Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_275/2021
Urteil vom 5. August 2021
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterin Hänni,
Gerichtsschreiberin Ivanov.
Verfahrensbeteiligte
Einwohnergemeinde A.________
Beschwerdeführerin,
gegen
Wirtschafts-, Energie- und Umweltdirektion (WEU) des Kantons Bern,
Münsterplatz 3a, 3011 Bern,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Anpassung der Standplätze von Kühen im Sömmerungsstall,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16. Februar 2021 (100.2020.18U).
Sachverhalt
A.
Die Einwohnergemeinde A.________ ist Eigentümerin der im Sömmerungsgebiet gelegenen Parzelle xxx, auf der sie seit 1982 einen Sömmerungsstall betreibt. Nach einer Kontrolle durch den Verein Kontrollkommission für umweltschonende und tierfreundliche Landwirtschaft (KuL; nachfolgend: Kontrollkommission) am 7. August 2017 bemängelte der Veterinärdienst des Kantons Bern (VeD; nachfolgend: Veterinärdienst) die Masse der Standplätze im Sömmerungsstall hinsichtlich ihrer Konformität mit der Tierschutzgesetzgebung. Mit Verfügung vom 16. Juli 2018 ordnete der Veterinärdienst folgendes an:
"1. Die Standplätze im Sömmerungsstall B.________ dürfen auf eine Standplatzlänge von 200 cm angepasst werden.
2. Die Standplätze müssen auf eine Breite von 120 cm angepasst werden.
3. Auf den so angepassten Standplätzen dürfen Kühe mit einer maximalen Widerristhöhe von 150 cm gehalten werden.
4. Die Anpassungen müssen bis Sömmerung 2019 vorgenommen werden".
B.
Die gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde der Einwohnergemeinde A.________ wies die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern (heute: Wirtschafts-, Energie- und Umweltdirektion [WEU]; nachfolgend: Direktion) mit Entscheid vom 13. Dezember 2019 ab und setzte eine neue Frist für die Stallanpassung bis zur Sömmerung 2020. Mit Urteil vom 16. Februar 2021 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, die dagegen erhobene Beschwerde ab (Dispositiv-Ziffer 1) und setzte die Frist zur Anpassung des Sömmerungsstalls bis zur Sömmerung 2021 fest (Dispositiv-Ziffer 2).
C.
Mit Eingabe vom 26. März 2021 reicht die Einwohnergemeinde A.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht ein. Sie beantragt, Dispositiv-Ziffer 2 des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 16. Februar 2021 sei aufzuheben und es sei der Einwohnergemeinde A.________ durch das Bundesgericht eine neue bzw. längere Frist zur Anpassung des Sömmerungsstalls bis zur Sömmerung 2022 anzusetzen. Eventualiter sei Dispositiv-Ziffer 2 des angefochtenen Urteils aufzuheben und es sei die Sache zu neuer Beurteilung an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern zurückzuweisen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersucht sie um Erteilung der aufschiebenden Wirkung.
Die Direktion beantragt in ihrer Stellungnahme, die Beschwerde sei abzuweisen und es sei ihr die aufschiebende Wirkung nicht zu erteilen. Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde und verzichtet auf Vernehmlassung zum Gesuch um aufschiebende Wirkung. Das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV schliesst sinngemäss auf Abweisung der Beschwerde.
Mit Verfügung vom 11. Mai 2021 hat der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch um aufschiebende Wirkung insoweit gutgeheissen, als die Beschwerdeführerin den Stall nicht bis zur Sömmerung 2021 an die Tierschutzgesetzgebung anpassen muss. Die Verfügung wurde indes mit der Auflage verbunden, dass die Tiere in der Regel nicht länger als acht Stunden täglich darin gehalten werden.
Mit Eingabe vom 8. Juni 2021 hat die Beschwerdeführerin ein Gesuch um Wiedererwägung der Verfügung vom 11. Mai 2021 eingereicht. Der Abteilungspräsident hat dieses Wiedererwägungsgesuch mit Verfügung vom 14. Juni 2021 abgewiesen.
Mit Eingabe vom 24. Juni 2021 hat die Beschwerdeführerin repliziert und weitere Anträge gestellt.
Erwägungen
1.
