons Zürich [VRG/ZH; LS 175.2]), ist es der (letztinstanzliche) Entscheid der kantonalen Behörde, welcher die Norm bestätigt, der vor Bundesgericht angefochten werden muss (vgl. Art. 87 Abs. 2, der auf Art. 86 BGG verweist). Die Beschwerde bleibt aber dennoch eine Beschwerde gegen einen Erlass im Sinne von Art. 82 lit. b BGG. Daher kommen die Ausnahmen bezüglich Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 83 BGG) nicht nicht zur Anwendung (BGE 149 I 81 E. 3.3.4; 148 I 160 E. 1.2; 145 I 26 E. 1.1).  

 

1.3. Die Vorinstanz hat die an sie gerichtete Beschwerde gutgeheissen und den kommunalen Erlass aufgehoben (vgl. Bst. B oben). Damit besteht kein anfechtbarer normativer Akt mehr, zumindest sofern der Beschwerde vor Bundesgericht nicht die aufschiebende Wirkung erteilt (vgl. Art. 103 Abs. 3 BGG) oder der Erlass nicht bereits in Kraft gesetzt wurde. Das vorinstanzliche Urteil bleibt aber als Anfechtungsgegenstand erhalten. Wird wie vorliegend eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend gemacht, kann das Bundesgericht rechtsprechungsgemäss den normativen Akt auch dann prüfen, wenn er aufgehoben wurde (BGE 149 I 81 E. 3.3.8 mit Hinweisen).  

 

1.4. Beschwerden an das Bundesgericht im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle sind grundsätzlich kassatorischer Natur (Urteil 2C_302, 306/2020 vom 11. November 2021 E. 3.4; YVES DONZALLAZ, in: Aubry Girardin/Donzallaz/Denys/et al. [Hrsg.], Commentaire de la LTF, 3. Aufl. 2022, N. 287 zu Art. 82 BGG). Über die abstrakte Normenkontrolle hinaus entscheidet das Bundesgericht in der Regel rein kassatorisch, wenn es lediglich darum geht, ein belastendes Urteil oder eine belastende Rechtsfolge aufzuheben (vgl. statt vieler Urteil 2C_293/2021 vom 27. Juli 2021 E. 1.2; vgl. JOHANNA DORMANN, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger/Kneubühler [Hrsg.], Basler Kommentar BGG, 3. Aufl. 2018, N. 14 zu Art. 107 BGG). Die Beschwerdeführerin beantragt nur die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils (vgl. Bst. C oben), stellt mit anderen Worten einen rein kassatorischen Antrag. Vorliegend wurde die kommunale Mindestlohnverordnung in einer Volksabstimmung angenommen, aber noch nicht in Kraft gesetzt (vgl. Bst. A und B oben). Die erste Instanz, der Bezirksrat Winterthur, hat die Beschwerde gegen die kommunale Mindestlohnverordnung abgewiesen. Letztere wurde erst durch das vorinstanzliche Urteil aufgehoben und damit eine belastenden Rechtsfolge gesetzt. Angesichts des Umstandes, dass in casu das vorinstanzliche Urteil Anfechtungsgegenstand bleibt (vgl. E. 1.3 oben) und erst dieses die belastende Anordnung getroffen hat, rechtfertigt es sich vorliegend, in Anwendung der genannte Rechtsprechung von der kassatorischen Natur der Beschwerde auszugehen.  

 

1.5. Die Beschwerdeführerin rügt die Verletzung ihrer Gemeindeautonomie, wie sie vom kantonalen Recht gewährleistet ist (vgl. Art. 50 Abs. 1 BV). Sie macht insbesondere geltend, die Vorinstanz habe mit der Aufhebung der kommunalen Mindestlohnverordnung mehrere Bestimmungen der Verfassung vom 27. Februar 2005 des Kantons Zürich (KV/ZH; LS 101), welche ihr in diesem Bereich Autonomie respektive Gesetzgebungskompetenz einräumten, verletzt. Sie beruft sich denn auch bezüglich Beschwerdelegitimation auf Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG, wonach Gemeinden zur Beschwerde berechtigt sind, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewähren. Die vorliegende Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist deshalb zulässig. Ob die Autonomie im behaupteten Umfang besteht und vorliegend verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 147 I 136 E. 1.2; 146 I 83 E. 1.2).  

 

1.6. Da auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind (Art. 42, Art. 90, Art. 100 Abs. 1 BGG), ist auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzutreten.  

 

2.  

 

2.1. Nach Art. 95 BGG, der auch für Gemeindeautonomiebeschwerden gilt, prüft das Bundesgericht die Anwendung von Bundesrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten frei, diejenige sonstigen kantonalen Rechts - einschliesslich des übrigen kantonalen Verfassungsrechts - hingegen nur unter dem Blickwinkel der Willkür (BGE 147 I 136 E. 1.4; 141 I 36 E. 5.4; 136 I 395 E. 2). Zu den kantonalen verfassungsmässigen Rechten im Sinne von Art. 95 lit. c BGG gehört auch die Gemeindeautonomie (BGE 147 I 136 E. 1.4; 141 I 36 E. 5.4; 138 I 143 E. 2). Frei zu prüfen ist im Zusammenhang mit der Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie ausserdem die Anwendung desjenigen kantonalen Verfassungsrechts, welches die Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden regelt (BGE 147 I 136 E. 1.4; 143 II 553 E. 6.3.1; 141 I 36 E. 5.4; 136 I 395 E. 2). Darüber hinaus, d.h. ausser in den Fällen von Art. 95 lit. c und d BGG, kann die Verletzung kantonalen Rechts an sich nicht geltend gemacht werden; es kann jedoch gerügt werden, die Anwendung des kantonalen Rechts verletze das Willkürverbot (Art. 9 BV) oder ein anderes verfassungsmässiges Recht (BGE 145 I 108 E. 4.4.1; Urteil 2C_642/2023 vom 16. Juli 2024 E. 2.1 in fine). Die Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle hat den Anforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG zu genügen (Urteil 2C_756/2015 vom 3. April 2017 E. 1.3.10, nicht publ. in: BGE 143 I 272; Urteil 2C_642/2023 vom 16. Juli 2024 E. 2.2).  

