Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_24/2020
Urteil vom 21. April 2020
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd,
Bundesrichter Beusch,
Gerichtsschreiber Seiler.
Verfahrensbeteiligte
Wasserversorgungs- Genossenschaft
Affoltern am Albis,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Christian Widmer,
gegen
Stadtrat Affoltern am Albis,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Christoph Schaub,
Bezirksrat Affoltern am Albis.
Gegenstand
Tarifverordnung,
Beschwerde gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, vom 24. Oktober 2019 (AN.2018.00002).
Sachverhalt
A.
Mit Konzessionsvertrag vom 1. bzw. 23. November 2016 übertrug der Gemeinderat (heute: Stadtrat) Affoltern am Albis der Wasserversorgungs-Genossenschaft Affoltern am Albis das Recht und die Pflicht, während der Konzessionsdauer die Wasserversorgung im Gemeindegebiet Affoltern am Albis sicherzustellen. Im Konzessionsvertrag wurde unter anderem festgelegt, dass das Versorgungsunternehmen zu den Art. 14, 16 und 17 des Wasserversorgungsreglements der Gemeinde (heute: Stadt) Affoltern am Albis vom 14. September 2015 die erforderlichen Verordnungsbestimmungen zu erlassen und dem Gemeinderat zur Genehmigung vorzulegen habe (Art. 1 Abs. 1 lit. c des Konzessionsvertrags).
Am 29. September 2017 genehmigte die ausserordentliche Generalversammlung der Wasserversorgungs-Genossenschaft Affoltern am Albis die neue Tarifverordnung. Unter Art. 1.3 wurde das Bezugsrecht für Mitglieder der Genossenschaft wie folgt geregelt:
"Der Preis für ein Bezugsrecht beträgt Fr. 5'250.00. Es können höchstens 3 Bezugsrechte pro Grundstück erworben werden. Besitzstandrechte von mehr als 3 Bezugsrechten pro Grundstück sind nicht betroffen. Für jedes Bezugsrecht wird pro Jahr ein Preisabzug auf den Wassermengenpreis von maximal 250 m³ gutgeschrieben. Bei Minderbezug erfolgt weder eine Entschädigung noch eine Gutschrift für folgende Jahre."
B.
Mit Beschluss vom 31. Oktober 2017 genehmigte der Gemeinderat Affoltern am Albis die neue Tarifverordnung im Sinn der Erwägungen. D as in der neuen Tarifverordnung festgelegte Bezugsrecht für die Mitgliedschaft in der Genossenschaft (Art. 1.3) hielt er jedoch nicht für genehmigungsfähig. Er legte das Bezugsrecht auf maximal Fr. 250.-- pro J ahr fest und verpflichtete die Wasserversorgungs-Genossenschaft, anlässlich der nächsten Revision der Tarifverordnung Art. 1.3 entsprechend den Erwägungen anzupassen.
Dagegen erhob die Wasserversorgungs-Genossenschaft Affoltern am Albis am 27. November 2017 Rekurs beim Bezirksrat Horgen. Dieser überwies den Rekurs zuständigkeitshalber dem Bezirksrat Affoltern, der den Rekurs am 24. April 2018 abwies. Die gegen den Rekursentscheid erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 24. Oktober 2019 ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 9. Januar 2020 beantragt die Wasserversorgungs-Genossenschaft Affoltern am Albis, dass der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 24. Oktober 2019 aufzuheben und der Beschwerdegegner anzuweisen sei, die ne ue Tarifordnung vollumfänglich, so insbesondere auch bezüglich Bezugsrechte (Art. 1.3), zu genehmigen.
Der Stadtrat Affoltern am Albis hat sich vernehmen lassen und beantragt Nichteintreten auf die Beschwerde, eventualiter ihre Abweisung. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich beantragt die Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
1.