1.1. Der in Anwendung des Tierschutzgesetzes vom 16. Dezember 2005 (TSchG; SR 455) ergangene kantonal letztinstanzliche Endentscheid kann mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht angefochten werden (Art. 82 lit. a,
1.2. Die Beschwerdeführerin beruft sich nicht auf verfassungsrechtlich gewährte Garantien im Sinne von Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG, sodass sie ihre Legitimation einzig auf die allgemeine Klausel gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG stützen könnte. Diese Legitimation ist grundsätzlich auf Privatpersonen zugeschnitten. Nach der Rechtsprechung kann sich ein Gemeinwesen auf das allgemeine Beschwerderecht berufen, wenn es durch den angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie eine Privatperson oder aber in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird, namentlich wenn einem Entscheid präjudizielle Bedeutung für die öffentliche Aufgabenerfüllung zukommt (BGE 142 II 259 E. 4.1; 141 II 161 E. 2.1; 142 II 369, nicht publ. E. 1.5.1).
Vorliegend ist die Beschwerdeführerin, die auf einer in ihrem Eigentum stehenden Parzelle einen Sömmerungsstall betreibt, als Adressatin der Verfügung des Veterinärdienstes vom 16. Juli 2018, mit welcher sie angewiesen wurde, die Dimensionen der Standplätze im Sömmerungsstall anzupassen, gleich wie eine Privatperson betroffen. Ihre Legitimation zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde ist daher zu bejahen. Das Interesse an der Behandlung der Beschwerde ist zumindest teilweise noch aktuell (Art. 89 Abs. 1 BGG), da die Sömmerung 2021 im Zeitpunkt des bundesgerichtlichen Urteils noch nicht beendet ist.
1.3. Im Übrigen wurde die Beschwerde frist- und formgerecht eingereicht (Art. 42 Abs. 2 und
2.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann die Verletzung von Bundesrecht und Völkerrecht gerügt werden (
2.2. Die Feststellung des Sachverhalts ist für das Bundesgericht verbindlich (
3.
3.1. Wer Tiere hält oder betreut, muss sie angemessen nähren, pflegen, ihnen die für ihr Wohlergehen notwendige Beschäftigung und Bewegungsfreiheit sowie soweit nötig Unterkunft gewähren (Art. 6 Abs. 1 TschG). Der Bundesrat erlässt, unter Berücksichtigung der wissenschaftlichen Erkenntnisse und nach dem Stand der Erfahrung und der technischen Entwicklung, Vorschriften über das Halten von Tieren, namentlich Mindestanforderungen (Art. 6 Abs. 2 TSchG).
Art. 8 Abs. 1 Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 (TSchV; SR 455.1) sieht vor, dass Standplätze, Boxen und Anbindevorrichtungen so gestaltet sein müssen, dass sie nicht zu Verletzungen führen und die Tiere arttypisch stehen, sich hinlegen, ruhen und aufstehen können. Unterkünfte und Gehege müssen den Mindestanforderungen nach den Anhängen 1-3 entsprechen (Art. 10 Abs. 1 TSchV).
Anhang 1 Tabelle 1 Ziff. 1 TSchV sieht bei Anbindehaltung für Standplätze von Kühen mit einer Widerristhöhe von 140-150 cm eine Breite von 120 cm und (im Mittellangstand) von 240 cm vor. Diese Masse gelten für neu eingerichtete Ställe sowie für Ställe, die eine Übergangsfrist von fünf Jahren ab Inkrafttreten der TSchV (am 1. September 2008; vgl. Art. 226 Abs. 1 TSchV) zur Anpassung von Anbindeplätzen und Liegeboxen nach Anhang 5 Ziff. 48 TSchV beanspruchen können (Anmerkung 3 zu Anhang 1 Tabelle 1 TSchV). Die Übergangsfrist von fünf Jahren gilt namentlich für am 1. September 2008 bestehende Tierhaltungen, deren Standplätze für Kühe mit Widerristhöhe von über 130 cm eine Breite von 110 cm und (im Mittellangstand) eine Länge von 200 cm unterschreiten (Anhang 5 Ziff. 48 TSchV).
3.2. Anmerkung 2 zu Anhang 1 Tabelle 1 TSchV sieht im Sinne einer Ausnahme vor, dass am 1. September 2008 bereits bestehende Ställe für Milchkühe im Sömmerungsgebiet eine Standplatzbreite von 99 cm und eine Standplatzlänge im Kurzstand von 152 cm oder im Mittellangstand von 185 cm aufweisen müssen. In Ställen, die diese Ausnahmeregelung beanspruchen, dürfen die Tiere in der Regel nicht länger als acht Stunden täglich gehalten werden.
4.