 

2.2. Bei der Überprüfung eines Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle auferlegt sich das Bundesgericht aus Gründen des Föderalismus, der Verhältnismässigkeit und - bei der Überprüfung kommunalen Rechts - der Gemeindeautonomie eine gewisse Zurückhaltung. Nach der Rechtsprechung ist dabei massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit dem angerufenen Verfassungs- oder Gesetzesrecht vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale (oder kommunale) Norm nur auf respektive bestätigt nur dann die vorinstanzlichen Aufhebung einer solchen Norm, wenn sie sich jeder verfassungskonformen bzw. mit dem höherstufigen Bundesrecht vereinbaren Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (BGE 147 I 136 E. 1.4; 145 I 26 E. 1.4; 143 I 137 E. 2.2; Urteile 2C_774/2014 vom 21. Juli 2017 E. 3.2, nicht publ. in: BGE 143 I 403; 2C_302, 306/2020 vom 11. November 2021 E. 3.2).  

 

2.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), unter Vorbehalt der Fälle gemäss Art. 105 Abs. 2 BGG. Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich, erfolgt ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht. Dies gilt auch, wenn das kantonale Recht einen Rechtsmittelweg gegen kantonale oder kommunale Erlasse vorsieht und eine kantonale Verfassungsgerichtsbarkeit im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle den Sachverhalt festgestellt hat (BGE 148 I 160 E. 3; Urteil 2C_642/2023 vom 16. Juli 2024 E. 2.3).  

Vorliegend werden keine Sachverhaltsrügen erhoben, weshalb vom vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt auszugehen ist (Art. 105 Abs. 1 BGG). 

 

3.  

Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist, ob eine kommunale Mindestlohnverordnung, nämlich die Mindestlohnverordnung der Stadt Winterthur vom 6. März 2023 (vgl. Bst. A oben), mit dem Recht des Kantons Zürich, insbesondere mit der Kompetenzordnung der KV/ZH, vereinbar ist. Es geht darum, ob eine Gemeinde wie die Stadt Winterthur über genügend Autonomie verfügt, um im Rahmen des einschlägigen kantonalen Verfassungsrechts eine kommunale Mindestlohnverordnung zu erlassen. 

 

3.1. Das Bundesgericht hat sich bereits mehrfach mit Mindestlohnvorschriften auseinandergesetzt. Im Urteil 1C_357/2009 vom 8. April 2010 hat es im Rahmen einer Abstimmungsbeschwerde (Art. 82 lit. c BGG) erwogen, dass die betroffene Genfer Volksinitiative zur Einführung eines kantonalen Mindestlohnes (Ergänzung der Genfer Kantonsverfassung mit einem entsprechenden Verfassungsartikel; L'initiative "Pour le droit à un salaire minimum") nicht offensichtlich gegen höherrangiges Recht verstösst und in diesem Sinne insbesondere mit der Vertragsfreiheit als Teil der individuellen Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) vereinbar ist. In BGE 143 I 403 hat das Bundesgericht im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle die Rechtmässigkeit eines kantonalen Gesetzes, mit welchem ein kantonaler Mindestlohn (Kanton Neuenburg) eingeführt wurde, geprüft, und ist insbesondere zum Schluss gekommen, dass der angefochtene, kantonale Erlass als grundsatzkonforme Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit aus sozialpolitischen Gründen mit Art. 94 BV vereinbar ist und ausserdem weder die Vertragsfreiheit gemäss Art. 27 BV noch die Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 BV verletzt. Ausserdem hat das Bundesgericht in diesem Zusammenhang entschieden, dass der kantonale Erlass bzw. Mindestlohn den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) nicht verletzt und auch mit der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, nämlich mit den Bundeskompetenzen von Art. 110 Abs. 1 lit. a (Arbeitnehmerschutz), lit. b (Verhältnis zwischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite), lit. d und Abs. 2 (Gesamtarbeitsverträge) BV sowie Art. 122 Abs. 1 BV (Zivil- und Zivilprozessrecht), vereinbar ist. Diese Rechtsprechung hat das Bundesgericht im Urteil 2C_302, 306/2020 vom 11. November 2021 im Rahmen der abstrakten Kontrolle des (kantonalen) Tessiner Gesetzes zum Mindestlohn (Legge ticinese dell'11 dicembre 2019 sul salario minimo [LSM/TI]; RL/TI 843.600) bestätigt und in diesem Rahmen erwogen, dass der kantonale Mindestlohn der Bekämpfung der Armut bzw. des Phänomens der "working poor" diene und deshalb als sozialpolitische Massnahme zulässig und sowohl mit der institutionellen wie der individuellen Wirtschaftsfreiheit vereinbar sei (Urteil 2C_302, 306/2020 vom 11. November 2021 E. 7.3, 8.4 ff., 8.6 f., 9.3.1.ff.). Ausserdem hat das Bundesgericht in diesem Fall entschieden, dass der staatliche Tessiner Mindestlohn das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (BGBM; SR 943.02) nicht verletzt (Urteil 2C_302, 306/2020 vom 11. November 2021 E. 11).  