1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen einen Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz, der ein Reglement einer mit einer öffentlichen Aufgabe betrauten Organisation - die Tarifverordnung - zum Streitgegenstand hat. Vor der Vorinstanz hatte die Beschwerdeführerin zwar nicht die Tarifverordnung, sondern die Genehmigung bzw. die Nichtgenehmigung von Art. 1.3 der Tarifverordnung durch den Beschwerdegegner angefochten. Dennoch brachte die Vorinstanz das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle zur Anwendung, weil sich der Beschwerdegegner mit der Nichtgenehmigung von Art. 1.3 der Tarifverordnung letztlich selbst als Gesetzgeber betätigt habe und sein Genehmigungsentscheid kein eigenständiges Anfechtungsobjekt, sondern Teil des Rechtsetzungsverfahrens sei (vgl. E. 1.1 des angefochtenen Urteils mit Hinweisen auf die Lehre). Unabhängig davon, ob diese Einschätzung der Vorinstanz auch für das Verfahren der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zu übernehmen oder stattdessen nicht von einem Erlass, sondern von einem Entscheid auszugehen ist (vgl. in diese Richtung Urteil 2C_518/2012 vom 23. November 2012 E. 1), liegt jedenfalls ein geeignetes Anfechtungsobjekt vor (Art. 82 lit. a oder b, Art. 86 Abs. 2 oder Art. 87 Abs. 2 i.V.m. Art. 86 Abs. 2 und
1.2. Der Beschwerdegegner führt aus, dass auf die Beschwerde nicht eingetreten werden könne, weil sie keine zulässigen Rügen enthalte und sie aus diesem Grund den formellen Anforderungen nicht gerecht werde. Soweit die Beschwerdeführerin die Verletzung von Grundrechten, namentlich der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) und des Willkürverbots (Art. 9 BV), geltend mache, genüge ihre Beschwerde den strengen Begründungsanforderungen gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG nicht.
1.2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten können Rechtsverletzungen nach
1.2.2. In der Tat legt die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde in erster Linie dar, weswegen sie die von ihr beschlossene Fassung von Art. 1.3 der Tarifverordnung für mit Art. 8 Abs. 1 BV vereinbar hält, statt sich der Frage zu widmen, inwiefern das angefochtene Urteil das Bundesrecht - z.B. Art. 8 Abs. 1 BV - verletzt. Immerhin erklärt die Beschwerdeführerin aber, dass sich der Beschwerdegegner auf unsachliche Gründe gestützt und so seinerseits Art. 8 BV verletzt habe, als er die Genehmigung von Art. 1.3 der Tarifverordnung verweigerte. Damit wird sie dem strengen Rügeprinzip von Art. 106 Abs. 2 BGG hinsichtlich des Anspruchs auf Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 BV gerade noch gerecht. Die Beschwerde enthält somit zumindest eine zulässige Rüge. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1. Erlasse verletzen das Gebot der Rechtsgleichheit, wenn sie rechtliche Unterscheidungen treffen, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlassen, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Das Rechtsgleichheitsgebot ist insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter Spielraum der Gestaltung (BGE 141 I 235 E. 7.1 S. 239 f.; 136 II 120 E. 3.3.2 S. 127; 133 I 249 E. 3.3 S. 255; 131 I 1 E. 4.2 S. 7). Das Bundesgericht übt bei der Überprüfung kantonaler und kommunaler Erlasse daher eine gewisse Zurückhaltung und greift von Verfassungs wegen bloss ein, wenn der Kanton oder die Gemeinde mit den getroffenen Unterscheidungen eine Grenze zieht, die sich nicht vernünftig begründen lässt, die unhaltbar ist und damit in den meisten Fällen auch geradezu willkürlich ist (BGE 140 II 157 E. 7.3 S. 161; 126 I 76 E. 2a S. 78; 123 I 1 E. 6a S. 7 f.; 114 Ia 221 E. 2b S. 224; 109 Ia 325 E. 4 S. 327 f.).
2.2. Der Beschwerdegegner hat die Beschwerdeführerin verpflichtet, die Tarifverordnung dahingehend anzupassen, dass die Mitglieder der Beschwerdeführerin, die ein Bezugsrecht erworben haben, Wasser im Gegenwert von Fr. 250.-- pro Jahr gratis beziehen können bzw. ihnen dieser Betrag von ihrer jährlichen Wasserrechnung abgezogen wird. Die Vorinstanz sah den Unterschied zwischen Mitgliedern der Beschwerdeführerin und anderen Wasserbezügern, der diese Vorzugsbehandlung der erstgenannten Gruppe rechtfertige, im einmaligen Preis von Fr. 5'250.--, den die Mitglieder für ein Bezugsrecht entrichten müssen.
2.3. Auch die Beschwerdeführerin scheint der Ansicht zu sein, dass in diesem Preis für ein Bezugsrecht der wesentliche Unterschied zwischen den zwei Gruppen liegt, wobei sie daneben auch noch gewisse Pflichten der Mitglieder anführt, die sich aus ihrer Mitgliedschaft in der Genossenschaft ergeben. Sie hält jedoch dafür, dass den Mitgliedern aufgrund der Kosten ihres Bezugsrechts nicht der Bezug von Wasser im Gegenwert von Fr. 250.--, sondern der Freibezug von 250 m³ Wasser pro Jahr zugestanden werden müsse.