4.1. Nach den unbestrittenen Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz hatte die Kontrollkommission anlässlich der am 7. August 2017 durchgeführten Kontrolle festgestellt, dass die Beschwerdeführerin dort Kühe mit einer Widerristhöhe von 140-150 cm auf Standplätzen (Typ Mittellangstand) mit Breiten von 107.5 cm und Längen von 195-200 cm hielt, wobei die Tiere länger als acht Stunden pro Tag eingestallt wurden (vgl. E. 4 des angefochtenen Urteils).
In ihrer Beschwerde an das Bundesgericht beanstandet die Beschwerdeführerin die Rechtmässigkeit der vom Veterinärdienst mit Verfügung vom 16. Juli 2018 angeordneten Anpassungen nicht mehr. Streitig und zu prüfen bleibt im vorliegenden Verfahren einzig die Frage, ob diese Anpassungen innerhalb der vom Verwaltungsgericht gesetzten Frist, d.h. bis zur Sömmerung 2021 (vgl. Dispositiv-Ziffer 2 des angefochtenen Urteils), vorzunehmen seien.
4.2. In der Replik vom 24. Juni 2021 stellt die Beschwerdeführerin weitere Anträge bzw. erhebt Rügen, die in der Beschwerdeschrift nicht enthalten waren.
4.2.1. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine Beschwerdeergänzung auf dem Weg der Replik nur insoweit zulässig, als die Ausführungen in der Vernehmlassung eines anderen Verfahrensbeteiligten dazu Anlass gaben. Ausgeschlossen sind in diesem Rahmen Anträge und Rügen, die der Beschwerdeführer bereits vor Ablauf der Beschwerdefrist hätte erheben können (BGE 135 I 19 E. 2.2; 134 IV 156 E. 1.7; 132 I 42 E. 3.3.4).
Der Streitgegenstand kann im Laufe des Rechtsmittelverfahrens nur noch eingeschränkt (minus), aber nicht ausgeweitet (plus) oder geändert (aliud) werden (vgl. BGE 143 V 19 E. 1.1; 136 V 362 E. 3.4.2).
4.2.2. Zunächst beantragt die Beschwerdeführerin, die Frist für die Umsetzung der "Achtstundenregel" (vgl. E. 3.2 hiervor) sei bis zur Sömmerung 2022 zu verlängern (Replik, Antrag 1).
Ob darin eine im Hinblick auf Art. 99 Abs. 2 BGG zulässige Einschränkung des Streitgegenstands zu erblicken ist (vgl. E. 4.2.1 hiervor), kann vorliegend offen bleiben, zumal ein hohes öffentliches Interesse daran besteht, dass der Sömmerungsstall umgehend tierschutzkonform genutzt wird (vgl. E. 5.5 und 5.6 hiernach).
4.2.3. Sodann beantragt die Beschwerdeführerin die Durchführung eines Augenscheins vor Ort, für den Fall, dass der Veterinärdienst und die Direktion weiterhin darauf beharren sollten, dass eine Stallanpassung mit Kosten von deutlich weniger als Fr. 75'000.-- realisiert werden könne (Replik, Antrag 2).
Ein entsprechender Antrag hätte innerhalb der Beschwerdefrist gestellt werden können, führt doch die Beschwerdeführerin in ihrer Replik selber aus, dass sie im vorinstanzlichen Verfahren die von den Vorinstanzen in Raum gestellten Kosten stets widerlegt habe. Der Antrag ist daher unzulässig. Ohnehin ist nicht ersichtlich, inwieweit ein Augenschein zur Klärung der Kostenfrage beitragen könnte.
4.2.4. Ferner beantragt die Beschwerdeführerin, für den Fall, dass ihr für die Umsetzung der "Achtstundenregel" keine Fristverlängerung gewährt würde, die Verfügungen des Verwaltungsgerichts, der Direktion und des Veterinärdienstes für nichtig zu erklären und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanzen zurückzuweisen (Replik, Antrag 3).
Zwar ist die Nichtigkeit einer Verfügung grundsätzlich jederzeit und von sämtlichen staatlichen Instanzen von Amtes wegen zu beachten und kann auch im Rechtsmittelweg festgestellt werden (BGE 137 III 217 E. 2.4.3). Indessen wird die Nichtigkeit einer Verfügung nur ausnahmsweise angenommen, wenn der Mangel, welcher der Verfahrenshandlung anhaftet, besonders schwer ist, wenn er sich als offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar erweist und die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird (BGE 144 IV 362 E. 1.4.3; 138 II 501 E. 3.1). Mit ihren Ausführungen, wonach die Tierschutzvorschriften mangels faktenbasierter Grundlagen für die Alpenwirtschaft nicht anwendbar seien, vermag die Beschwerdeführerin die Nichtigkeit der erwähnten Verfügungen und Entscheide nicht darzutun. Im Übrigen hätten allfällige Rügen betreffend die rechtlichen Grundlagen der verfügten Anordnungen innerhalb der Beschwerdefrist vorgebracht werden können, sodass darauf nicht weiter einzugehen ist.