 

3.2. Ausgehend von dieser Rechtsprechung hat die Vorinstanz in einem ersten Schritt erwogen, die streitbetroffene, kommunale Mindestlohnverordnung sei mit Bundesrecht, insbesondere mit der individuellen und institutionellen Wirtschaftsfreiheit (Art. 27, Art. 94 BV) und der bundesrechtlichen Kompetenzordnung (Art. 110, Art. 122 BV) vereinbar und eine Verletzung des Grundsatzes des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 BV) liege demnach nicht vor (vgl. E. 4 - 6 angefochtenes Urteil). Diese Punkte werden im vorliegenden Verfahren nicht in Frage gestellt und es besteht kein Anlass, darauf zurückzukommen (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG).  

Anschliessend kommt das angefochtene Urteil jedoch zum Schluss, das kantonale Recht, insbesondere das kantonale Verfassungsrecht, lasse keinen Raum für eine kommunale Mindestlohnverordnung. In diesem Punkt manifestiert sich auch der Unterschied zu den Fällen aus den Kantonen Neuenburg und Tessin, deren kantonale Mindestlohnbestimmungen auf einem Artikel in der jeweiligen Kantonsverfassung beruhten.  

 

4.  

Die Beschwerdeführerin rügt, das angefochtene Urteil verletze ihre Gemeindeautonomie, denn es widerspreche der verfassungsmässigen Aufgabenverteilung der KV/ZH vom 27. Februar 2005 (LS 101). Das Urteil missachte den Handlungsspielraum der Gemeinden bezüglich der Gesetzgebung für sozialpolitische Massnahmen. Die KV/ZH enthalte keinen Verfassungsvorbehalt, d.h. die Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe bedürfe keiner Verfassungskompetenz in der KV/ZH. Ausserdem könne die Gemeinde gemäss den Regeln der Subsidiarität kommunale Mindestlohnvorschriften erlassen. Das angefochtene Urteil verletze insbesondere Art. 1 Abs. 4, Art. 85 Abs. 1 und Art. 97 Abs. 1 KV/ZH. Ausserdem sei die vorinstanzliche Auslegung von Art. 111 KV/ZH, gemäss welcher die Gemeinden bzw. die Beschwerdeführerin über keine Verfassungsgrundlage für eine kommunale Mindestlohnregelung verfüge und der kantonale Gesetzgeber eine abschliessende, einen kommunalen Mindestlohn ausschliessende Regelung getroffen habe, offensichtlich unrichtig bzw. willkürlich. Dasselbe gelte für die vorinstanzliche Auslegung von § 1 Abs. 2 des Sozialhilfegesetzes des Kantons Zürich vom 14. Juni 1981 (SHG/ZH; LS 851.1). Vielmehr schlössen diese Bestimmungen kommunale Mindestlohnvorschriften nicht aus. Ausserdem verletze das angefochtene Urteil auch die Grundsätze der Gewaltenteilung und der Verhältnismässigkeit und die Vorinstanz habe ihre Kognitionsbefugnis überschritten. Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle dürfe ein (kommunaler) Erlass nur aufgehoben werden, wenn er sich jeder rechtskonformen Auslegung entziehe. Vorliegend sei jedoch die Vereinbarkeit der Mindestlohnverordnung mit dem kantonalen Recht möglich und vertretbar. Die vorinstanzliche Überschreitung der Kognitionsbefugnis verletze das Willkürverbot (Art. 9 BV). 

 

4.1. Die Bundesverfassung gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts (Art. 50 Abs. 1 BV). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Die Existenz und der Umfang der Gemeindeautonomie in einem konkreten Sachbereich bestimmt sich folglich nach Massgabe des kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrechts. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (BGE 147 I 136 E. 2.1; 146 I 83 E. 2.1;144 I 193 E. 7.4.1).  

 

4.2. Die Vorinstanz zitiert zunächst Art. 83 Abs. 1 KV/ZH, wonach die politischen Gemeinden alle öffentlichen Aufgaben wahrnehmen, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. Anschliessend prüft sie die Auslegung von Art. 111 KV/ZH, welche ergebe, dass keine Gemeindekompetenz zum Erlass von Mindestlohnbestimmungen bestehe. Auch das SHG/ZH enthalte keine solche Gemeindekompetenz. Vielmehr treffe es im Bereich Sozialhilfe eine abschliessende Regelung. Das kantonale Recht enthalte weder einen (expliziten) Gesetzgebungsauftrag an die Gemeinden zum Erlass von kommunalen Mindestlohnvorschriften noch lasse es den Gemeinden Raum für eine kommunale Regelung (Vgl. E. 7.1 - 7.6 angefochtenes Urteil).  

 

4.3. Zunächst ist zu prüfen, ob die Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe durch die Gemeinde oder den Kanton gemäss der KV/ZH einer ausdrücklichen Verfassungsgrundlage bedarf, d.h. ob ein sogenannter Verfassungsvorbehalt besteht (vgl. E. 4.5 unten). Wenn nicht, ist weiter zu prüfen, ob die kantonale Kompetenzordnung bzw. Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden der Beschwerdeführerin respektive einer Gemeinde überhaupt genügend Handlungsfreiheit einräumt, um im betroffenen Sachbereich gesetzgeberisch tätig zu werden und die entsprechende Aufgabe zu übernehmen (vgl. E. 4.6 f. unten). In diesem Zusammenhang ist auch zu prüfen, ob das kantonale Recht (des Kantons Zürich) einen kommunalen Mindestlohn ausschliesst, weil es eine abschliessende Regelung getroffen hat (vgl. E. 4.8 f. unten). Es geht mit anderen Worten mit Blick auf einen kommunalen Mindestlohn und die Gemeindeautonomie darum, zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin nach verfassungsmässigem und kantonalem Recht überhaupt über Handlungsfreiheit verfügt, und wenn ja, ob diese Handlungsfreiheit so weit geht bzw. so erheblich ist, dass sie Mindestlohnvorschriften erlassen kann.  