2.4. Solange der Wasserpreis bei Fr. 1.-- pro m³ bleibt, führen beide Lösungen unbestrittenermassen zum selben Resultat. Sollte der Wasserpreis sinken, wäre die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Lösung für ihre Mitglieder weniger günstig als die Lösung des Beschwerdegegners. Steigt der Wasserpreis jedoch, was die Parteien und die Vorinstanz als wahrscheinlicheres Szenario bezeichnen, profitieren die Inhaber der Bezugsrechte, wenn ihr Bezugsrecht nach Volumen statt nach einem Gegenwert in Geld bemessen wird. Die Beschwerdeführerin kann mit ihrem Anliegen also nur durchdringen, falls es sachliche Gründe dafür gibt, die Inhaber der Bezugsrechte dergestalt am Wertschwankungsrisiko des Wassers zu beteiligen.
2.5. Bei der Prüfung, ob der kantonale oder kommunale Gesetzgeber in einer Norm sachlich gerechtfertigte Unterscheidungen getroffen hat, auferlegt sich das Bundesgericht eine gewisse Zurückhaltung (vgl. oben E. 2.1 und dortige Hinweise, insb. BGE 109 Ia 325 E. 4 S. 327 f.). Jedenfalls nach diesem Massstab sind keine sachlichen Gründe für eine Beteiligung der Inhaber der Bezugsrechte am Wertschwankungsrisiko ersichtlich. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführte, kommt die vom Beschwerdegegner angeordnete Lösung praktisch einer im aktuellen Marktumfeld äusserst grosszügigen Kapitalverzinsung von knapp 5% gleich. Die Mitgliedschaft bei der Beschwerdeführerin wird in das Grundbuch eingetragen und ist folglich an das Grundstück des Mitglieds gebunden, sodass sie und die daran haftenden Bezugsrechte durch Veräusserung des Grundstücks übertragen werden können. Zudem sind die Bezugsrechte bei Liquidation der Beschwerdeführerin grundsätzlich zurückzuerstatten. Ist der Kapitaleinsatz der Mitglieder der Beschwerdeführerin bereits marktgerecht abgegolten, braucht ihnen die Gemeinde unter dem Titel von Art. 8 Abs. 1 BV keine andere und schon gar keine wahrscheinlich noch bessere Rendite zuzugestehen.
2.6. Es mag zutreffen, dass die Beschwerdeführerin die Tarifverordnung und insbesondere den Preis des Bezugsrechts und die Wasserfreimenge pro Bezugsrecht bei entsprechender Entwicklung des Wasserpreises ohnehin anpassen müsste, wie die Beschwerdeführerin ausführt. Aber auch dieser Umstand stellt keinen sachlichen Grund dafür dar, unter dem Titel von Art. 8 Abs. 1 BV zugunsten der von der Beschwerdeführerin vorgeschlagenen Fassung von Art. 1.3 der Tarifverordnung von der Anordnung des Beschwerdegegners abzuweichen. Dies gilt umso mehr, als laut der Vorinstanz ein noch grosszügigerer Rabatt eine kantonalrechtlich verbotene Gewinnabschöpfung zugunsten der Inhaber der Bezugsrechte bedeuten würde und die Beschwerdeführerin nach eigener Aussage bei nicht rechtzeitiger Anpassung des Rabatts gar in eine Verlustsituation geraten könnte.
2.7. Nach dem Gesagten verletzt die Anordnung des Beschwerdegegners, den Inhabern eines Bezugsrechts beim Wasserbezug einen Rabatt von Fr. 250.-- pro Jahr zuzugestehen und diesen Betrag von der Wasserrechnung abzuziehen (wobei keine "Minusbeträge" vorgetragen werden), nicht gegen Art. 8 Abs. 1 BV. Andere Verletzungen des Bundesrechts macht die Beschwerdeführerin nicht geltend und sind auch nicht ersichtlich. Das Urteil der Vorinstanz hält der bundesgerichtlichen Überprüfung stand.
3.
Die Beschwerde ist unbegründet und abzuweisen. Die Beschwerdeführerin trägt die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der Beschwerdegegner obsiegt in seinem amtlichen Wirkungskreis und hat damit grundsätzlich keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG). Es liegen keine ausserordentlichen Umstände vor, die es gebieten würden, ihm ausnahmsweise eine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 21. April 2020
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Seiler