4.2.5. Soweit die Beschwerdeführerin schliesslich in ihrer Replik erstmals die unvollständige Feststellung des Sachverhalts und die Verletzung ihres rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) durch den Veterinärdienst geltend macht, sind diese Rügen ebenfalls unbeachtlich, zumal sie vor Ablauf der Beschwerdefrist hätten erhoben werden können.
5.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die ihr auferlegte Frist für die Anpassung des streitbetroffenen Sömmerungsstalls bis zur Sömmerung 2021 sei unverhältnismässig und beantragt, diese sei bis zur Sömmerung 2022 zu verlängern.
5.1. Zur Begründung führt sie zunächst aus, die Abweichungen von den gesetzlichen Vorschriften seien gering, sodass die Tiere nicht unter völlig ungeeigneten bzw. "tierquälerischen" Bedingungen gehalten würden. Zudem sei es wahrscheinlich, dass einzelne der während der Sömmerung 2021 eingestallten Tiere kleiner als 140 cm seien, womit für diese die aktuellen Standplatzmasse genügen würden. Sodann weist sie auf eine ohnehin für die Sömmerung 2022 geplante Gesamtsanierung des streitbetroffenen Sömmerungsstalls hin. Diese erscheine deshalb als realistisch, weil das entsprechende Verpflichtungskredit von der Gemeindeversammlung bereits am 21. August 2020 rechtskräftig genehmigt worden und das betreffende Baugesuch öffentlich aufgelegt sei.
5.2. Die Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 2 BV) - als Grundsatz des Bundes (verfassungs) rechts (Art. 95 lit. a BGG) - kann im Rahmen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten direkt und unabhängig von einem Grundrecht gerügt werden, soweit wie hier die Anwendung von Bundesrecht in Frage steht (BGE 134 I 153 E. 4.1).
5.3. Vorliegend ist erstellt, dass der Sömmerungsstall den Mindestanforderungen der Tierschutzgesetzgebung seit 1. September 2008 nicht entspricht und innerhalb der Übergangsfrist von fünf Jahren, d.h. bis am 1. September 2013, nicht angepasst wurde. Mit Blick darauf, dass das Tierschutzgesetz die Würde und das Wohlergehen der Tiere zu schützen bezweckt (Art. 1 TSchG), besteht ein hohes öffentliches Interesse daran, dass der seit über siebeneinhalb Jahren bestehende tierschutzwidrige Zustand so schnell wie möglich beseitigt wird bzw. dass die angeordneten Anpassungen nicht länger hinausgezögert werden. Dies hat die Vorinstanz korrekt erkannt (vgl. E. 8.1 des angefochtenen Urteils).
5.4. Was die Beschwerdeführerin dem entgegenhält, vermag nicht zu überzeugen.
5.4.1. So ist nicht von Bedeutung, dass der Sömmerungsstall erst am 7. August 2017 kontrolliert wurde, musste der Beschwerdeführerin doch bewusst gewesen sein, dass sie diesen spätestens auf den 1. September 2013 an die Anforderungen der Tierschutzgesetzgebung hätte anpassen müssen.
5.4.2. Nicht ins Gewicht fällt sodann der Umstand, dass die gesetzlichen Masse, wie die Beschwerdeführerin ausführt, nur geringfügig unterschritten würden: Da es sich dabei bereits um Mindestmasse handelt, ist jede Unterschreitung geeignet, das Tierwohl zu beeinträchtigen und hat zu unterbleiben. So hat das Bundesgericht bereits darauf hingewiesen, dass die Erhöhung der Mindestabmessungen in der Tierschutzverordnung deshalb erfolgt sei, weil die Widerristhöhe der Tiere seit 1981 aufgrund der Züchtung stets gestiegen sei und die beim Inkrafttreten der alten Tierschutzverordnung im Jahr 1981 für damals bestehenden Bauten tolerierten Mindestabmessungen für so grosse Tiere nicht mehr akzeptierbar seien. Daher gelangte das Bundesgericht zum Schluss, dass keine Handhabe für eine Unterschreitung der festgelegten Mindestmasse von Standplätzen bestehe (Urteil 2C_142/2018 vom 3. August 2018 E. 5.4).