 

4.4. Dies bedarf einer Auslegung insbesondere des einschlägigen kantonalen Verfassungsrechts, wobei die Auslegung von Verfassungsnormen grundsätzlich denselben Regeln folgt, die für die Auslegung von Gesetzesrecht gelten (BGE 143 I 272 E. 2.2.3; 139 II 243 E. 7). Ausgangspunkt der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut (grammatikalisches Element). Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung sämtlicher Auslegungselemente, namentlich von Sinn und Zweck (teleologisches Element), Entstehungsgeschichte (historisches Element) und Bedeutung der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen (systematisches Element). Das Bundesgericht bevorzugt keine Auslegungsmethode, sondern folgt einem pragmatischen Methodenpluralismus (BGE 151 I 73 E. 4.3.1; 143 I 403 E. 3.3; 142 II 80 E. 4.1). Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf ausnahmsweise abgewichen werden, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt (BGE 142 II 80 E. 4.1; 140 II 289 E. 3.2).  

Das Bundesgericht prüft die Anwendung der einschlägigen Bestimmungen der KV/ZH im Zusammenhang mit der Gemeindeautonomie, nämlich Art. 1 Abs. 4, Art. 19, Art. 83, Art. 85, Art. 97 und Art. 111 KV/ZH, mit freier Kognition (vgl. E. 2.1 oben). 

 

4.5.  

Zunächst ist zu prüfen, ob die KV/ZH einen sogenannten Verfassungsvorbehalt enthält, d.h. für die Einführung einer öffentlichen Aufgabe eine Verfassungsgrundlage nötig ist. 

 

4.5.1. Das angefochtene Urteil hält zwar fest, dass die kantonale Gesetzgebung die Gemeindeaufgaben nicht abschiessend regelt (vgl. E. 7.2 angefochtenes Urteil), führt dann aber weiter aus, weder Art. 111 KV/ZH noch das sonstige kantonale Recht enthalte eine Kompetenz respektive einen Gesetzgebungsauftrag zugunsten der Gemeinden für den Erlass einer kommunalen Mindestlohnverordnung (vgl. E. 7.4 ff., E. 7.6 angefochtenes Urteil). Damit geht das angefochtene Urteil davon aus, dass die KV/ZH einen Verfassungsvorbehalt enthält, d.h. die Einführung eines staatlichen Mindestlohnes nur zulässig wäre, wenn dafür im Katalog der öffentlichen Aufgaben von Art. 100 ff. KV/ZH eine Grundlage bestehen würde.  

 

4.5.2. Das 8. Kapitel der KV/ZH widmet sich den öffentlichen Aufgaben, während der Abschnitt A diesbezüglich "Allgemeine Bestimmungen", der Abschnitt B Bestimmungen zur "Übertragung öffentlicher Aufgaben" und der Abschnitt C unter dem Titel "Die Aufgaben" einen Katalog von öffentlichen Aufgaben enthält. Ob dieser abschliessend ist und folglich die KV/ZH einen sog. Verfassungsvorbehalt beinhaltet - d.h. eine neue Aufgabe nur übernommen werden kann, wenn dafür eine Verfassungsgrundlage geschaffen wird - lässt sich dem Text der KV/ZH, insbes. dem 8. Kapitel, nicht entnehmen.  

Gemäss Urteil 2C_28/2025 bezüglich der Mindestlohnverordnung der Stadt Zürich ergibt sich aus den Materialien zur KV/ZH bzw. aufgrund einer historischen Auslegung, dass die KV/ZH keinen Verfassungsvorbehalt enthält (vgl. Urteil 2C_28/2025 vom 12. Mai 2026 E. 4.5.3 mit Hinweisen). 

 

4.5.3. Dieser Befund wird auch von der herrschenden Lehre geteilt (vgl. Urteil 2C_28/2025 vom 12. Mai 2026 E. 4.5.4 mit Hinweisen). Gestützt auf das eindeutige, historische Element ist deshalb davon auszugehen, dass die KV/ZH keinen Verfassungsvorbehalt enthält und der Katalog öffentlicher Aufgaben somit nicht abschliessend ist. Der Staat kann folglich neue öffentliche Aufgaben übernehmen, ohne dass es dafür einer Verfassungsgrundlage bedarf. Dies hat den Vorteil, dass flexibel auf neue Umstände und Bedürfnisse reagiert werden kann, ohne dass dafür eine Verfassungsrevision erforderlich ist (vgl. VIVIANE SOBOTICH, in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007 [Kommentar KV/ZH], N. 6 zu Vorb. zu Art. 95 - 121 KV/ZH).  

 

4.5.4. Dem angefochtenen Urteil, welches davon ausgeht, dass die KV/ZH einen Verfassungsvorbehalt enthält, kann nach dem Gesagten nicht gefolgt werden. Im Rahmen der KV/ZH kann demnach ein staatlicher Mindestlohn als öffentliche Aufgabe auch ohne entsprechende Verfassungskompetenz eingeführt werden. Insofern verfügen sowohl der Kanton als auch die Gemeinden - unter Vorbehalt der nachfolgenden Ausführungen - über Handlungsspielraum respektive Autonomie.  

 

4.6. In einem nächsten Schritt stellt sich die Frage, ob die Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden der Beschwerdeführerin ermöglicht, die Aufgabe der Einführung eines staatlichen Mindestlohnes auf kommunaler Ebene wahrzunehmen, sowie ob ein kommunaler Mindestlohn nicht durch anderweitige Vorschriften des kantonalen Rechts ausgeschlossen ist.  

 

4.6.1. Gemäss Art. 1 Abs. 4 KV/ZH anerkennt der Kanton die Selbständigkeit der Gemeinden. Unter dem 7. Kapitel ("Gemeinden"), Abschnitt A "Allgemeine Bestimmungen" hält Art. 83 Abs. 1 KV/ZH mit dem Randtitel "Arten und Aufgaben" Folgendes fest: "Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind." In demselben Abschnitt führt Art. 85 Abs. 1 KV/ZH mit dem Randtitel "Gemeindeautonomie" Folgendes aus: "Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum." Im Weiteren lautet - unter dem 8. Kapitel ("Öffentliche Aufgaben"), Abschnitt A "Allgemeine Bestimmungen" - Art. 97 Abs. 1 KV/ZH folgendermassen: "Die Gemeinden nehmen öffentliche Aufgaben selber wahr, wenn sie diese ebenso zweckmässig erfüllen können wie der Kanton."  

 

4.6.2. Bereits aus dem Wortlaut und aus der systematischen Stellung der vorgenannten Bestimmungen ergibt sich, dass die Gemeindeautonomie gemäss der KV/ZH einen hohen Stellenwert geniesst. So nennt Art. 1 Abs. 4 KV/ZH im 1. Kapitel "Grundlagen" die Selbständigkeit der Gemeinden als ein Grundprinzip der KV/ZH. Damit wird zum Ausdruck gebracht, dass die Gemeindeautonomie eines der höchsten Prinzipien des Kantons Zürich darstellt (ANDREA TÖNDURY, in: Kommentar KV/ZH, N. 1, 17 zu Art. 1 KV/ZH).  

Die weiteren Bestimmungen schränken die Bedeutung der Gemeindeautonomie nicht ein, sondern bestätigen deren hohen Stellenwert, indem mehrfach der weite Handlungsspielraum der Gemeinden festgeschrieben wird. Auch die Vorinstanz hält zu Art. 83 Abs. 1 KV/ZH (Wortlaut vgl. E. 4.6 f. oben) fest, die politischen Gemeinden seien befugt, freiwillig zusätzliche Aufgaben wahrzunehmen, allerdings mit der Einschränkung, soweit es sich um typisch lokale Angelegenheiten handle, welche vom Kanton und vom Bund nicht umfassend wahrgenommen würden (vgl. E. 7.2 angefochtenes Urteil). 

Auch die Bestimmung mit dem Randtitel "Gemeindeautonomie", nämlich Art. 85 KV/ZH, betont in Absatz 1 das weite Verständnis der Autonomie, soll doch das kantonale Recht den Gemeinden einen "möglichst weiten Handlungsspielraum" gewähren. 

Dieses Bild einer weitgehenden Gemeindeautonomie wird vervollständigt durch das in Art. 97 Abs. 1 KV/ZH verankerte Subsidiaritätsprinzip bezüglich der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden. Danach nehmen die Gemeinden "öffentliche Aufgaben selber wahr, wenn sie diese ebenso zweckmässig erfüllen können wie der Kanton". Bereits aus dem Wortlaut folgt, dass primär die Gemeinde für die Aufgabenerfüllung zuständig ist, wenn sie die Aufgabe ebenso zweckmässig erfüllen kann wie der Kanton. Die Aufgabenerfüllung hat mit anderen Worten von unten her, vom niedrigst möglichen dezentralen Aufgabenträger her zu erfolgen - die Blickrichtung geht bezüglich Zuständigkeit von unten nach oben (ANDREAS MÜLLER, in: Kommentar KV/ZH, N. 8 zu Art. 97 KV/ZH; MONIQUE WEBER-MANDRIN, Die öffentlichen Aufgaben in der neuen Kantonsverfassung, in: Fosco/Jaag/Notter [Hrsg.], Die neue Zürcher Kantonsverfassung, 2006, S.112 f.). 

 

4.6.3. Das Bundesgericht hat aufgrund des klaren Wortlauts und der Systematik der genannten Bestimmungen der KV/ZH, welche insgesamt die Gemeindeautonomie ausmachen, im Urteil 2C_28/2025 erwogen, dass eine Gemeinde im Kanton Zürich über eine sehr weit gehende Gemeindeautonomie verfügt. Dasselbe Resultat ergibt sich auch aus einer teleologischen Auslegung (Urteil 2C_28/2025 vom 12. Mai 2026 E. 4.6.3) und gilt ebenfalls für die Beschwerdeführerin. Das angefochtene Urteil trägt dem Aspekt der gemäss KV/ZH sehr weitgehenden Gemeindeautonomie jedoch keine Rechnung, sondern geht direkt zur Auslegung von Art. 111 KV/ZH mit dem Randtitel "Sozialhilfe" über.  

 

4.7. Ausgehend vom Fehlen eines Verfassungsvorbehalts und der sehr weitgehenden Gemeindeautonomie könnte der Beschwerdeführerin eine Kompetenz zum Erlass einer Mindestlohnverordnung nur abgesprochen werden, wenn sie die entsprechende, öffentliche Aufgabe gemäss Subsidiaritätsprinzip nichtebenso zweckmässig erfüllen könnte wie der Kanton, was anschliessend zu prüfen ist.  