Ebensowenig ist von Bedeutung, ob einzelne der eingestallten Tiere, wie die Beschwerdeführerin behauptet, kleiner als 140 cm seien, zumal die Bestimmungen der Tierschutzgesetzgebung bei jedem einzelnen Tier auf dem Betrieb eingehalten werden müssen (vgl. Urteil 2C_958/2014 vom 31. März 2015 E. 4.2.3).
5.4.3. Schliesslich lag für die gemäss den Angaben der Beschwerdeführerin unabhängig von der vorliegenden Sache geplante tierschutzgerechte Sanierung des Sömmerungsstalls im Zeitpunkt des angefochtenen Urteils unbestrittenermassen keine rechtskräftige Bewilligung vor. Daher ist die Vorinstanz zu Recht davon ausgegangen, dass in jenem Zeitpunkt nicht absehbar war, ob das Vorhaben bis zur Sömmerung 2022 tatsächlich realisiert werden könne (vgl. E. 8.1 des angefochtenen Urteils). Selbst aufgrund des Umstands, dass gemäss den Angaben der Beschwerdeführerin im bundesgerichtlichen Verfahren mittlerweile eine Baubewilligung vorliegt, kann nicht mit Sicherheit angenommen werden, dass die Anpassungen im Rahmen der geplanten Totalsanierung bis zur Sömmerung 2022 erfolgen könnten.
5.5. Mit Blick auf das hohe öffentliche Interesse an einer tierschutzkonformen Haltung und angesichts des Umstandes, dass der rechtswidrige Zustand seit dem 1. September 2013 und somit seit über siebeneinhalb Jahren besteht, ist es mehr als korrekt, wenn die Vorinstanz zum Schluss gelangt ist, dass die Anpassung des Sömmerungsstalls umgehend zu realisieren sei. Entsprechend hat das Verwaltungsgericht den Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht verletzt, wenn es im Zeitpunkt der Urteilsfällung davon ausgegangen ist, dass es der Beschwerdeführerin zumutbar sei, ihren Stall bzw. dessen Nutzung bis zur Sömmerung 2021 anzupassen (vgl. E. 8.1 des angefochtenen Urteils). Dies erst recht vor dem Hintergrund, dass die Beschwerdeführerin die Möglichkeit gehabt hätte - sofern eine Anpassung auf die Sömmerung 2021 nicht möglich gewesen wäre - den streitbetroffenen Sömmerungsstall, namentlich mittels einer verkürzten Einstallungszeit, tierschutzkonform zu nutzen. Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet.
5.6. Indessen ist im Zeitpunkt der Fällung des bundesgerichtlichen Urteils faktisch nicht mehr möglich, die angeordneten Anpassungen auf die Sömmerung 2021 vorzunehmen. Mit Blick auf die vorangegangenen Erwägungen rechtfertigt es sich aber, die Beschwerdeführerin anzuweisen, den streitbetroffenen Sömmerungsstall bis zur Umsetzung der Anordnungen des Veterinärdienstes gemäss Ziff. 1-3 der Verfügung vom 16. Juli 2018 umgehend tierschutzkonform zu nutzen, sei es, indem die Tiere in der Regel nicht länger als acht Stunden täglich darin gehalten werden oder - wie vom BLV und der Direktion in ihren Vernehmlassungen ausgeführt - durch eine Reduktion der Standplätze. Es mag zutreffen, wie die Beschwerdeführerin vorbringt, dass eine tierschutzkonforme Nutzung des Sömmerungsstalls für den Rest der Sömmerung 2021 mit einem gewissen finanziellen und organisatorischen Aufwand verbunden ist. Solche Schwierigkeiten vermögen das hohe öffentliche Interesse an der Einhaltung der Tierschutzgesetzgebung indes nicht zu überwiegen.
6.
Die Beschwerde ist unbegründet und daher abzuweisen. Die Beschwerdeführerin wird angewiesen, den streitbetroffenen Sömmerungsstall bis zur Realisierung der angeordneten Anpassungen umgehend tierschutzkonform zu nutzen (vgl. E. 5.6 hiervor).
6.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Beschwerdeführerin, um deren Vermögensinteressen es geht, die Verfahrenskosten (
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen. Die Beschwerdeführerin wird angewiesen, bis zur Umsetzung der in Ziff. 1-3 der Verfügung des Veterinärdienstes vom 16. Juli 2018 angeordneten Anpassungen den Sömmerungsstall tierschutzkonform zu nutzen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern und dem Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 5. August 2021
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Ivanov