 

4.7.1. Staatliche Mindestlöhne, wie sie die vorliegende Mindestlohnverordnung vorsieht und wie sie bereits mehrfach vom Bundesgericht behandelt wurden, dienen dem übergeordneten Ziel der Armutsbekämpfung. Deshalb sind sie auch bundesrechtlich als sozialpolitische Massnahme zulässig (BGE 143 I 403 E. 5.2, 5.4.1 ff., 5.5; Urteil 2C_302, 306/2020 vom 11. November 2021 E. 8). Davon geht im Übrigen auch die Vorinstanz aus (vgl. E. 5.2 angefochtenes Urteil).  

Spezifisch geht es bei der hier betroffenen öffentlichen Aufgabe um die Bekämpfung von Erwerbsarmut, d.h. Armut, welche trotz Erwerbstätigkeit besteht (Phänomen der "working poor"). Erwerbsarmut ist eine vielschichtige Problematik (vgl. Bundesamt für Sozialversicherungen BSV, Armutsmonitoring in der Schweiz, Bericht 2025, Erwerbsarbeit und Armut). Hohe Wohnkosten vor allem in den Städten erhöhen die Haushaltskosten und verschärfen die Problematik der "working poor" (vgl. Presseartikel "Die Zahl der Working Poor in der Schweiz nimmt zu", NZZ vom 9. November 2024). Der Kanton Neuenburg hat denn auch ausdrücklich mit Verweis auf die Problematik der "working poor" einen staatlichen Mindestlohn eingeführt (vgl. BGE 143 I 403 E. 5.4.1 f.). Auch der städtisch geprägte Kanton Genf hat per 31. Oktober 2020 einen staatlichen Mindestlohn in Kraft gesetzt (vgl. Art. 39K Abs. 1 loi cantonale du 12 mars 2004 sur l'inspection et les relations du travail [LIRT/GE; RS/GE J 1 05]; Art. 56D ff. règlement cantonal du 23 février 2005 d'application de la LIRT [RIRT/GE; RS/GE J 1 05.01]; vgl. Urteil 2C_216/2025 vom 27. Januar 2026 Bst. B.b und E. 9.1 ff.). Ebenso schreibt der Stadtkanton Basel-Stadt seit 1. Juli 2022 einen staatlichen Mindestlohn vor (Gesetz vom 13. Januar 2021 des Kantons Basel-Stadt über den kantonalen Mindestlohn [Mindestlohngesetz; MiLoG/BS; SG 812.200]). Zudem hat die Stadt Luzern per 1. Januar 2026 einen staatlichen, kommunalen Mindestlohn eingeführt (Reglement vom 16. Mai 2024 der Stadt Luzern über den sozialpolitischen Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer; Verordnung der Stadt Luzern vom 28. Mai 2025 zum Reglement über den sozialpolitischen Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer). 

 

4.7.2. In den genannten Kantonen und der Stadt Luzern haben insbesondere die städtischen Lebensbedingungen und Lebenshaltungskosten zur Einführung eines staatlichen Mindestlohnes geführt. Dass sich die Problematik der "working poor" nicht nur in den Städten Genf, Basel und Luzern, sondern auch in Winterthur bzw. bei der Beschwerdeführerin als sechstgrösster Schweizer Stadt manifestiert, ist unbestritten respektive wird von der Vorinstanz nicht in Abrede gestellt (vgl. E. 5.2 angefochtenes Urteil). Die ursprüngliche Initiative zur Einführung eines staatlichen Mindestlohnes betraf denn auch nur die Städte Zürich, Winterthur und Kloten. Dafür, dass die Beschwerdeführerin die öffentliche Aufgabe der Bekämpfung der Erwerbsarmut weniger zweckmässig erfüllen könnte als der Kanton, gibt es keine Anzeichen und solches wird im vorinstanzlichen Urteil auch nicht erwogen. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin aufgrund der Vertrautheit mit den lokalen Bedingungen und der Nähe zu den Betroffenen die Erwerbsarmut ebenso zweckmässig wenn nicht sogar besser bekämpfen kann als der Kanton.  

 

4.7.3. Nach dem Gesagten verfügt die Beschwerdeführerin aufgrund der Gemeindeautonomie, auch im Lichte des Subsidiaritätsprinzips von Art. 97 Abs. 1 KV/ZH über die Kompetenz zum Erlass einer kommunalen Mindestlohnverordnung.  

 

4.8. Diese Kompetenz der Beschwerdeführerin wird entgegen dem angefochtenen Urteil auch nicht durch Art. 111 KV/ZH bzw. durch eine vermeintlich abschliessende Regelung des Kantons ausgeschlossen. Art. 111 KV/ZH mit dem Randtitel "Sozialhilfe" widmet sich eben dieser. Gemäss Art. 111 Abs. 1 KV/ZH sorgen Kanton und Gemeinden dafür, "dass Menschen in einer Notlage, die sie nicht aus eigener Kraft bewältigen können, ein Obdach und existenzsichernde Mittel erhalten." Laut Absatz 2 fördern sie "die berufliche Umschulung und Weiterbildung erwerbsloser Personen und ihre Wiedereingliederung in den Arbeitsprozess." Weiter fördern sie [Kanton und Gemeinden] gemäss Absatz 3 "zur Bekämpfung von sozialer Not und Armut die Hilfe zur Selbsthilfe.  

 

4.8.1. Wie das Bundesgericht bereits in BGE 143 I 403 E. 5.6.5 und E. 7.5.5 erwogen hat, liegt der Fokus des Mindestlohnes respektive der Bekämpfung der Erwerbsarmut darauf, dass die Arbeitnehmer mit ihrem Lohn ihre Lebenshaltungskosten bestreiten können, und nicht in der Ausrichtung von finanzieller Hilfe an die Betroffenen. Die Sozialhilfe ist denn auch subsidiär zum Erwerbseinkommen. Wie sich bereits aus dem Wortlaut von Art. 111 KV/ZH ergibt, ist Gegenstand dieser Bestimmung jedoch die Sozialhilfe, also die Ausrichtung von finanziellen Mitteln durch den Staat. Zudem geht es, wie sich Absatz 2 entnehmen lässt, um die Mittel und Massnahmen zur Wiedereingliederung erwerbsloser Personen in den Arbeitsmarkt. Die "working poor" sind jedoch nicht erwerbslos, sondern im Arbeitsmarkt integriert. Das Ziel eines staatlichen Mindestlohnes ist es gerade, zu verhindern, dass die betroffenen Personen Sozialhilfe beziehen müssen. Sozialhilfe und ein staatlicher Mindestlohn reflektieren komplementäre Aufgaben mit unterschiedlichen Ansatzpunkten. Der Umstand, dass der Wortlaut von Art. 111 KV/ZH einen staatlichen, kommunalen Mindestlohn nicht erwähnt, schliesst einen solchen deshalb nicht aus, denn Art. 111 KV/ZH befasst sich mit der Sozialhilfe bzw. mit einem anderen Gegenstand. Das grammatikalische Element führt entgegen dem angefochtenen Urteil nicht zum Ausschluss eines kommunalen Mindestlohnes.  

 

4.8.2. Im Urteil 2C_28/20205 vom 12. Mai 2026 E. 4.8.1 ff. ist das Bundesgericht zum Ergebnis gelangt, dass auch gemäss einer teleologischen und historischen Auslegung von Art. 111 KV/ZH diese Bestimmung einen staatlichen, kommunalen Mindestlohn nicht ausschliesst.  

 

4.8.3. Die Auslegung von Art. 111 KV/ZH ergibt demnach entgegen dem angefochtenen Urteil, dass damit keineeinen staatlichen, kommunalen Mindestlohn ausschliessende, abschliessende Regelung getroffen wurde.  

 

4.8.4. Aus denselben Gründen lässt sich entgegen dem angefochtenen Urteil (vgl. dort E. 7.5) auch aus dem SHG/ZH (vgl. E. 4 oben) nicht der Schluss ziehen, damit sei ein staatlicher, kommunaler Mindestlohn ausgeschlossen worden. Das SHG/ZH konkretisiert Art. 111 KV/ZH respektive die Sozialhilfe. Es befasst sich folglich mit der finanziellen Hilfe und Massnahmen zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt. Demnach kann aus dem Umstand, dass das SHG/ZH keine staatlichen Mindestlöhne vorsieht, nicht geschlossen werden, der Gesetzgeber habe diesbezüglich eine negative, abschliessende Regelung getroffen. Die vorinstanzliche Auslegung des SHG/ZH ist nach dem Gesagten willkürlich (vgl. E. 2.1 oben); der Befund, das SHG/ZH - obwohl es sich mit gegenüber staatlichen Mindestlöhnen komplementären Massnahmen befasst (vgl. E. 4.8.1 oben) - schliesse staatliche kommunalen Mindestlöhne aus, ist unhaltbar.  

 

4.9. Vielmehr hätte die Vorinstanz, wie die Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht, bei der Auslegung der kantonalen Verfassungsbestimmungen zur Gemeindeautonomie inhaltlich das Sozialziel von Art. 41 Abs. 1 lit. d BV i.V.m. Art. 19 KV/ZH berücksichtigen müssen:  

 

4.9.1. Gemäss Art. 41 Abs. 1 lit. d BV setzen sich Bund und Kantone in Ergänzung zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative dafür ein, dass "Erwerbsfähige ihre Lebensunterhalt durch Arbeit zu angemessenen Bedingungen bestreiten können." Dieses Sozialziel adressiert auch das Problem der "working poor", denn der Umstand, dass eine Person trotz Erwerbstätigkeit nicht ihre Lebenshaltungskosten bestreiten kann, steht im Widerspruch zu diesem Sozialziel (vgl. BGE 143 I 403 E. 7.5.5 f.; PATRICIA EGLI/RAINER J. SCHWEIZER, in: Ehrenzeller/Egli/Hettich/et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. Aufl. 2023 [St. Galler Kommentar BV], N. 64 zu Art. 41 BV; vgl. GREGOR T. CHATTON, in: Martenet/Dubey [Hrsg.], Commentaire Romand, Constitution fédérale, 2021 [CR Cst], N. 45 zu Art. 41 BV).  

Art. 19 Abs. 1 KV/ZH lautet folgendermassen: "Die Sozialziele der Bundesverfassung sind auch Sozialziele des Kantons und der Gemeinden." Weiter hält Art. 19 Abs. 3 KV/ZH fest: "Kanton und Gemeinden streben die Verwirklichung der Sozialziele im Rahmen ihrer Zuständigkeiten und ihrer verfügbaren Mittel an." 

Die Sozialziele unterscheiden sich von den Grundrechten primär dadurch, dass sie - wie dies Art. 41 Abs. 4 BV festhält und Art. 19 Abs. 4 KV/ZH wiederholt - keine Leistungsansprüche Privater gegenüber dem Staat begründen (BGE 148 V 84 E. 7.3; 144 I 1 E. 5.5). Dennoch handelt es sich um Rechtsnormen mit Verfassungsrang (PATRICIA EGLI/RAINER J. SCHWEIZER, in: St. Galler Kommentar BV, N. 15 zu Art. 41 BV) und die Zielsetzung an sich ist rechtlich verbindlich (vgl. BGE 148 V 84 E. 7.3; GREGOR T. CHATTON, in: CR Cst, N. 11, 23 zu Art. 41 BV; THOMAS GÄCHTER, in: Kommentar KV/ZH, N. 23 zu Art. 19 KV/ZH). Ausserdem können und sollen Sozialziele als Auslegungshilfe bei der Auslegung anderer Normen herangezogen werden (vgl. BGE 151 I 73 E. 4.4.2; 148 V 84 E. 7.3; 143 I 403 E. 7.5.5; 130 I 16 E. 5.2; PATRICIA EGLI/RAINER J. SCHWEIZER, in: St. Galler Kommentar BV, N. 16, 22, 107 zu Art. 41 BV; GREGOR T. CHATTON, in: CR Cst, N. 9, 23 ff. zu Art. 41 BV). 

 

4.9.2. Das angefochtene Urteil berücksichtigt das Sozialziel von Art. 41 Abs. 1 lit. d i.V.m. Art. 19 Abs. 1 KV/ZH nicht. Aus dem Wortlaut von Art. 19 Abs. 3 KV/ZH respektive Art. 41 Abs. 3 BV folgt jedoch, dass die Gemeinden, Kantone und der Bund die Sozialziele anzustreben haben. Es werden mit anderen Worten Gesetzgebungsaufträge an diese formuliert, um die Sozialziele zu verwirklichen. Wie Letzteres geschehen soll, wird dem politischen Prozess und dem Gesetzgeber überlassen (vgl. PATRICIA EGLI/RAINER J. SCHWEIZER, in: St. Galler Kommentar BV, N. 15, 20, 22, 101 zu Art. 41 BV; GREGOR T. CHATTON, in: CR Cst, N. 9, 11, 23 zu Art. 41 BV; THOMAS GÄCHTER, in: Kommentar KV/ZH, N. 22 f., 27 zu Art. 19 KV/ZH).  

Dass im Kanton Zürich für die Erfüllung einer neuen, öffentlichen Aufgabe der Gemeinde keine Grundlage in der KV/ZH erforderlich ist respektive kein sog. Verfassungsvorbehalt besteht, wurde bereits dargelegt (vgl. E. 4.5.1 ff. oben). Weiter hat sich aus Art. 1 Abs. 4, Art. 83 Abs. 1, Art. 85 Abs. 1 und Art. 97 Abs. 1 KV/ZH ergeben, dass die Gemeindeautonomie im Kanton Zürich relativ weit geht und den Gemeinden einen grossen Handlungsspielraum einräumt (vgl. E. 4.6 f. oben). 

 

4.9.3. Im Urteil 2C_28/2025 vom 12. Mai 2026 E. 4.9.2 hat das Bundesgericht erwogen, was auch hier gilt, nämlich dass der Erlass einer kommunalen Mindestlohnverordnung durch die Beschwerdeführerin im Einklang mit dem Sozialziel von Art. 41 Abs. 1 lit. d BV i.V.m. Art. 19 Abs. 1 KV/ZH steht. Dies spricht dafür, dass die Gemeinden in diesem Bereich über genügend Handlungsfreiheit verfügen, um eine kommunale Mindestlohnverordnung zu erlassen.  

 

4.9.4. Art. 50 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 85 Abs. 1 KV/ZH ist demnach im Lichte des genannten Sozialziels so auszulegen, dass die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin auch die Kompetenz zum Erlass einer kommunalen Mindestlohnverordnung umfasst.  

 

5.  

Das angefochtene Urteil verletzt nach dem Gesagten die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin, nämlich Art. 50 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 1 Abs. 4, Art. 83 Abs. 1, Art. 85 Abs. 1 und Art. 97 Abs. 1 KV/ZH. 

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist gutzuheissen. Die kommunale Mindestlohnverordnung der Beschwerdeführerin vom 6. März 2023 ist zulässig. Das angefochtene Urteil ist folglich aufzuheben. Wie dargelegt genügt vorliegend ein kassatorischer Entscheid des Bundesgerichts (vgl. E. 1.4 oben), da mit der Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils auch die Aufhebung der kommunalen Mindestlohnverordnung rückgängig gemacht wird. Die kommunale Mindestlohnverordnung vom 6. März 2023 lebt demnach wieder auf. Es bleibt dem Stadtrat der Stadt Winterthur überlassen, diese in Kraft zu setzen (vgl. Art. 7 derselben bzw. Bst. A oben). 

 

6.  

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens den Beschwerdegegnern zu gleichen Teilen unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (Art. 65, Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Da die Beschwerdeführerin in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt hat, steht ihr keine Parteientschädigung zu (Art. 68 Abs. 3 BGG). 

Die Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens sind infolge Gutheissung der Beschwerde von der Vorinstanz neu festzulegen und die Sache wird zu diesem Zweck an die Vorinstanz zurückgewiesen. 

 

 

 

1.  

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird gutgeheissen. Das angefochtene Urteil wird aufgehoben. 

 

2.  

Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens von Fr. 5'000.-- werden den Beschwerdegegnern zu gleichen Teilen unter solidarischer Haftung auferlegt. 

 

3.  

Die Beschwerdeführerin hat für das bundesgerichtliche Verfahren keinen Anspruch auf Parteientschädigung. 

 

4.  

Die Sache wird zur Neufestsetzung der Kosten- und Entschädiungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens an die Vorinstanz zurückgewiesen. 

 

5.  

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bezirksrat Winterthur und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, mitgeteilt. 

 

 

Lausanne, 12. Mai 2026 

 

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung 

des Schweizerischen Bundesgerichts 

 

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin 

 

Der Gerichtsschreiber: C. Quinto